對(duì)存量違法建筑補(bǔ)辦手續(xù)面臨的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)研究

摘 要 地方政府以先上車后補(bǔ)票等優(yōu)惠政策招商引資產(chǎn)生的存量違法建筑，若補(bǔ)辦手續(xù)使其合法化，就與地方規(guī)章規(guī)定的先處罰后補(bǔ)辦手續(xù)存在矛盾，導(dǎo)致補(bǔ)辦手續(xù)的規(guī)劃許可部門面臨一定的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。本文認(rèn)為對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，對(duì)僅僅是程序違法而無(wú)實(shí)體違法的違法建筑、超過(guò)處罰時(shí)效的存量違法建筑、對(duì)上級(jí)要求先補(bǔ)辦手續(xù)提出過(guò)異議的未超過(guò)處罰時(shí)效的違法建筑補(bǔ)辦手續(xù)，規(guī)劃許可部門無(wú)責(zé)任；對(duì)未超過(guò)處罰時(shí)效且實(shí)體違法、未對(duì)上級(jí)要求補(bǔ)辦手續(xù)提出異議而進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)，造成漏處罰的責(zé)任，也不能上升到瀆職犯罪責(zé)任，而僅是一般行政責(zé)任。

關(guān)鍵詞 違法建筑 補(bǔ)辦手續(xù) 處罰時(shí)效 漏罰后果 瀆職犯罪

作者簡(jiǎn)介：張冰，高郵市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.031

根據(jù)住建部2012年《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，違法建設(shè)行為是指“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為”，由此對(duì)違法建筑可定義為：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的建筑物。對(duì)違法建設(shè)行為及違法建筑，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條，首先應(yīng)責(zé)令停止建設(shè)，然后區(qū)分有無(wú)可能采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，分別對(duì)待，一種情形是限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%以上10%以下的罰款，另一種情形是限期拆除，不能拆除的沒(méi)收實(shí)物或違法收入，可以再并處建設(shè)工程造價(jià)10%以下的罰款。

上述規(guī)定是當(dāng)前法律對(duì)違法建筑如何處理的指導(dǎo)意見(jiàn)，理應(yīng)依法處理。但落實(shí)到具體操作層面，上述規(guī)定有一些模糊地帶，如規(guī)定針對(duì)的是正在進(jìn)行的違法建設(shè)行為，即正在增量的違法建筑，而對(duì)歷史上已形成的存量違法建筑如何處理？規(guī)定并未明說(shuō)；另外對(duì)限期改正，哪些部位違法、違法到什么程度可以限期改正，用什么方法或什么程序來(lái)改正，改正后如何處理等，規(guī)定也未明說(shuō)。而事實(shí)上，違法建筑的形成原因非常復(fù)雜，不但有行政相對(duì)人的單方違法行為，也有政府在招商引資中明示或默許建設(shè)項(xiàng)目“先上車再買票”的雙方違法行為。這些種種因素?cái)嚭显谝黄?，?dǎo)致管理部門在具體操作上，為解決現(xiàn)實(shí)迫切的問(wèn)題，對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響不大，沒(méi)有危害到規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的存量違法建筑，通常采用了“補(bǔ)辦手續(xù)”的方法，使處于不合法狀態(tài)的存量違法建筑轉(zhuǎn)化為合法狀態(tài)，這時(shí)補(bǔ)辦手續(xù)的部門與實(shí)施處罰的部門在審批與監(jiān)管分離后，就可能因兩部門在處罰與補(bǔ)辦手續(xù)的銜接上出現(xiàn)斷裂，導(dǎo)致補(bǔ)辦先于處罰，處罰落空的后果，由此可能產(chǎn)生倒追責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。為此，筆者試對(duì)此類責(zé)任從多維度分析如下：

一、補(bǔ)辦手續(xù)的法律依據(jù)和適用對(duì)象

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條雖規(guī)定了“限期改正”，但改正后怎么辦？法律沒(méi)有規(guī)定，但從法條文義中可引申出的言外之義是，一旦改正后消除了對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響，是可以用行政許可的手段，對(duì)原處于不合法狀態(tài)的違法建筑，通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)確認(rèn)其合法。現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法、建筑法等法律對(duì)“補(bǔ)辦手續(xù)”尚未有明確的具體規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中全國(guó)各地均有實(shí)踐操作，實(shí)踐已超前于法律，而法律層面多年也未予以制止，已形成默認(rèn)，一些地方政府部門也出臺(tái)規(guī)章對(duì)法律未規(guī)定到的地方，在不違背法律本義的前提下，進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，如江蘇省建設(shè)廳2008年《關(guān)于違法建設(shè)查處中涉及重新申辦規(guī)劃許可有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定：“對(duì)于采取改正措施后在技術(shù)上符合規(guī)劃要求的違法建筑，尚未獲得規(guī)劃許可的，應(yīng)當(dāng)要求其按規(guī)劃程序申請(qǐng)規(guī)劃許可，通過(guò)采取改正措施確需改變已經(jīng)獲得的規(guī)劃許可的，應(yīng)當(dāng)要求其變更規(guī)劃許可”。這個(gè)地方規(guī)章實(shí)際就是規(guī)定的補(bǔ)辦手續(xù)（并包含有變更許可內(nèi)容，不在本文討論范圍），對(duì)全國(guó)其它地方均有借鑒意義，且符合規(guī)劃法條文引申出的言外之義。

由此可看出，補(bǔ)辦手續(xù)的適用對(duì)象是兩類違法建筑，一是僅僅在程序上違法，而不是實(shí)體違法的建筑，即僅僅是未領(lǐng)取一書兩證，如在建設(shè)前申領(lǐng)一書兩證，則完全可以取得。二是不僅僅在程序上違法，在實(shí)體上也違背規(guī)劃法、水法、土地管理法、防洪法等法律中的實(shí)體規(guī)定，如容積率、違法占用土地河堤、影響泄洪通道等，可通過(guò)局部改正，在消除對(duì)實(shí)體規(guī)定內(nèi)容的影響后，再補(bǔ)辦一書兩證，來(lái)確認(rèn)局部改正后的建筑進(jìn)入合法狀態(tài)，從而讓建筑發(fā)揮出應(yīng)有的使用價(jià)值。

二、補(bǔ)辦手續(xù)和行政處罰的銜接順序

因規(guī)劃法、建筑法沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)這一操作方法，故補(bǔ)辦手續(xù)與行政處罰之間如何協(xié)調(diào)銜接就成為問(wèn)題。從《規(guī)劃法》第64條的條文敘述順序看，限期改正在前，罰款、沒(méi)收在后，但補(bǔ)辦手續(xù)是從限期改正的規(guī)定中自然延伸出來(lái)的處理措施，這與行政處罰在銜接上，誰(shuí)先誰(shuí)后容易成為操作異議。2009年河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃執(zhí)法責(zé)任意見(jiàn)的通知》規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門認(rèn)為可以采取改正措施的，應(yīng)同時(shí)提出改正意見(jiàn)，由城市管理執(zhí)法部門監(jiān)督改正，并依法實(shí)施行政處罰，此后由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)”。而江蘇省建設(shè)廳2008年《關(guān)于違法建設(shè)查處中涉及重新申辦規(guī)劃許可有關(guān)問(wèn)題的通知》中第3條、第4條結(jié)合起來(lái)看，是規(guī)定行政許可確認(rèn)后（許可證發(fā)放前），方可依據(jù)行政許可意見(jiàn)對(duì)行政行為相對(duì)人下達(dá)行政處罰決定書。從河北和江蘇兩地的不同規(guī)定看，相同點(diǎn)是，銜接的先后順序都是行政處罰決定書在前，補(bǔ)辦手續(xù)的許可證發(fā)放在后。不同點(diǎn)是處罰的范圍，河北規(guī)定是哪些地方需改正，由規(guī)劃部門決定，由城管部門執(zhí)行監(jiān)督到位，行政處罰是獨(dú)立作出的還是針對(duì)改正的地方作出，未能進(jìn)一步明確；江蘇規(guī)定是行政處罰決定書的制作應(yīng)依據(jù)補(bǔ)辦手續(xù)的許可情況，意思是處罰依附于補(bǔ)辦的許可，而不是獨(dú)立作出，筆者認(rèn)為這可理解為對(duì)補(bǔ)辦手續(xù)能合法化的部分不再進(jìn)行處罰，只針對(duì)實(shí)體違法、需改正的部分予以處罰，理由是行政比例原則的要求。

三、行政處罰時(shí)效問(wèn)題對(duì)責(zé)任分擔(dān)的影響

鑒于各地有先處罰后補(bǔ)辦手續(xù)的規(guī)定，對(duì)存量的違法建筑，尤其是政府招商引資引進(jìn)的項(xiàng)目，不但體量大而且項(xiàng)目實(shí)施任務(wù)緊，往往具有相對(duì)人與政府雙方違法的前提存在，這些違法建筑之所以能成為存量而不是增量，恰恰是由于建設(shè)之初有地方政府的黷許使然?，F(xiàn)在補(bǔ)辦手續(xù)也往往在地方政府壓力下服務(wù)于引資項(xiàng)目。一旦在補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)沒(méi)有與行政處罰部門銜接好，導(dǎo)致漏罰的結(jié)果，倒追責(zé)任則規(guī)劃許可部門與行政處罰部門難逃干系，產(chǎn)生兩部門之間的責(zé)任如何分擔(dān)的問(wèn)題，對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)別不同情況對(duì)待。

（一）對(duì)已過(guò)處罰時(shí)效的存量違法建筑，先補(bǔ)辦手續(xù)不產(chǎn)生漏罰結(jié)果

《行政處罰法》第29條規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰?，F(xiàn)在的共識(shí)是該條規(guī)定的“發(fā)現(xiàn)”時(shí)間是指行政機(jī)關(guān)的立案時(shí)間，不是作出處罰的時(shí)間，處罰時(shí)效是從違法行為發(fā)生日起算，違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日計(jì)算。落實(shí)到對(duì)違法建設(shè)行為的處罰上，鑒于建設(shè)行為具有一段時(shí)間的持續(xù)性，即從開(kāi)工到竣工，往往以數(shù)月或跨年計(jì)算。2012年2月13日全國(guó)人大法工委在答復(fù)住建部《關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》函中，確認(rèn)“違反規(guī)劃、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工，因其帶來(lái)的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實(shí)始終存在，應(yīng)認(rèn)定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，追訴時(shí)效應(yīng)當(dāng)從行為終了之日計(jì)算”，該答復(fù)雖不是正式的立法解釋，但屬于具有最高效力的學(xué)理解釋，在全國(guó)執(zhí)法與司法實(shí)踐中應(yīng)被認(rèn)可。從此復(fù)函中，可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)違法建設(shè)、施工行為的處罰時(shí)效，應(yīng)從竣工后停止施工之日起算（注：此時(shí)才是違法行為的停止，此后違法建筑的存在，是行為后果的持續(xù)存在而不是行為本身的持續(xù)存在），若此時(shí)還沒(méi)被行政處罰部門發(fā)現(xiàn)，即立案查處，則再經(jīng)過(guò)二年，就不應(yīng)再予以處罰。不再處罰是法律規(guī)定的結(jié)果，所以這種情況下雖補(bǔ)辦手續(xù)在先，也不造成行政處罰落空的后果，補(bǔ)辦手續(xù)的規(guī)劃部門沒(méi)有責(zé)任。責(zé)任應(yīng)由行政處罰部門承擔(dān)，因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為是行政處罰部門怠于履行職責(zé)造成的。

（二）對(duì)未過(guò)處罰時(shí)效的存量違法建筑，先補(bǔ)辦手續(xù)應(yīng)區(qū)分不同情況

一種情況是對(duì)僅僅程序違法的建筑補(bǔ)辦手續(xù)。因《規(guī)劃法》第64條用二個(gè)分號(hào)分成三段表述，在第一個(gè)分號(hào)之前的第一段是責(zé)令停止建設(shè)，這不是行政處罰，而是臨時(shí)措施，第一個(gè)分號(hào)之后規(guī)定了“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%以上10%以下罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒(méi)收實(shí)物或違法收入，并可處建設(shè)工程造價(jià)10%以下罰款”。這第二第三段表述是行政處罰內(nèi)容，第二段涉及補(bǔ)辦手續(xù)問(wèn)題，該段的行政處罰是與限期改正分不開(kāi)的，從文意看應(yīng)是違法建筑涉及實(shí)體違法了，只有實(shí)體違法了，才有改正問(wèn)題，如僅僅是程序違法，改正無(wú)從談起，因?yàn)閷?shí)體上都符合規(guī)劃要求，就沒(méi)有改正的空間存在。根據(jù)法無(wú)明文規(guī)定不處罰的原則，對(duì)僅僅程序違法，沒(méi)有實(shí)體違法的建設(shè)行為造成的建筑物，補(bǔ)辦手續(xù)也沒(méi)有漏罰的后果存在。另一種情況是先補(bǔ)辦手續(xù)的建筑物實(shí)體違法了，此時(shí)規(guī)劃許可部門因用補(bǔ)辦的許可確認(rèn)了實(shí)體違法造成的建筑物合法化，導(dǎo)致行政處罰失去依據(jù)，使本該處罰的違法建設(shè)行為逃避了處罰，從而產(chǎn)生漏罰后果，補(bǔ)辦手續(xù)的規(guī)劃部門應(yīng)對(duì)此漏罰后果承擔(dān)責(zé)任，行政處罰部門無(wú)責(zé)任。

四、《公務(wù)員法》第54條對(duì)責(zé)任承擔(dān)的影響

因現(xiàn)實(shí)工作中，對(duì)招商引資產(chǎn)生的存量違法建筑，先補(bǔ)辦手續(xù)往往還夾雜著上級(jí)政府的要求，是因建設(shè)之初就存在雙方違法因素，政府在后續(xù)服務(wù)中指令或要求規(guī)劃部門先補(bǔ)辦手續(xù)，此時(shí)，若產(chǎn)生漏罰結(jié)果，規(guī)劃部門不一定被追究責(zé)任。理由是：《公務(wù)員法》第54條規(guī)定“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。根據(jù)此法條規(guī)定，在上級(jí)指令或要求先補(bǔ)辦手續(xù)的前提下，規(guī)劃部門先補(bǔ)辦手續(xù)，即使產(chǎn)生漏罰后果，在承擔(dān)責(zé)任上也應(yīng)區(qū)別對(duì)待。一是沒(méi)有提醒上級(jí)政府先補(bǔ)辦手續(xù)違反了地方規(guī)章的規(guī)定，就對(duì)上級(jí)政府的要求或指令執(zhí)行，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；二是做到了必要的提醒，但上級(jí)政府沒(méi)有改變要求或指令，此時(shí)規(guī)劃部門對(duì)漏罰后果不承擔(dān)責(zé)任。特別需指出的是，先補(bǔ)辦手續(xù)不涉及到明顯違法，因?yàn)榉蓪?duì)補(bǔ)辦手續(xù)尚未有規(guī)定，補(bǔ)辦手續(xù)以及補(bǔ)辦手續(xù)與處罰的先后順序是地方規(guī)章作出的補(bǔ)充規(guī)定，上升不到法律層面，更談不上明顯違法的程度，因此對(duì)先補(bǔ)辦手續(xù)排除《公務(wù)員法》第54條最后的“但書”適用，即只要做到對(duì)上級(jí)政府的提醒，就不再承擔(dān)責(zé)任。

五、責(zé)任的種類與承擔(dān)方式

規(guī)劃部門先補(bǔ)辦手續(xù)如對(duì)漏罰后果具有責(zé)任，則此責(zé)任是一般行政責(zé)任還是可上升到追究瀆職罪的刑事責(zé)任？筆者認(rèn)為，只是一般行政責(zé)任（屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部因履職不當(dāng)而承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任），并不構(gòu)成瀆職犯罪。理由是：

1.規(guī)劃部門在行政執(zhí)法權(quán)綜合行使后，已不具有對(duì)違法建筑的巡查、監(jiān)管和處罰職責(zé)，基于此職責(zé)而產(chǎn)生的不作為漏罰行為，即瀆職行為與規(guī)劃許可部門無(wú)關(guān)。

2.瀆職罪的危害后果是法律特別規(guī)定的，如《刑法》第397條規(guī)定的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪，危害后果都是造成一定的人員傷亡和達(dá)到30萬(wàn)元以上的財(cái)產(chǎn)損失。漏罰后果與最終的罰款數(shù)額處罰到位是兩回事，因?yàn)槁┝P的后果是行政處罰沒(méi)有啟動(dòng)，與瀆職罪危害后果有關(guān)的是處罰執(zhí)行到位的數(shù)額，兩者不可混同。

行政處罰是一種行政行為，這種行政行為能否最終實(shí)現(xiàn)，即處罰中的罰款數(shù)額能否執(zhí)行到位，還需經(jīng)過(guò)調(diào)查取證、聽(tīng)證、下達(dá)處罰決定書、執(zhí)行乃至經(jīng)過(guò)復(fù)議、行政訴訟等相當(dāng)多的行政與司法過(guò)程，并不是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只要立案啟動(dòng)處罰程序，就必然具有罰款能執(zhí)行到位的結(jié)果，所以漏罰后果能否轉(zhuǎn)化為瀆職罪的危害后果，是處于或然的未定狀態(tài)而不是必然的肯定結(jié)果。另外罰款與財(cái)產(chǎn)損失也是兩回事，不可混同。

財(cái)產(chǎn)損失是既有的財(cái)產(chǎn)損毀、滅失，是一種既有財(cái)產(chǎn)的減少，而且是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的減少，而罰款不存在財(cái)產(chǎn)的損毀、滅失問(wèn)題，也不是既有財(cái)產(chǎn)的減少，而是基于執(zhí)行處罰會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入的增加，并且是一種未實(shí)現(xiàn)的預(yù)期增加，如將這種財(cái)政收入豫期增加不能實(shí)現(xiàn)理解為已經(jīng)發(fā)生的既有財(cái)產(chǎn)的損失減少，是一種過(guò)度解讀，不具有合理性。

3.先補(bǔ)辦手續(xù)與漏罰結(jié)果之間，不是直接的導(dǎo)致關(guān)系，而是間接的影響關(guān)系。即使是直接的導(dǎo)致關(guān)系，后果也僅僅是放縱對(duì)一般違法行為的處罰，而不是放縱對(duì)犯罪行為的處罰?！缎谭ā芬?guī)定的瀆職犯罪中，一般是將放縱犯罪行為規(guī)定為瀆職罪，如第402條規(guī)定的徇私舞弊不移交刑事案件罪、第411條規(guī)定的放縱走私罪、第414條規(guī)定的放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等，對(duì)放縱一般違法行為的，也需有兩高立案標(biāo)準(zhǔn)的特別規(guī)定，如第411條除放縱的是走私犯罪外，放縱一般走私行為達(dá)到一定程度也構(gòu)成瀆職罪?，F(xiàn)在刑法和兩高司法解釋都沒(méi)有規(guī)定“放縱違法建設(shè)行為”作為瀆職罪的危害后果，根據(jù)罪刑法定原則，對(duì)放縱違法建設(shè)的故意行為，不構(gòu)成瀆職犯罪。相比較故意放縱違法建設(shè)行為，則間接地影響到漏罰后果的先補(bǔ)辦手續(xù)行為，舉重以明輕，當(dāng)然就更不應(yīng)當(dāng)構(gòu)成瀆職犯罪了。

4.對(duì)政府招商引資過(guò)程中明示或默許“先上車再買票”的違法建設(shè)項(xiàng)目，政府本身就有違法行為在先，如再對(duì)這類違建項(xiàng)目處以罰款，則行政處罰就會(huì)顯失公正，如同“釣魚執(zhí)法”，違背法律倫理。此時(shí)真正應(yīng)追究的是地方政府，如果對(duì)地方政府不予追究，只追究下屬的部門人員瀆職罪責(zé)任，則屬于“選擇性執(zhí)法”，尤其是放縱主犯（政府）追究從犯（部門）時(shí)，司法人員自身倒可能涉嫌構(gòu)成瀆職罪中的徇私枉法罪。