甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用法制對策探析

高琳珍　張小軍

摘 要 農(nóng)業(yè)廢棄物主要分為畜禽糞污、病死畜禽、農(nóng)作物秸稈、廢舊農(nóng)膜及廢棄農(nóng)藥包裝物等五類廢棄物。我國農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用立法具有法律生態(tài)化、部門規(guī)章具體化和立法對象精細化的特點。甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用立法不足明顯。甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用的法制對策涉及健全完善回收利用立法、健全完善源頭控制立法和健全完善末端治理機制。

關(guān)鍵詞 甘肅省 農(nóng)業(yè) 廢棄物 回收利用 法制對策

基金項目：2015年甘肅省高等學(xué)?？蒲许椖俊案拭C省廢棄物回收利用法制對策研究”部分研究成果，主持人張小軍，項目編號：2015B—156。

作者簡介：高琳珍、張小軍，甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，研究方向：環(huán)境資源法、經(jīng)濟法等。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.093

一、農(nóng)業(yè)廢棄物的內(nèi)涵、特點及分類

（一）內(nèi)涵及特點

農(nóng)業(yè)廢棄物是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、畜禽養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)村居民生活中產(chǎn)生的各類排放物。農(nóng)業(yè)廢棄物具有四個特點：一是資源可再生性。農(nóng)業(yè)廢棄物大量來源于植物光合作用的產(chǎn)物，是一種重要的生物質(zhì)資源和可再生資源，其不同于化石能源等不可再生資源，具有資源可再生性。二是資源可持續(xù)性。由于農(nóng)業(yè)廢棄物具有可再生性，生物質(zhì)能可以提供各種物質(zhì)和能量，因而，通過合理開發(fā)、科學(xué)規(guī)劃和有效管理可以實現(xiàn)資源可持續(xù)開發(fā)和可持續(xù)利用，從而維護能源安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。三是資源豐富廣泛性。我國既是農(nóng)業(yè)大國，也是生物多樣性最豐富的國家之一，生態(tài)系統(tǒng)豐富多彩，生物質(zhì)種類多樣，農(nóng)業(yè)廢棄物資源豐富，各地資源分布廣泛，發(fā)展?jié)摿薮螅_發(fā)利用前景極其廣闊。四是資源利用多樣性。農(nóng)業(yè)廢棄物中含有纖維素和半纖維素等多種可利用物質(zhì)，而纖維素可轉(zhuǎn)化為清潔燃料和化學(xué)品乙醇。農(nóng)業(yè)廢棄物利用方式多種多樣，既可轉(zhuǎn)化為生物柴油、燃料乙醇等含氧燃料，也可直接氣化獲氣化發(fā)電，回收利用潛力巨大。

（二）分類

農(nóng)業(yè)廢棄物主要分為以下五種類型：一是畜禽糞污。主要包括牲畜糞便、家禽糞便以及欄圈鋪墊物等農(nóng)業(yè)廢棄物。畜禽糞污產(chǎn)生量大，且所含污染物種類和數(shù)量多，對空氣、水體和土壤污染嚴重。 二是病死畜禽。主要包括生病死亡的牲畜、家禽的尸體等農(nóng)業(yè)廢棄物。我國飼養(yǎng)的家畜家禽數(shù)量和病死的家畜家禽數(shù)量都大，病死畜禽無害化處理水平偏低。三是農(nóng)作物秸稈。主要包括小麥、水稻、玉米、油菜、棉花、甘蔗和其他農(nóng)作物收獲籽實后的剩余莖葉部分。農(nóng)作物秸稈既是一種粗飼料，也是一種用途廣泛的可再生生物資源。四是廢舊農(nóng)膜。主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廢棄的地膜、農(nóng)民生活產(chǎn)生的塑料袋、塑料瓶等其它廢舊塑料制品。廢舊農(nóng)膜殘存期長，自然條件下很難降解，容易產(chǎn)生農(nóng)業(yè)面源“白色污染”。五是廢棄農(nóng)藥包裝物。主要包括在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的、不再具有使用價值而被廢棄的農(nóng)藥包裝物，如各種材質(zhì)的瓶、桶、罐、袋等農(nóng)藥包裝器具。廢棄農(nóng)藥包裝物內(nèi)殘留的農(nóng)藥污染大氣、土壤和水質(zhì)，對人畜安全的隱患極大。

二、我國農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用的立法現(xiàn)狀及立法特點

（一）立法現(xiàn)狀

我國農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用立法涉及《環(huán)境保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律及部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章?！董h(huán)境保護法》規(guī)定較為籠統(tǒng)?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》進行了全面規(guī)定：使用農(nóng)用薄膜的單位和個人應(yīng)當采取回收利用等措施，防止或者減少農(nóng)用薄膜對環(huán)境的污染。從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便，防止污染環(huán)境?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》明確規(guī)定：國家鼓勵和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進或者適用技術(shù)，對農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)副產(chǎn)品、廢農(nóng)用薄膜等進行綜合利用，開發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源。1999年4月國家環(huán)境保護總局等六部委發(fā)布《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，這是我國第一部關(guān)于農(nóng)業(yè)廢棄物秸稈綜合利用的部門規(guī)章。 2001年5月國家環(huán)?？偩职l(fā)布《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》。2016年8月農(nóng)業(yè)部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》，這是我國第一部專門規(guī)定農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用的部門規(guī)章。

（二）立法特點

一是農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用法律生態(tài)化。我國農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用立法日益彰顯生態(tài)化趨勢，從《環(huán)境保護法》到《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，從一般法到特別法，從籠統(tǒng)原則的法律規(guī)定到全面具體的法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用相關(guān)法律規(guī)定日益以生態(tài)文明為導(dǎo)向，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推動資源綜合利用，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。二是農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用部門規(guī)章具體化。農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用部門規(guī)章多由相關(guān)部委聯(lián)合制定，立法主體眾多，規(guī)定詳細具體，從秸稈綜合利用、畜禽養(yǎng)殖污染防治，再到農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，責任分工更加明確，協(xié)作配合更加緊密，配套政策更加可行。三是農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用立法對象精細化。從農(nóng)業(yè)污染源、農(nóng)用薄膜、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖到農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)副產(chǎn)品、廢農(nóng)用薄膜等規(guī)定，再到畜禽糞污、病死畜禽、農(nóng)作物秸稈、廢舊農(nóng)膜及廢棄農(nóng)藥包裝物等規(guī)定，我國農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用立法對象日益精細化，推動我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三、甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用現(xiàn)狀及立法不足

（一）回收利用現(xiàn)狀

甘肅省是農(nóng)業(yè)大省，地貌復(fù)雜多樣。近年來，甘肅省大力推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，積極促進農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，防治農(nóng)業(yè)面源污染，走出了一條資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。2017年甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用持續(xù)推進，全省各地因地制宜發(fā)展第三方治理和社會化服務(wù)，大力推廣適合當?shù)刭Y源環(huán)境條件的畜禽糞污綜合利用技術(shù)模式，力爭規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖廢棄物利用率達到85.5%；大力推廣“果沼畜”、“菜沼畜”等秸稈綜合利用循環(huán)生產(chǎn)模式，推進秸稈肥料化、飼料化、燃料化、基料化和原料化，力爭農(nóng)作物秸稈綜合利用率達到82.2%；加快治理廢舊農(nóng)膜白色污染，促進廢舊農(nóng)膜回收利用的監(jiān)管與服務(wù)，力爭廢舊農(nóng)膜回收利用率達到79%。 當然，農(nóng)業(yè)廢棄物量大面廣，各地農(nóng)村亂堆亂放、隨意焚燒，污染環(huán)境現(xiàn)象仍然存在。endprint

（二）立法不足

一是農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用立法欠缺。目前，甘肅省尚未制定地方性法規(guī)或政府規(guī)章《甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用辦法》，農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用的地方性法規(guī)或政府規(guī)章保障嚴重不足，但卻出現(xiàn)了《天祝藏族自治縣農(nóng)業(yè)廢棄物管理辦法》。2016年國家發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點的方案》之后，甘肅省尚未制定本省的配套方案。甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用管理依據(jù)主要包括：《甘肅省畜禽養(yǎng)殖場養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)規(guī)范暨備案管理辦法》（2007年）、《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》（2007年）、《甘肅省加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的實施方案》（2015年）、《甘肅省農(nóng)村垃圾治理實施方案》（2016年）、《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理條例（草案）》（2017年）。上述相關(guān)規(guī)定針對農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用的條文少內(nèi)容少，抽象原則，執(zhí)法依據(jù)嚴重不足。二是農(nóng)業(yè)廢棄物源頭控制立法欠缺。目前，甘肅省關(guān)于農(nóng)業(yè)廢棄物源頭控制的相關(guān)規(guī)定十分鮮見。由于農(nóng)業(yè)廢棄物產(chǎn)生的高度分散性及污染排放的時空不確定性，因而通過法律法規(guī)從源頭控制和減少農(nóng)業(yè)廢棄物的產(chǎn)生是最佳選擇。三是農(nóng)業(yè)廢棄物末端治理機制不足。目前，甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物末端治理存在執(zhí)法方式簡單、片面，缺乏有效激勵機制的問題。

四、甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用的法制對策

（一）健全完善農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用立法

首先，制定農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用專項立法。由于甘肅省缺乏農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用專項綜合性立法，可以制定地方性法規(guī)——《甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用條例》、或制定地方性政府規(guī)章——《甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用辦法》。專門規(guī)定農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用原則、政府監(jiān)督管理職責、項目扶持、鼓勵引導(dǎo)、回收利用、服務(wù)監(jiān)督和法律責任，采取政府支持、市場運作、社會參與、分步實施的方式，全面規(guī)定各類廢棄物回收利用具體措施，從而加強農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用宏觀管理和專項調(diào)控，探索構(gòu)建農(nóng)業(yè)廢棄物資源化回收利用的有效治理模式。其次，健全完善農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)國家農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點方案，制定《甘肅省推進農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點方案》，探索形成可復(fù)制、可推廣和可持續(xù)的農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用模式和機制。健全完善《甘肅省畜禽養(yǎng)殖場養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)規(guī)范暨備案管理辦法》（2007年）、《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》（2007年）等相關(guān)規(guī)定，適當增加農(nóng)業(yè)廢棄物回收利用相關(guān)規(guī)定，配套依法保障甘肅省農(nóng)業(yè)廢棄物資源化回收利用的有效治理模式。

（二）健全完善農(nóng)業(yè)廢棄物源頭控制立法

首先，健全完善農(nóng)業(yè)投入品合理使用的激勵機制。從源頭控制和減少農(nóng)業(yè)投入品的數(shù)量是減少農(nóng)業(yè)廢棄物產(chǎn)生數(shù)量的重要舉措。應(yīng)健全完善農(nóng)業(yè)投入品減量提效補償機制，各級政府要加大對農(nóng)業(yè)投入品減量提效的技術(shù)研發(fā)支持和獎勵力度，引導(dǎo)建立多渠道、多層次和多方位的獎勵資金籌措機制；倡導(dǎo)激勵農(nóng)民合理使用農(nóng)業(yè)投入品，實施化肥和農(nóng)藥零增長行動，建立農(nóng)業(yè)投入品合理使用技術(shù)體系，促進農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)和源頭控制，推廣減量化和清潔化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)生態(tài)保護的機制創(chuàng)新，構(gòu)建農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機制。其次，健全完善農(nóng)業(yè)廢棄物源頭控制稅收機制。稅收機制是運用經(jīng)濟調(diào)控手段來加強農(nóng)業(yè)廢棄物的源頭控制。各級政府一方面可以對農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，促進農(nóng)業(yè)投入品價格上漲來減少使用量；另一方面可以對農(nóng)業(yè)投入品市場價格進行適度調(diào)控，確保農(nóng)業(yè)投入品優(yōu)質(zhì)低價，激勵農(nóng)民合理施肥和科學(xué)施肥，從而加強源頭控制和減少資源浪費。

（三）健全完善農(nóng)業(yè)廢棄物末端治理機制

首先，探索建立農(nóng)業(yè)廢棄物回收獎勵機制。健全農(nóng)業(yè)廢棄物回收網(wǎng)點，實行農(nóng)民農(nóng)業(yè)廢棄物回收獎勵機制。各級政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)業(yè)廢棄物回收獎勵資金，列入地方財政預(yù)算資金管理，對交回農(nóng)業(yè)廢棄物的農(nóng)民予以獎勵，充分調(diào)動廣大農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)廢棄物末端治理的積極性。同時，實行農(nóng)業(yè)廢棄物回收加工企業(yè)和回收網(wǎng)點以獎代補機制。每年根據(jù)回收加工企業(yè)和回收網(wǎng)點的回收加工量，各級政府應(yīng)設(shè)立專項資金，實施以獎代補機制，對農(nóng)業(yè)廢棄物回收加工企業(yè)和回收網(wǎng)點給予適當補貼，形成農(nóng)業(yè)廢棄物末端治理的良性獎勵機制。其次，健全完善農(nóng)業(yè)廢棄物污染處罰機制。各級政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)廢棄物使用和管理不善，導(dǎo)致土壤、水源和環(huán)境嚴重污染的，根據(jù)當事人違法犯罪情節(jié)輕重，依法對相關(guān)責任人給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的依法移送司法機關(guān)追究其法律責任。

注釋：

吳啟發(fā).畜禽糞污的危害、處理與利用.石家莊：中國畜牧獸醫(yī)學(xué)會2009學(xué)術(shù)年會論文集（下冊）.2009.659.

陳維春、杜歡.論中國農(nóng)業(yè)廢棄物資源化綜合利用立法史.華北電力大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2013（2）.10-11.

2017年甘肅省農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟工作展望.甘肅日報.2017/1/13.endprint