政府視角下省級(jí)五年規(guī)劃編制科學(xué)水平對(duì)其實(shí)施績(jī)效的影響
——以重慶市“十二五”規(guī)劃為例

陸 靜

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044)

·政治法律·

政府視角下省級(jí)五年規(guī)劃編制科學(xué)水平對(duì)其實(shí)施績(jī)效的影響
——以重慶市“十二五”規(guī)劃為例

陸 靜

(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044)

基于相關(guān)文獻(xiàn)，提出省級(jí)五年規(guī)劃編制科學(xué)水平影響其實(shí)施績(jī)效的假設(shè)，基于政府的視角，以重慶市“十二五”規(guī)劃為例，對(duì)重慶市市級(jí)政府部門進(jìn)行問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)收集，建立多元線性回歸模型進(jìn)行分析。研究表明：規(guī)劃的可行性和操作性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效具有極顯著的正向影響，規(guī)劃的客觀性具有顯著的正向影響，規(guī)劃的明晰性的正向影響不顯著。只有基于研究結(jié)果，提出相應(yīng)的政策建議。

五年規(guī)劃； 規(guī)劃編制； 科學(xué)水平； 實(shí)施績(jī)效

一、引言

發(fā)展規(guī)劃是推動(dòng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃[1]20-21。1953年以來(lái)，我國(guó)編制并完成實(shí)施了十二個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃。五年規(guī)劃是對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。省級(jí)五年規(guī)劃更是闡明全省未來(lái)五年的戰(zhàn)略意圖，明確省級(jí)政府的工作重點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”作為一省的發(fā)展藍(lán)圖，省級(jí)五年規(guī)劃是有戰(zhàn)略、有布局、有步驟地鋪陳開來(lái)，其編制往往投入了大量的人力、物力和財(cái)力，編制程序主要是在開展中期評(píng)估和組織前期研究的基礎(chǔ)上提出基本思路并編制規(guī)劃草案，在初稿形成后聽取多方意見并與專項(xiàng)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)，最終進(jìn)行專家咨詢論證。規(guī)劃編制的大量投入與編制程序的民主化、科學(xué)化、制度化，一方面說(shuō)明規(guī)劃編制越來(lái)越受省級(jí)政府的重視，另一方面有助于保證省級(jí)五年規(guī)劃編制的科學(xué)水平。省級(jí)五年規(guī)劃編制科學(xué)水平?jīng)Q定著地區(qū)未來(lái)五年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成敗。規(guī)劃編制科學(xué)，可以正確引導(dǎo)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，增強(qiáng)地方政府的宏觀調(diào)控能力和政府治理能力；規(guī)劃編制不科學(xué)，則會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成錯(cuò)誤引導(dǎo)，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和地方政府職能的發(fā)揮起到消極作用，直接影響地方政府的公共形象。因此，保證省級(jí)五年規(guī)劃編制科學(xué)水平至關(guān)重要。

省級(jí)五年規(guī)劃編制科學(xué)水平如何衡量？規(guī)劃的科學(xué)編制是為了規(guī)劃更好地實(shí)施，省級(jí)五年規(guī)劃編制科學(xué)水平對(duì)實(shí)施績(jī)效是否具有顯著影響？研究這些問題具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。目前對(duì)于五年規(guī)劃編制的研究主要集中在回顧規(guī)劃編制情況、解讀規(guī)劃編制程序、多元主體參與規(guī)劃編制、完善規(guī)劃編制體制等方面[2-5]。這些文獻(xiàn)為研究五年規(guī)劃編制奠定了基礎(chǔ)，但是大多還停留在理論分析層面，實(shí)證研究較少，關(guān)于五年規(guī)劃編制科學(xué)水平及其與實(shí)施績(jī)效之間關(guān)系的研究幾乎沒有。

二、文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

五年規(guī)劃具備公共政策的屬性，是中國(guó)政府最重要的公共政策[3,6]。研究表明，公共政策質(zhì)量是影響政策執(zhí)行效果的首要因素[7]，公共政策質(zhì)量的優(yōu)劣對(duì)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有直接影響[8]。公共政策質(zhì)量取決于政策制定科學(xué)水平，丁煌認(rèn)為政策制定得科學(xué)與否主要體現(xiàn)在政策是否具有客觀性和明晰性[9]38。韓志明指出判斷政策制定科學(xué)水平的兩個(gè)關(guān)鍵價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是政策思路的可行性和解決問題的操作性[10]55。范柏乃和張茜蓉研究發(fā)現(xiàn)可以通過政策的明確性和可行性來(lái)判斷政策方案制定科學(xué)水平[11]3-4。歸納以上研究觀點(diǎn)，政策制定科學(xué)水平主要體現(xiàn)在政策的客觀性、可行性、明晰性、操作性等四個(gè)方面，并且對(duì)政策執(zhí)行效果有一定影響。五年規(guī)劃和公共政策一樣具有前瞻性和指導(dǎo)性，都是一種面向未來(lái)的行動(dòng)指南[12]。五年規(guī)劃編制科學(xué)水平及其與實(shí)施績(jī)效的關(guān)系可以參考政策制定科學(xué)水平，從規(guī)劃的客觀性、可行性、明晰性和操作性四個(gè)維度進(jìn)行衡量和反映。

(一)規(guī)劃的客觀性與實(shí)施績(jī)效

規(guī)劃的客觀性是指規(guī)劃內(nèi)容是否充分認(rèn)識(shí)并反映了客觀現(xiàn)狀。政策的客觀性主要體現(xiàn)在政策本身是否符合客觀實(shí)際和客觀規(guī)律[13]。規(guī)劃編制的基礎(chǔ)是全面收集和深入分析客觀真實(shí)的信息，否則規(guī)劃只是脫離實(shí)際、無(wú)法實(shí)施的空想[14]。分析過去和現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，了解和識(shí)別新一輪五年發(fā)展的國(guó)際、周邊環(huán)境以及機(jī)遇、挑戰(zhàn)，是編制五年規(guī)劃的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)和客觀依據(jù)[15]28。Jomella等以社區(qū)為例指出分析內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)有助于戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施[16]；Elbanna等研究認(rèn)為外部環(huán)境往往也對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效產(chǎn)生影響，提出在制定規(guī)劃時(shí)要考慮外部政治、經(jīng)濟(jì)等因素及其可能帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)[17-19]；Ugboro等實(shí)證研究表明有效的規(guī)劃編制應(yīng)該能夠根據(jù)客觀環(huán)境、機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行靈活調(diào)整[20]；吳香芝和張林通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)這些外部環(huán)境因素對(duì)政策執(zhí)行效果的影響程度最大[21]。

(二)規(guī)劃的可行性與實(shí)施績(jī)效

規(guī)劃的可行性是指規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)是否有較好的預(yù)期完成效果。Drucker指出不可行的、超越性的政策目標(biāo)是導(dǎo)致政策執(zhí)行的第一項(xiàng)嚴(yán)重錯(cuò)誤[22]。政策方案是否有潛力達(dá)到解決問題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的預(yù)期效果是對(duì)政策方案可行性的基本判斷[10]55[23]。范柏乃和張茜蓉通過文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)預(yù)期效果是測(cè)量公共政策制定科學(xué)水平最常見的指標(biāo)[11]4。此外，對(duì)規(guī)劃而言，與上級(jí)規(guī)劃銜接往往可以實(shí)現(xiàn)更加有效的實(shí)施。Scartascini等學(xué)者研究指出政策的協(xié)調(diào)性和一致性也是政策質(zhì)量的一個(gè)方面[24-25]。馮超的研究表明規(guī)劃方案的可行性還包括對(duì)上位規(guī)劃的銜接，銜接上位規(guī)劃可以獲得更多的政策和資源支持，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)劃更好的實(shí)施[26]。楊偉民指出形成下級(jí)規(guī)劃服從和落實(shí)上級(jí)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)關(guān)系是規(guī)劃有效實(shí)施的重要條件[27]10。

(三)規(guī)劃的明晰性與實(shí)施績(jī)效

規(guī)劃的明晰性是指規(guī)劃內(nèi)容的表述是否明確清晰。政策的明晰性是影響政策有效執(zhí)行的因素之一[28]。政策的明晰性是政策有效執(zhí)行的前提條件，明確清晰是對(duì)政策內(nèi)容的必然要求，丁煌和Halperin在各自研究中都發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)容含糊不清很容易引起政策執(zhí)行人員的誤解或曲解，進(jìn)而造成政策執(zhí)行的阻滯甚至是失敗[9]40[29]。同樣，規(guī)劃內(nèi)容表述明確清晰也是規(guī)劃順利實(shí)施的重要條件，研究認(rèn)為規(guī)劃的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展任務(wù)措施等內(nèi)容足夠明確才能指導(dǎo)規(guī)劃的正確制定[15]31-39[18,30-33]，而我國(guó)規(guī)劃編制的不足之處包括規(guī)劃內(nèi)容的要素描述不明晰[34]。

(四)規(guī)劃的操作性與實(shí)施績(jī)效

規(guī)劃的操作性是指規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的完成途徑和保障措施是否量化明確。政策方案的操作性在于行動(dòng)規(guī)劃的具體化能否轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行行動(dòng)以及能否獲得配套的政治、財(cái)政支持等保障條件[10]55。規(guī)劃必須具有可操作性，考慮目標(biāo)任務(wù)的優(yōu)先順序和優(yōu)化資源配置，以提高實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和完成任務(wù)的效率[1]7。研究認(rèn)為目標(biāo)可量化、戰(zhàn)略和項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序明確的戰(zhàn)略規(guī)劃更能得到有效的執(zhí)行[30,35-36]。Allison等則提出規(guī)劃的有效執(zhí)行離不開相關(guān)的保障措施[18]121-125，作為規(guī)劃發(fā)揮效用的制度基礎(chǔ)，配套政策也是規(guī)劃可操作的體現(xiàn)。規(guī)劃的可操作性是推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的根本動(dòng)力[37]。

根據(jù)以上文獻(xiàn)綜述，提出研究假設(shè)：規(guī)劃的客觀性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效有顯著影響，即規(guī)劃對(duì)現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)越客觀，規(guī)劃實(shí)施績(jī)效越好(H1)；規(guī)劃的可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效有顯著影響，即規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的完成預(yù)期越好，規(guī)劃實(shí)施績(jī)效越好(H2)；規(guī)劃的明晰性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效有顯著影響，即規(guī)劃內(nèi)容表述越明晰，規(guī)劃實(shí)施績(jī)效越好(H3)；規(guī)劃的操作性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效有顯著影響，即規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的實(shí)施越容易操作，規(guī)劃實(shí)施績(jī)效越好(H4)。

三、數(shù)據(jù)、變量和方法

(一)數(shù)據(jù)

按照我國(guó)現(xiàn)行法律，發(fā)展規(guī)劃是由各級(jí)政府編制。孟芊對(duì)我國(guó)發(fā)展規(guī)劃編制中的多元主體發(fā)揮作用的比較進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)省級(jí)“十二五”規(guī)劃而言，政府部門的作用顯著高于專家和公眾[4]。因此本研究從規(guī)劃編制實(shí)施的主導(dǎo)者——政府這一視角進(jìn)行數(shù)據(jù)采集。

重慶市具有典型性和代表性*重慶雖與京、津、滬同為直轄市，但重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫(kù)區(qū)為一體，下轄38個(gè)區(qū)縣，3 300多萬(wàn)重慶人口中，農(nóng)村人口超過2 000萬(wàn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，其人口和地域面積與中等省份相當(dāng)，且主城9區(qū)、渝西城市群與地處大巴山脈的渝東北、地處武陵山脈的渝東南，區(qū)域間自然條件、資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)撡|(zhì)等差異巨大，有一定的典型性和代表性。， 本文以重慶市“十二五”規(guī)劃為例，選取重慶市“十二五”規(guī)劃(包括規(guī)劃綱要和市級(jí)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃)編制及實(shí)施的重要牽頭部門作為調(diào)研對(duì)象，對(duì)重慶市牽頭編制實(shí)施“十二五”規(guī)劃綱要及重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃的重慶市發(fā)展改革委、重慶市人力社保局、兩江新區(qū)管委會(huì)等31個(gè)市級(jí)部門進(jìn)行問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)采集，以保證樣本的代表性。本次調(diào)研的被試者為市級(jí)政府部門工作人員，包括規(guī)劃編制實(shí)施的主管領(lǐng)導(dǎo)。被試者結(jié)合“十二五”規(guī)劃編制實(shí)施的親身經(jīng)歷，就規(guī)劃的客觀性、可行性、明晰性和操作性進(jìn)行回溯與評(píng)估，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

被試者均是政府工作人員，為了提高調(diào)研效率和減少對(duì)被試者正常工作的影響，我們從31個(gè)部門分別抽取3個(gè)及以上工作人員參與問卷填寫，其中每個(gè)部門至少有一個(gè)規(guī)劃編制實(shí)施主管領(lǐng)導(dǎo)參與。為了減輕被試者的顧慮，保證問卷填答的真實(shí)有效性，問卷匿名，每份問卷事先裝入信封發(fā)與被試者，被試者填寫完畢將問卷重新裝入信封回收；填答現(xiàn)場(chǎng)相對(duì)孤立；在問卷指導(dǎo)語(yǔ)中標(biāo)明并于發(fā)放時(shí)特別強(qiáng)調(diào)該問卷僅限學(xué)術(shù)研究。本次調(diào)查共發(fā)放120份問卷*本研究的調(diào)查對(duì)象范圍僅限于相關(guān)的市級(jí)政府部門，調(diào)查發(fā)放問卷總量不多，但是全面涵蓋了重慶市“十二五”規(guī)劃綱要及其重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃所涉及的市級(jí)牽頭部門，即31個(gè)市級(jí)政府部門。，其中回收有效問卷99份，回收率為82.5%。本次問卷調(diào)研中，被試者在工作年限和職務(wù)方面均有差異：進(jìn)入調(diào)研樣本單位的平均工作年限是6.9年，其中工作年限最短的0.5年，最長(zhǎng)的30年；處級(jí)干部占47.3%，科級(jí)干部占45.2%，科員以下占3.2%，其余占4.3%。說(shuō)明樣本發(fā)放具有廣泛性和代表性。

(二)變量

本文的因變量是規(guī)劃實(shí)施績(jī)效。規(guī)劃實(shí)施績(jī)效包括效率和效益兩部分，效率主要指規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果如何，包括規(guī)劃目標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃目標(biāo)的各項(xiàng)指標(biāo)是否完成；效益主要指規(guī)劃實(shí)施結(jié)果造成的影響如何，即規(guī)劃實(shí)施對(duì)整個(gè)系統(tǒng)的積極或消極影響[1]14，包括對(duì)組織的工作效率、公眾形象、受重視程度等方面帶來(lái)了正面或負(fù)面影響，以及對(duì)有關(guān)項(xiàng)目的落實(shí)帶來(lái)了推進(jìn)或阻礙作用。本文所研究的規(guī)劃實(shí)施績(jī)效偏向于效益方面?；诖?，選取實(shí)施規(guī)劃對(duì)單位自身的影響和規(guī)劃實(shí)施對(duì)單位工作的影響兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量規(guī)劃實(shí)施績(jī)效，實(shí)施規(guī)劃對(duì)單位自身的影響體現(xiàn)在部門的公眾形象、受重視程度和獲上級(jí)支持程度等方面；規(guī)劃實(shí)施對(duì)單位工作的影響體現(xiàn)在部門的工作效率、履行職能情況、提供公共服務(wù)質(zhì)量和有關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目落實(shí)情況等方面，共包含七個(gè)問題項(xiàng)(見表1)。

本文的核心自變量是規(guī)劃編制科學(xué)水平，主要體現(xiàn)為規(guī)劃的客觀性、可行性、明晰性和操作性四個(gè)維度。根據(jù)五年規(guī)劃的基本內(nèi)容及其編制實(shí)施的一般邏輯，將五年規(guī)劃編制科學(xué)水平細(xì)化為規(guī)劃在現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)上的客觀性、未來(lái)思路上的可行性、內(nèi)容表述上的明晰性和目標(biāo)任務(wù)實(shí)施上的操作性。

一是規(guī)劃的客觀性，具體指規(guī)劃在現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)上的客觀性。規(guī)劃應(yīng)該客觀認(rèn)識(shí)內(nèi)外部環(huán)境形勢(shì)和發(fā)展現(xiàn)狀。對(duì)內(nèi)部的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)和外部的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及機(jī)遇挑戰(zhàn)進(jìn)行深入分析，有助于了解和反映客觀現(xiàn)實(shí)情況。本文選取規(guī)劃是否對(duì)內(nèi)部和外部形勢(shì)進(jìn)行了深入分析作為衡量規(guī)劃在現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)上的客觀性的兩個(gè)指標(biāo)，共包含三個(gè)問題項(xiàng)(見表1)。

二是規(guī)劃的可行性，具體指規(guī)劃在未來(lái)思路上的可行性。一個(gè)可行的規(guī)劃，其目標(biāo)、任務(wù)應(yīng)該有很好的完成預(yù)期，并且可以與上級(jí)規(guī)劃銜接。本文選取規(guī)劃中目標(biāo)任務(wù)的預(yù)期完成情況和與上級(jí)規(guī)劃銜接情況作為衡量規(guī)劃在未來(lái)思路上的可行性的兩個(gè)指標(biāo)，共包含三個(gè)問題項(xiàng)(見表1)。

三是規(guī)劃的明晰性，具體指規(guī)劃在內(nèi)容表述上的明晰性。內(nèi)容表述明確清晰是對(duì)規(guī)劃的基本要求。根據(jù)已公布的規(guī)劃綱要和發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)著作，五年規(guī)劃一般包括指導(dǎo)思想、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)項(xiàng)目以及政策措施等內(nèi)容。本文選取規(guī)劃的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略和任務(wù)措施是否明確清晰作為衡量規(guī)劃在內(nèi)容表述上的明晰性的四個(gè)指標(biāo)，共包含四個(gè)問題項(xiàng)(見表1)。

四是規(guī)劃的操作性，具體指規(guī)劃在目標(biāo)任務(wù)實(shí)施上的操作性。規(guī)劃只有通過實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)其作用和價(jià)值，規(guī)劃得以實(shí)施的前提是規(guī)劃要可操作，主要體現(xiàn)在對(duì)規(guī)劃目標(biāo)、戰(zhàn)略、任務(wù)以及相關(guān)保障措施的量化明確上。本文選取規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)的量化程度、發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先次序、項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)先順序、保障措施的明確程度作為衡量規(guī)劃在目標(biāo)任務(wù)實(shí)施上的操作性的四個(gè)指標(biāo)，共包含四個(gè)問題項(xiàng)(見表1)。

表1問卷量表及信度效度分析

(三)方法

本文主要采用因子分析和回歸分析兩種方法對(duì)問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。首先對(duì)變量進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理和驗(yàn)證性因子分析，將量表中的多個(gè)觀測(cè)變量簡(jiǎn)化為少數(shù)幾個(gè)因子變量，然后計(jì)算各因子得分或加權(quán)綜合得分，再用這些因子得分或加權(quán)綜合得分代替原來(lái)的觀測(cè)變量進(jìn)行多元線性回歸分析。本文的變量均為定序變量，根據(jù)李克特量表及賦值方法，按照答案選項(xiàng)的正負(fù)方向分別賦值1分到5分或5分到1分，將定序變量轉(zhuǎn)化成定距變量。雖然轉(zhuǎn)換得到的變量不是真正的定距變量，但假定其都具有定距變量的數(shù)學(xué)性質(zhì)，從而進(jìn)行有意義的多元線性回歸分析。

本文利用SPSS17.0對(duì)問卷數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析和信度、效度測(cè)試，受試樣本為99，分析結(jié)果如表1所示：對(duì)規(guī)劃的客觀性、可行性、明晰性、操作性和規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的問題項(xiàng)分別進(jìn)行驗(yàn)證性因子分析，發(fā)現(xiàn)適當(dāng)量數(shù)(KMO)分別為0.583、0.631、0.763、0.735和0.847，檢驗(yàn)的顯著性水平結(jié)果均為0.000，適合進(jìn)行因子分析和主成分分析；內(nèi)部一致性系數(shù)分別為0.858、0.772、0.841、0.826和0.903，信度系數(shù)均接近或大于0.8；各(子)因素變量標(biāo)準(zhǔn)載荷值都大于0.7；各維度所抽取的共性因子對(duì)各維度總方差的最后總累計(jì)貢獻(xiàn)率分別為78.171%、69.059%、68.354%、65.878%、63.335%，均大于60%；問卷總信度為0.945，說(shuō)明量表的信度和效度基本是合適的。

四、實(shí)證分析結(jié)果與討論

(一)分析結(jié)果

回歸分析模型擬合度(R2)為0.646，調(diào)整R2為0.630，說(shuō)明本文設(shè)定的自變量對(duì)因變量具有解釋力。一般來(lái)說(shuō)，容差(TOL)大于0.5、方差膨脹因子(VIF)小于2，則共線性較弱。從表2可知，規(guī)劃的客觀性(TOL=0.455，VIF=2.197)和規(guī)劃的明晰性(TOL=0.471，VIF=2.121)兩個(gè)自變量可能存在共線性，因而需要對(duì)特征值和條件索引值進(jìn)行再次判斷。從表3可以看出，由于各維度的特征值都大于0.3(大于0)，條件指數(shù)小于3(小于15)，可以排除多重共線性問題。

表2回歸分析模型

注：*表示P<0.1；**表示P<0.05；回歸分析時(shí)，自變量和因變量均進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理。

從回歸分析模型可以看出，四個(gè)自變量的因子系數(shù)均為正。規(guī)劃的可行性(Beta=0.415，Sig.=0.000)和操作性(Beta=0.307，Sig.=0.001)對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的影響系數(shù)分別為0.415、0.307，在5%的顯著性水平下存在正向影響，說(shuō)明規(guī)劃的可行性和操作性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效具有最大解釋力。規(guī)劃的客觀性(Beta=0.184，Sig.=0.053)對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的影響系數(shù)為0.184，在10%的顯著性水平下存在正向影響，說(shuō)明規(guī)劃的客觀性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效具有較大解釋力；規(guī)劃的明晰性(Beta=0.038，Sig.=0.678)對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的影響系數(shù)為0.038，但系數(shù)不顯著，說(shuō)明規(guī)劃的明晰性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的解釋力較小。

表3 共線性診斷

(二)結(jié)果討論

規(guī)劃的客觀性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效有顯著影響(Beta=0.184，Sig.=0.053)，假設(shè)H1成立。公共政策執(zhí)行的成功與否，在很大程度上取決于政策本身是否客觀[38]20。一個(gè)能夠反映客觀現(xiàn)實(shí)條件的發(fā)展規(guī)劃既承接過去五年的發(fā)展基礎(chǔ)，又分析未來(lái)五年的發(fā)展環(huán)境，在一定程度上有利于提高規(guī)劃實(shí)施績(jī)效。

規(guī)劃的可行性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效有顯著影響(Beta=0.415，Sig.=0.000)，假設(shè)H2成立。政策效果預(yù)期的好壞決定著政策執(zhí)行的高效和低效[38]20?？尚械囊?guī)劃不僅有良好的預(yù)期，而且可以與上級(jí)規(guī)劃銜接，規(guī)劃銜接是保障各級(jí)各類規(guī)劃協(xié)調(diào)配合、形成合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)規(guī)劃體系按層級(jí)分為國(guó)家級(jí)規(guī)劃、省級(jí)規(guī)劃和市縣級(jí)規(guī)劃，省級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)與國(guó)家級(jí)規(guī)劃充分銜接，有利于為提高省級(jí)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效提供政策保障。

規(guī)劃的操作性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效有顯著影響(Beta=0.307，Sig.=0.001)，假設(shè)H4成立。量化發(fā)展目標(biāo)，分清發(fā)展戰(zhàn)略、任務(wù)的優(yōu)先次序，明確任務(wù)實(shí)施的保障措施，增強(qiáng)規(guī)劃的操作性，不僅可以促進(jìn)相關(guān)部門更好地履行職能，提高相關(guān)部門的工作效率，促進(jìn)有關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目落實(shí)，還可以在一定程度上防止規(guī)劃執(zhí)行者肆意變通，減少“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。

規(guī)劃的明晰性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效沒有顯著影響(Beta=0.038，Sig.=0.678)，假設(shè)H3不成立。該結(jié)果由目前掌握的數(shù)據(jù)很難作出科學(xué)解釋，但本文嘗試解釋為：規(guī)劃的指標(biāo)和項(xiàng)目已經(jīng)將規(guī)劃主要內(nèi)容進(jìn)行量化和層次化，即在操作層面明確細(xì)化了主要內(nèi)容，規(guī)劃內(nèi)容的表述是否明確清晰對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的直接影響相對(duì)弱化。當(dāng)然，規(guī)劃在內(nèi)容表述上的明晰性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效影響不顯著，其原因還需更深入的研究，以提供更加具有說(shuō)服力的解釋。

五、政策建議

本文以重慶市“十二五”規(guī)劃為例，通過實(shí)證研究甄別規(guī)劃編制科學(xué)水平對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的影響，并據(jù)此對(duì)省級(jí)五年規(guī)劃的編制提出相應(yīng)的政策建議。

客觀性是基礎(chǔ)，要加強(qiáng)規(guī)劃在現(xiàn)狀認(rèn)識(shí)上的客觀性。一是客觀認(rèn)識(shí)過去五年的發(fā)展基礎(chǔ)，通過中期評(píng)估和前期研究，深入分析省內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)清問題與不足。二是充分把握未來(lái)五年的發(fā)展環(huán)境，深入分析省外政治經(jīng)濟(jì)等因素，正確認(rèn)知面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

可行性是關(guān)鍵，要增強(qiáng)規(guī)劃在未來(lái)思路上的可行性。一是科學(xué)制定發(fā)展目標(biāo)，從客觀實(shí)際出發(fā)，總結(jié)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，把握發(fā)展趨勢(shì)，使年度調(diào)控指標(biāo)與發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)緊密銜接，以保證規(guī)劃目標(biāo)的完成具有良好的預(yù)期。二是加強(qiáng)規(guī)劃銜接，省級(jí)五年規(guī)劃要與國(guó)家五年規(guī)劃在指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略方針、主要指標(biāo)和戰(zhàn)略部署上銜接協(xié)調(diào)，主動(dòng)接近國(guó)家目標(biāo)，尋求地方與中央目標(biāo)的匹配，更好地完成國(guó)家規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)[39]。

操作性是保障，要增強(qiáng)規(guī)劃在目標(biāo)任務(wù)實(shí)施上的操作性。一是目標(biāo)可達(dá)性，不僅要有定性目標(biāo)，還要有定量指標(biāo)，指標(biāo)要可觀測(cè)、可定量、可比較(包括歷史比較、地區(qū)比較和國(guó)際比較)、可評(píng)估(包括中期評(píng)估和后期評(píng)估)，并且時(shí)限明確(5年或10年)[40]。逐一分解細(xì)化完成難度大的指標(biāo)任務(wù)，形成年度指標(biāo)。二是任務(wù)層次化，要從戰(zhàn)略性任務(wù)到戰(zhàn)術(shù)性任務(wù)，再到戰(zhàn)役性任務(wù)，最后具體到戰(zhàn)斗性任務(wù)，一級(jí)落實(shí)一級(jí)[27]8。三是保障措施明確化，明確政策保障，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的需要實(shí)行相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、人口政策、土地政策等；明確資金保障，為規(guī)劃實(shí)施提供專項(xiàng)資金，列入政府財(cái)政預(yù)算，使政府投資和財(cái)政預(yù)算更好地為規(guī)劃服務(wù)。

明晰性是基本要求，要保證規(guī)劃在內(nèi)容表述上的明晰性?；貧w模型顯示，規(guī)劃的明晰性對(duì)規(guī)劃實(shí)施績(jī)效的影響雖然不顯著，但仍有正向影響。要在一定程度上保證規(guī)劃在內(nèi)容表述上的明晰性，明確表述指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略以及發(fā)展任務(wù)等規(guī)劃內(nèi)容。

需要說(shuō)明的是，本文采用的數(shù)據(jù)來(lái)自調(diào)查對(duì)象的主觀感知，調(diào)查結(jié)果可能受到個(gè)人特征、主觀偏好等影響，并不必然代表客觀實(shí)際情況；規(guī)劃編制科學(xué)水平衡量標(biāo)準(zhǔn)不一，本文選取標(biāo)準(zhǔn)可能不夠全面。本文只是對(duì)重慶市“十二五”規(guī)劃編制科學(xué)水平與實(shí)施績(jī)效關(guān)系的初步探討，未來(lái)的研究可以采用更加全面、客觀的調(diào)查方法，對(duì)省級(jí)五年規(guī)劃編制科學(xué)水平與實(shí)施績(jī)效的關(guān)系進(jìn)行更加深入的研究。

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ImplementationPerformanceofProvincialFive-YearPlanningScientificLevelTaking Chongqing’s 12th Five-Year Planning

LU Jing

(School of Public Affairs, Chongqing University, Chongqing 400044, China)

Based on the related literature, a hypothesis that the scientific level of planning-making has an effect on implementation performance was put forward. In the perspective of the government, taking Chongqing’s 12th five-year plan, through the questionnaire among the municipal government departments and data collection, a multiple linear regression model was set up. The research shows that: the feasibility and operability of planning has a very obvious positive effect on the implementation performance; the objectivity of planning has a significant positive effect on the implementation performance; the positive influence of the clarity is not significant. Based on the result, the corresponding policy recommendations were put forward.

five-year planning; planning-making; scientific level; implementation performance

2017-02-21

陸靜(1991—)，女，河南商丘人，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策、發(fā)展規(guī)劃。

D630.1

A

1674-0297(2017)05-0001-08

(責(zé)任編輯李曉梅)