論蘇巖礁在中韓大陸架劃界中的效力

黃 炎

(華東政法大學 國際法學院，上海 201620)

論蘇巖礁在中韓大陸架劃界中的效力

黃 炎

(華東政法大學 國際法學院，上海 201620)

國際條約對島嶼在大陸架劃界中的效力問題缺乏相應規(guī)制。國際法院的判例表明，島嶼在一定條件下可以構(gòu)成大陸架劃界的“特殊情形”，但在認定是否要依據(jù)“特殊情形”對臨時大陸架分界線進行調(diào)整時十分謹慎。為避免“重塑地形”，島嶼被賦予部分效力和零效力的情形更為常見。蘇巖礁屬于國際法意義上的“水下地物”，其因不能產(chǎn)生低潮線而無法作為劃界基點，也不能被據(jù)為領土，賦予其劃界效力會對中韓大陸架劃界結(jié)果造成“不成比例的影響”。建議中國以“一帶一路”戰(zhàn)略為指導，堅持雙邊磋商，力求在中韓新一輪海洋劃界談判時賦予蘇巖礁零效力。

蘇巖礁；大陸架劃界；島嶼；劃界效力

大陸架劃界并非單純的海洋界限分割問題，而是隱含對大陸架相鄰或相向國家海洋資源開發(fā)范圍的重新分配。隨著“一帶一路”建設的全面鋪開，我國對東海大陸架資源日益重視，如何進行有利于我國的大陸架劃界已上升為國家安全與發(fā)展的重要戰(zhàn)略。*2017年5月14日，中國國家主席習近平在“一帶一路”國際合作高峰論壇中指出：“我們要將一帶一路建成和平之路。要樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，營造共建共享的安全格局。要著力化解熱點，堅持政治解決?！?/p>

目前，中韓兩國已就公平解決中韓大陸架劃界問題達成共識，并舉行了中韓海域劃界談判工作組首輪會談，明確依據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)在內(nèi)的國際法就兩國大陸架主張重疊海域劃界事宜進行談判。*2015年12月22日，中韓海域劃界政府談判代表團首輪會談在韓國首爾舉行。2016年4月22日，談判工作組首輪會談在北京舉行，雙方就海域劃界有關問題交換了意見。2017年4月18日，中日韓三國合作國際論壇在韓國首爾舉行，三國就妥善處理好領土爭端、海洋劃界等敏感問題積極建言獻策。盡管如此，雙方在劃界的具體原則與方法上仍存在分歧，其中蘇巖礁*蘇巖礁(Socotra Rock，韓稱“離於島”，Ieodo)，北緯32°07′42″，東經(jīng)125°10′45″，其在中國大陸架的自然延伸之上，同時位于東海北部中韓所主張大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)的重疊區(qū)域，戰(zhàn)略位置十分重要。中國的蘇、魯、浙、閩、臺五省漁民自古以來就在蘇巖礁及其附近海域從事漁業(yè)活動。19世紀80年代，清政府組建的北洋水師在海路圖中明確標記了“東海蘇巖”的地理位置。新中國成立后，東海艦隊即對我國東部海域及各島礁進行了初步勘察；1963年，我國交通部對蘇巖礁進行了精密的勘察和測量，將其記錄在中國海圖之上；1992年，我國北海艦隊詳細測繪了黃海海區(qū)和蘇巖礁區(qū)。韓國發(fā)現(xiàn)蘇巖礁的時間遠遠晚于我國，但其在1984年首次勘探到蘇巖礁的存在后，開始加強對蘇巖礁的實際控制并進行人工擴建活動。在中韓大陸架劃界中的效力問題是引發(fā)劃界爭議的一個重要根源。

根據(jù)《公約》爭端解決機制的相關規(guī)定，處理包括大陸架劃界在內(nèi)的海域劃界爭議時的法律淵源主要包括國際條約、國際習慣，以及作為補充淵源的國際司法判例。[1]本文將從國際法對大陸架劃界的條約規(guī)制入手，分析1958年《大陸架公約》和《公約》有關大陸架劃界及島嶼在大陸架劃界中效力的規(guī)定，闡明國際法院等司法機構(gòu)對島嶼構(gòu)成大陸架劃界“特殊情形”的解釋；結(jié)合國家實踐和國際司法機構(gòu)的判例，進一步歸納島嶼在大陸架劃界中的效力類型及具體適用情況。在此基礎上，探討蘇巖礁在國際海洋法中的地位以及其在東海大陸架劃界中的效力，為中韓第二輪海洋劃界談判提出建議。

一、島嶼能否構(gòu)成大陸架劃界的“特殊情形”

島嶼能否構(gòu)成大陸架劃界的“特殊情形(special circumstances)”，是指島嶼能否在海岸相鄰或相向國家間大陸架劃界過程中發(fā)生效力，即島嶼能否被作為基點，為其主權(quán)所屬國獲得一定面積的海域。對此問題的回答，需要回顧1958年《大陸架公約》及《公約》的編纂過程，分析其最終文本的相關條文，并梳理上述公約生效以來的國際司法判例。

(一)大陸架劃界的條約法規(guī)制

大陸架原本是地理學上的概念，是指海岸向海延伸到大陸坡為止的一段比較平坦的海底區(qū)域。1945年，美國總統(tǒng)杜魯門發(fā)表宣言稱，美國有權(quán)管轄處在公海但毗連美國海岸的大陸架，并對其海床和底土的自然資源享有專屬權(quán)。這是主要大國首次對大陸架提出管轄權(quán)主張，其后為各國接受而成為新的海洋法概念。[2]將大陸架概念引入法律領域客觀上拓寬了國家在領海以外的管轄范圍，但同時引發(fā)了相鄰或相向國家間的大陸架劃界爭端。

聯(lián)合國國際法委員會于1950年將大陸架的法律問題列入編纂議題并著手擬定《大陸架公約》。1953年，聯(lián)合國國際法委員會邀請專家咨詢委員會解釋島嶼在大陸架劃界中的效力問題。依聯(lián)合國國際法委員會的條約草案，相鄰或相向國家間大陸架劃界應以中間線為原則，“特殊情形”除外。專家咨詢委員會同意以中間線為劃界原則，但鑒于“特殊情形”在具體適用時易產(chǎn)生歧義，建議刪去該種說法，直接規(guī)定“大陸架劃界應遵循兩國的劃界協(xié)議，無協(xié)議則以中間線為原則，同時考慮爭議區(qū)域的島嶼”[3]。1958年第一次聯(lián)合國海洋法會議通過的《大陸架公約》并未采納專家咨詢委員會的意見，而是保留了“特殊情形”的規(guī)定。根據(jù)該公約第6條的規(guī)定，相鄰或相向國家間大陸架劃界應遵循有關兩國的劃界協(xié)議，倘無協(xié)議，除“特殊情形”外，應“適用與測算每一國領海寬度之基線上最近各點距離相等之原則”，即“等距離線/特殊情形原則(equidistance/special circumstances rule)”。

隨著國家管轄海域擴張傾向的強化以及海底資源利用技術(shù)的進步，聯(lián)合國于1960年召開了第二次海洋法會議，但在大陸架劃界規(guī)則方面未取得實質(zhì)性進展。1973年，聯(lián)合國召開第三次海洋法會議，經(jīng)過長達10年的討論，終于在1982年通過了具有“海洋憲章”性質(zhì)的《聯(lián)合國海洋法公約》。在《公約》起草過程中，各國對島嶼在大陸架劃界中的效力問題意見不一，歸納起來有3種觀點：(1)任何類型的島嶼都被視為相鄰或相向國家間大陸架劃界的基點；(2)不能維持人類居住的小島不能作為大陸架劃界的基點，但可以視為“特殊情形”；(3)依據(jù)公平原則解決大陸架劃界問題，同時考慮一切“相關情形”，包括島嶼的面積、自然條件、居住情況、與陸地領土的距離等。[4]

遺憾的是，由于各方矛盾始終未能得以調(diào)和，島嶼在大陸架劃界中的效力并未體現(xiàn)于《公約》文本之中。《公約》最終在第83條采取了折中辦法：“海岸相鄰或相向國家間的大陸架劃界，應在《國際法院規(guī)約》第38條所指國際法的基礎上以協(xié)議劃定，以便得到公平解決。”雖然《公約》不再沿用《大陸架公約》中“特殊情形”的表述，但后來的國際法院判決仍然將“特殊情形”作為適用“公平原則(equitable principles)”的輔助檢驗標準。[5]174從1958年《大陸架公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的條文可以看出，盡管條約法明確了大陸架劃界的基本原則，但并沒有關于島嶼在大陸架劃界中效力的明文規(guī)定。

(二)國際法院判決對島嶼作為大陸架劃界“特殊情形”的解釋

由于條約法并沒有明確何為大陸架劃界中的“特殊情形”，也未規(guī)定島嶼是否能構(gòu)成某一類“特殊情形”，對此問題的探討需要借助國際司法實踐。以下將評析國際法院有關大陸架劃界“特殊情形”的典型案例。

早在首個大陸架劃界案——“1969年北海大陸架案”中，國際法院就指出：“實際上，國家在適用中間線原則時所考慮的特殊情形是不受法律嚴格限制的；更為常見的情形是，將所有特殊情形予以綜合考量從而平衡其權(quán)重，而不是僅向某種相關因素偏倚而忽略其他情形。1958年以來的判例法和國家實踐證明，就相鄰或相向國家大陸架及專屬經(jīng)濟區(qū)劃界而言，中間線/特殊情形原則和公平原則/相關情形已緊密地聯(lián)系起來。為達到劃界公平的結(jié)果，將島嶼認定為相關情形的方法是不加限制的?！盵6]50對于何為構(gòu)成“特殊情形”的因素，國際法院列舉了以下五種情形：德國北海海岸的一般形狀和特征、海岸線長度、大陸架重疊區(qū)域的地質(zhì)結(jié)構(gòu)和自然資源、影響劃界公平結(jié)果的小島或者海床凸起處。[6]21

“2001年卡塔爾訴巴林海洋劃界和領土爭端案”中，卡塔爾主張其與巴林海岸線長度的差異(1.59∶1)構(gòu)成兩國海洋劃界的“特殊情形”。巴林則認為，卡塔爾之所以認定兩國海岸線存在差異，是因為其將哈瓦爾群島劃歸本國領土范圍之內(nèi)；若國際法院認定哈瓦爾群島屬于巴林，則兩國的海岸線長度幾乎相等。巴林進一步指出，在卡塔爾半島的北部有著數(shù)量可觀的珍珠海岸，這些海岸的主權(quán)屬于巴林，并構(gòu)成臨時海洋分界線向卡塔爾海岸方向移動的“特殊情形”。國際法院在考察1903年英國殖民者的官方文件后指出，哈瓦爾群島是巴林的領土，但珍珠海岸是阿拉伯國家的共同財產(chǎn)，巴林無權(quán)對其進行處置；同時，巴林的漁民已有長達半個多世紀的時間未在珍珠海岸從事漁業(yè)活動，事實上巴林的管轄權(quán)行為已終止。最終法院認定海岸線長度的差異和珍珠海岸都不構(gòu)成兩國海洋劃界的“特殊情形”。緊接著，法院主動提出在繪制專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的分界線時，應當忽略巴林領海內(nèi)的雅里姆。盡管當事國對雅里姆的海洋法地位有所分歧，但法院認為若以雅里姆為基點進行海洋劃界，通過劃界獲得的水域?qū)⑦h遠超出雅里姆本身的面積，從而造成“不成比例的影響(disproportional effect)”，因此應否認雅里姆的劃界效力。[5]76-79

“2009年黑海劃界案”中，國際法院用一章的篇幅專門論述專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架劃界過程中應考慮的“特殊情形”。第一，海岸線長度的差異：與“卡塔爾訴巴林案”類似，烏克蘭認為兩國海岸線長度的差異使得臨時分界線應向羅馬尼亞海岸方向調(diào)整。第二，黑海的封閉性質(zhì)以及已有的劃界協(xié)議：羅馬尼亞認為，黑海的封閉性質(zhì)及其狹小的面積，以及該區(qū)域已經(jīng)生效的劃界協(xié)議構(gòu)成兩國海洋劃界的“特殊情形”；烏克蘭提出反對意見，認為沒有一個專門針對封閉海域的特殊海洋劃界機制，爭議海域的封閉性質(zhì)并不能當然地影響臨時海洋邊界線，此外，爭議區(qū)域已有的海洋劃界協(xié)議不能影響第三方(即烏克蘭)的權(quán)利。第三，當事國的行為：烏克蘭指出，其在爭議海域一直從事油氣勘探開發(fā)行為、捕魚活動及海軍巡邏，且羅馬尼亞在2001年之前從未提出過任何抗議，這些因素應當在劃界中予以考慮；羅馬尼亞認為，烏克蘭的相關經(jīng)濟活動所涉及的區(qū)域與本案爭議海域并不存在重疊情形，烏克蘭政府簽發(fā)油氣開發(fā)許可證的時間在“關鍵日期”之后，并且羅馬尼亞一直對烏克蘭的油氣勘探活動提出抗議。國際法院依次審查了以上相關情形，并分析烏克蘭提出的“蛇島的存在”、“大陸架不切斷原則”和“國家安全考慮因素”，同時區(qū)分了爭議雙方繪制的臨時海洋分界線和法院構(gòu)筑的臨時分界線，最終認為兩國的主張均不構(gòu)成調(diào)整海洋分界線的“特殊情形”。[7]55-71

從國際法院相關判例可以看出，島嶼在一定條件下可以構(gòu)成大陸架劃界中的“特殊情形”。除島嶼之外，海岸線長度差異、海岸的一般形狀和特征、大陸架地質(zhì)結(jié)構(gòu)和自然資源等也能構(gòu)成調(diào)整臨時海洋分界線的理由。著名國際法學者伊恩·布朗利教授在回顧國際法院有關大陸架劃界判例的基礎上，總結(jié)出國際法院所承認的“特殊情形”：當事國海岸的一般結(jié)構(gòu)、海床及地貌的地質(zhì)結(jié)構(gòu)、海岸線長度、島嶼的存在、當事國的行為、爭端區(qū)域的自然資源等。[8]其中，島嶼和其他“特殊情形”有著緊密的聯(lián)系：島嶼決定爭端區(qū)域的地形地貌，決定相關海岸的基點及海岸線長度；當事國對島嶼占領及有效控制的主權(quán)行為決定其能否被劃歸為該國領土，進而影響海洋劃界過程。同時應注意到的是，國際法院在認定是否要依據(jù)“特殊情形”對臨時大陸架分界線進行調(diào)整時十分謹慎，以防止對劃界結(jié)果造成“不成比例的影響”。

二、島嶼在大陸架劃界中的效力類型

國際法院判例表明，島嶼在一定條件下可以對海岸相鄰或相向國家的大陸架分界線產(chǎn)生影響。為明確自然、社會環(huán)境各不相同的島嶼在大陸架劃界中的不同作用，還有必要對其在大陸架劃界中的效力類型(或稱“作用大小”)及其適用標準予以考察。以陸地為參照系，通常將島嶼的劃界效力區(qū)分為全效力(full effect)、部分效力(partial effect)、零效力(zero effect)三種類型。

(一)全效力

島嶼在大陸架劃界中擁有全效力，是指島嶼可以作為劃界基點，享有與陸地領土相同的、完全的效力；其主權(quán)擁有國能夠以該島嶼為基點，主張領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等權(quán)益。島嶼享有全效力的核心意涵是大陸架劃界的基線調(diào)整至島嶼的外側(cè)，從而向海岸相鄰或相向國家發(fā)生偏移；島嶼本身能給其所屬國帶來多大限度的海域則需以實際的自然條件而論。事實上，即使是當事國的陸地領土，也不一定能擁有《公約》所預設的200海里專屬經(jīng)濟區(qū)和350海里大陸架。當海面寬度因陸地或群島的阻隔而不足350海里，或者相鄰、相向國家間的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架發(fā)生重疊時，陸地領土也無法將海洋權(quán)利延伸至最大限度。島嶼在大陸架劃界中獲得全效力的情況并不多見，下面就國家實踐和國際法院的判例列舉一二。

一般而言，面積較大、適宜人類居住的近岸島嶼在大陸架劃界中往往享有全效力。例如，在1965年《英國與挪威大陸架劃界協(xié)議》中，位于英國北部海域的佘特蘭群島(Shetland Islands)因定居人口較多而被作為英挪兩國大陸架劃界的基點。此外，如果當事國雙方在劃界區(qū)域內(nèi)各有條件相似的海洋地物，即使其屬于不能維持人類居住或其本身生活的巖礁，甚至低潮高地，也會基于對等原則賦予全效力。[9]在1974年《日本與韓國共同開發(fā)鄰接兩國大陸架北部的協(xié)定》中，韓國依據(jù)大陸架自然延伸原則在濟州島附近海域劃定本國礦區(qū)，日本則依據(jù)等距離中間線原則在對馬島海域劃定礦區(qū)，由于濟州島與對馬島的自然地理條件幾乎相近，最終在劃界協(xié)定中分別獲得全效力。[10]

實踐中，“成比例檢驗”*“成比例檢驗(proportionality test)”是海洋劃界的最后一個步驟，其作用是通過審查最終的劃界線所劃分的當事國海洋區(qū)域與當事國海岸線長度之間是否存在顯著的不成比例，以此判斷劃界的結(jié)果是否公平。也是賦予島嶼全效力與否的重要條件。以“1993年丹麥(格林蘭島)訴挪威(揚馬延島)專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界案”中的“揚馬延島”為例，丹麥主張揚馬延島不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟生活，屬于《公約》項下的“巖礁”：第一，該島沒有定居人口，僅有25個左右來自挪威的氣象站工作人員；第二，該島遠離挪威本土，資源匱乏，大宗商品主要通過海上運輸購入；第三，挪威漁民在揚馬延島和格林蘭島從事的捕鯨、捕魚活動均依賴挪威本土的漁船，與揚馬延島并無關系。因此，丹麥認為揚馬延島不符合1958年《大陸架公約》第6條中規(guī)定的“特殊情形”，在格林蘭島200海里大陸架區(qū)域不產(chǎn)生劃界效力。盡管如此，國際法院基于揚馬延島未對劃界造成“不成比例影響”的考量，仍然賦予該島全效力。判決認定，揚馬延島與格林蘭島海岸線長度差異明顯(1∶9)，應按照一定比例對臨時等距離線向揚馬延島方向進行調(diào)整。同時，基于挪威對揚馬延島附近海域漁業(yè)資源長期利用的事實，該島應當享有習慣國際法所認可的200海里專屬經(jīng)濟區(qū)與大陸架權(quán)利。[11]

需指出的是，島嶼獲得全效力還須有確定的主權(quán)歸屬。若當事國在大陸架劃界談判的同時對某一島嶼的主權(quán)尚存爭議，那么劃界協(xié)議的最終文本中往往規(guī)定獲得島嶼主權(quán)的國家放棄該島的劃界效力。實踐中也存在一方既享有島嶼主權(quán)又使島嶼發(fā)生全效力的情形，例如，2001年卡塔爾訴巴林海洋劃界案中，國際法院不僅判定巴林對哈瓦爾群島享有主權(quán)，還賦予其完全的劃界效力。[5]81當然，賦予主權(quán)未定島嶼全效力尚未構(gòu)成習慣國際法，其僅發(fā)生在當事國有充分的意愿就島嶼領土問題進行磋商或提交國際司法裁判的情形。

(二)部分效力

島嶼在大陸架劃界中獲得部分效力，是指島嶼構(gòu)成調(diào)整臨時大陸架分界線“特殊情形”的理由，但其所屬國依該島嶼所擁有的海洋權(quán)益需受到一定程度的限制。通常做法是：首先忽略島嶼的劃界意義，在爭端當事國之間劃定第一條分界線，再在以該島為基點的島嶼所屬國與另一當事國之間劃定第二條分界線，從而在第一條分界線和第二條分界線之間形成中間區(qū)域；一般情況下，中間區(qū)域的等距離線即為最終的大陸架分界線。島嶼的部分效力主要包含兩種類型。

第一種類型是島嶼能夠作為大陸架劃界的基點，但其所屬國不能依據(jù)該島主張等同于陸地領土的海域范圍，此種情形下島嶼一般獲得“半效力(half effect)”。“1977年英法大陸架劃界仲裁案”是島嶼取得部分劃界效力的典型案例，該案中與大陸架劃界直接相關的大西洋島嶼有兩處：一是位于英國西面的錫利群島，距離英國本土約20海里；二是位于法國西面的烏桑島，距離法國大陸10海里。由于烏桑島處于法國的領海之內(nèi)，而錫利群島已超過英國的領海外部邊界，若分別以這兩類島嶼為基點進行大陸架劃界，則法國獲得的海域面積將與英國所獲得的相去甚遠?；诠皆瓌t的考慮，仲裁庭并未賦予錫利群島全效力；同時，仲裁庭在綜合分析錫利群島的自然環(huán)境條件(7平方英里的面積、有充足水源等)及其與英國海岸的地理關系后，認為其構(gòu)成調(diào)整臨時分界線的“特殊情形”，最終賦予其半效力。[12]346國際法院延續(xù)了該案對島嶼劃界效力的認定過程，并在“1982年突尼斯訴利比亞大陸架劃界案”和“1984年美國訴加拿大緬因灣劃界案”中分別賦予突尼斯的克肯納島和加拿大的錫爾島半效力。[13]75

第二種類型是不以島嶼作為大陸架劃界的基點，但圍繞該島為其劃定適當寬度的海域。在“1977年英法大陸架劃界仲裁案”中，除了上述取得“半效力”的錫利群島和烏桑島以外，還有一處屬于英國但位于法國近岸的海峽群島，包括奧爾得尼島、格恩西島、澤西島和薩克島?？紤]到海峽群島和英法雙方海岸線的地理特征，仲裁庭認為若裁定群島獲得全效力，則會造成法國大陸架區(qū)域的嚴重減損。為確保劃界的公平結(jié)果，海峽群島不作為英法大陸架劃界的基點，同時賦予群島12海里的領海區(qū)域。[12]347“2007年尼加拉瓜訴洪都拉斯領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃界案”中，國際法院判定洪都拉斯對博貝爾礁、薩博那礁、皇家港礁和南礁享有主權(quán)，并在其周圍劃定了12海里的領海。[14]

從常設仲裁庭和國際法院的海洋劃界判例可以看出，相較于全效力，島嶼的部分效力更能兼顧島嶼主權(quán)爭議和當事國海洋權(quán)益的平衡。實際上，通過締結(jié)劃界協(xié)議的方式賦予島嶼部分效力的情形也較為普遍，其中最有代表性的是1971年《意大利與突尼斯關于劃分兩國大陸架的協(xié)定》。該協(xié)定涉及島嶼劃界效力的有4個小島：利諾沙島、彭特勒里亞島、蘭佩杜薩島和蘭皮奧內(nèi)島；除利諾沙島位于大陸架中間線之外，其他3個小島均靠近突尼斯一側(cè)。最終，在不以4個小島為劃界基點的前提下，突尼斯同意在島嶼周圍劃定不等的水域范圍，并分別與中間線相交。[15]又如，2000年《中國與越南關于兩國在北部灣領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》規(guī)定越南對白龍尾島享有主權(quán)，但為避免越南以該島為基點將大陸架分界線向中國海岸移動，協(xié)定僅賦予該島15海里的水域?qū)挾取16]

(三)零效力

島嶼在大陸架劃界中被賦予零效力，是指爭端當事國不以島嶼作為大陸架劃界的基點，島嶼的存在不構(gòu)成調(diào)整臨時分界線的“特殊情形”。值得一提的是，由于島嶼之間自然地理特征的差異，一些海洋劃界案中可能出現(xiàn)同是近岸島嶼卻被賦予不同劃界效力的現(xiàn)象。如“1982年突尼斯訴利比亞大陸架劃界案”中，國際法院認定克肯納島構(gòu)成兩國大陸架劃界的相關因素，擁有部分效力，而杰爾巴島因面積狹小而被賦予零效力。[13]71“2001年卡塔爾訴巴林案”中，同處卡塔爾領海內(nèi)的哈瓦爾群島和杰拉達環(huán)礁因自然環(huán)境的差異分別被國際法院賦予全效力和零效力。[5]68-73

“2009年黑海劃界案”是近年來國際法院賦予島嶼劃界零效力的典型案例。該案中，烏克蘭認為劃界區(qū)域內(nèi)的蛇島符合《公約》第121條第2款的規(guī)定，是“島嶼”而非“巖礁”，能夠作為繪制大陸架基線的基點；羅馬尼亞則指出蛇島不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟生活，只能定性為《公約》第121條第3款的“巖礁”，不能構(gòu)成烏克蘭的“相關海岸”。法院回避依據(jù)《公約》第121條解釋蛇島的海洋法地位，而是指出蛇島距離羅馬尼亞海岸約20海里，不屬于近岸島嶼；若以面積狹小的蛇島為基點劃定兩國大陸架臨時等距離線，將導致烏克蘭的海域范圍大幅增加。這一不公平的劃界效果使得法院最終否定蛇島的劃界效力。[7]66

一個饒有意味的現(xiàn)象是，相比領海劃界，島嶼在大陸架劃界中被賦予零效力的情形更為常見。究其原因，應該是島嶼對大陸架臨時分界線的扭曲作用要遠遠大于對領海臨時分界線的影響：領海水域僅為12海里，而大陸架是200海里甚至350海里的寬闊水域，一個遠離大陸領土，且屬于《公約》第121條第3款的“巖礁”若被賦予大陸架劃界的全效力或部分效力，則該巖礁將為其所屬國贏得相當廣闊的海域面積，導致大陸架劃界的不公平結(jié)果。國際法院和常設仲裁法院在若干大陸架劃界案中均表達了這一觀點。例如，“1985年利比亞訴馬耳他大陸架劃界案”中，馬耳他提出菲爾菲拉島構(gòu)成馬耳他直線基線的基點，兩國大陸架分界線應在利比亞海岸與菲爾菲拉島之間劃定。國際法院并未就馬耳他領?；€的合法性發(fā)表觀點，但同時指出一個重要觀念：沿海國領海基線的基點與確定該國大陸架范圍的基點并不必然相符。法院引用“1969年北海大陸架案”判決中“海洋劃界的公平結(jié)果取決于賦予小島、巖礁和小的海岸凸起零效力”的表述，判定在利馬兩國大陸架劃界中應將不能維持人類居住的小島菲爾菲拉忽略不計。[6]39

總之，全效力僅適用于主權(quán)歸屬明確、適合人類居住、位于所屬國沿岸附近的島嶼。在國際實踐中，為避免島嶼對大陸架劃界造成“不成比例的影響”進而導致“重塑地形”(judicial refashioning of geography)，確保各當事國公平地享有適當海域，島嶼被賦予部分效力和零效力的情形更為常見。

三、蘇巖礁在中韓大陸架劃界中應被賦予零效力

研讀國際法院判例和國家實踐可以推知，有關國際法主體在決定賦予島嶼劃界效力時，需要考慮的因素主要包括以下幾點：第一，島嶼的面積、資源等自然因素，以確定其能夠作為劃定大陸架分界線的基點；第二，島嶼能被據(jù)為領土，從而享有明確的主權(quán)歸屬；第三，為確保劃界的公平結(jié)果，賦予島嶼劃界效力不會對大陸架分界線產(chǎn)生“不成比例的影響”。符合上述三項條件的島嶼在大陸架劃界中通常被賦予全效力；符合一到兩項條件的可能被賦予部分效力或零效力；若不能符合任一條件，應被賦予零效力。通過對蘇巖礁自然屬性、地理位置及海洋法地位進行分析，不難發(fā)現(xiàn)蘇巖礁既不能作為劃定中韓大陸架分界線的基點，也不能被據(jù)為領土，賦予其劃界效力只會對臨時分界線產(chǎn)生“不成比例的影響”，以下將具體論述。

(一)蘇巖礁無法成為劃定中韓大陸架分界線的基點

判斷某海洋地物能否在當事國大陸架劃界中產(chǎn)生效力，首先要對該海洋地物的自然屬性進行辨識。《公約》在第121條“島嶼制度”、第13條“低潮高地”(low-tide elevations)等條文中規(guī)定了各類海洋地物的界定標準，試圖明確何為海洋法意義上的島嶼、巖礁、低潮高地以及這些海洋地物享有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架權(quán)利的條件。海洋地物界定標準的確立直接關系到某個島嶼能否被視為陸地領土而成為測量大陸架寬度的基線，客觀上有助于島嶼劃界效力理論與實踐的發(fā)展。

《公約》第121條第1款將“島嶼”界定為“四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”?！案叱睍r高于水面”的特征將島嶼和“低潮高地”區(qū)分開來：依據(jù)《公約》第13條的規(guī)定，低潮高地是指“在低潮時四面環(huán)水并高于水面但在高潮時沒入水中的自然形成的陸地”。在海洋劃界過程中，低潮高地僅能作為測算一國領海的基線，并且該低潮高地與大陸的距離不能超過領海的寬度。亦即，若某低潮高地位于母國的領海之內(nèi)，則應以該低潮高地為基點向外延伸12海里的領海；若低潮高地位于母國領海之外，則對該國領?；€的走向不產(chǎn)生任何影響。與低潮高地相比，島嶼的海洋權(quán)利不受與母國距離的影響：依《公約》第121條第3款的規(guī)定，能夠維持人類居住和其本身經(jīng)濟生活的島嶼不僅能擴展所屬國的領海，還能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架；不能維持人類居住和其本身經(jīng)濟生活的“巖礁”擁有領海，但不享有200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。

可見，低潮高地與島嶼和巖礁所享有的海洋權(quán)利和劃界效力已有嚴格的區(qū)分，實踐中易產(chǎn)生混淆的是低潮高地和“水下地物(submerged features)”。盡管《公約》未對水下地物的法律地位做出明確規(guī)定，國際法學界一般認為，水下地物是指在低潮時仍然沒入海水平面以下的海洋地物，例如暗礁。由于這類地物永久位于海平面以下，不存在低潮線，因而無法根據(jù)低潮線產(chǎn)生任何的海域，也無法被選擇作為直線基線的基點。[17]由于蘇巖礁在海水低潮時仍低于水面，其海洋法屬性應歸類為“水下地物”，不可能像島嶼或低潮高地那樣存在低潮線，也就無法被選為中韓大陸架劃界的基點進而在劃界中產(chǎn)生效力。

(二)蘇巖礁不能被據(jù)為領土因而沒有確定的主權(quán)歸屬

從國際法院及常設仲裁院有關大陸架劃界的判例可以看出，確定的主權(quán)歸屬是島嶼具備劃界效力的前提條件。有確定的主權(quán)歸屬不僅意味著劃界雙方對海洋地物的主權(quán)不存在爭議，而且要求該海洋地物能夠被據(jù)為領土，因為有固定的領土是行使主權(quán)的必要條件之一。在此，有必要區(qū)分島嶼、巖礁、低潮高地和水下地物這四類海洋地物在能否被據(jù)為領土方面的差異。

根據(jù)《公約》第121條第2款的規(guī)定“島嶼的領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架應按照本公約適用于其他陸地領土的規(guī)定加以確定”，國際海洋法意義上的“島嶼”與陸地領土享有相同的法律地位，國家不僅可以依托島嶼享有12海里的領海和24海里的毗連區(qū)，還能主張至少200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。依據(jù)《公約》第121條第3款的規(guī)定，不能維持人類居住或其本身生活的“巖礁”，雖不應有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，但仍享有領海和毗連區(qū)；這類巖礁屬于廣義島嶼的一種，同樣能夠被據(jù)為領土。

《公約》沒有低潮高地能否被據(jù)為領土的內(nèi)容，關于此問題的解釋需要借助司法實踐。在“卡塔爾訴巴林案”中，國際法院明確表示：“沿海國對位于其領海之內(nèi)的低潮高地享有主權(quán)，這是因為國家對領海享有完全的主權(quán)?！辈贿^，法院同時指出，“國際條約法對于低潮高地能否被認為是‘領土’的問題保持沉默。法院也不知曉是否存在統(tǒng)一的和普遍的國家實踐，從而形成一種明確允許或者排除低潮高地被據(jù)為領土的國際習慣法”[5]101。國際法院的這一觀點被后來有關低潮高地主權(quán)歸屬的案件，如2003年“新加坡訴馬來西亞案”、2014年“孟加拉國訴印度案”等直接引用。[18]在2012年“尼加拉瓜訴哥倫比亞案”中，國際法院甚至指出：“在國際法上，無論多小的島嶼都可被占有；對比之下，低潮高地和水下地物都不能被占有，沿海國對位于其領海之內(nèi)的海洋地物擁有主權(quán)，是因為沿海國對領海本身擁有主權(quán)?！盵19]

國際司法實踐表明，國家對領海享有完全的主權(quán)，因此處于一國領海之內(nèi)的低潮高地或水下地物可以被據(jù)為領土；領海之外低潮高地的主權(quán)歸屬尚不明確，一國能否通過先占等方式將專屬經(jīng)濟區(qū)或公海的低潮高地據(jù)為領土，目前在國際法上屬于法律不明的狀態(tài)。能夠肯定的是，水下地物不享有《公約》所規(guī)定的獨立海洋地物的法律地位，領海之外的水下地物不能依據(jù)任何領土取得方式被據(jù)為領土。中國外交部就曾指出：“中韓雙方就蘇巖礁問題也是有共識的，即該礁不具有領土地位，中韓雙方不存在領土爭端?！痹?006年舉行的中韓第11次海洋法磋商中，雙方均認可蘇巖礁并不像水面島嶼那樣具備領土領海申領條件。[20]

值得注意的是，韓國自20世紀70年代以來開始加強對蘇巖礁的實際控制，1970年，韓國國會通過“水下資源開發(fā)法”，將蘇巖礁劃入其“第四水下開發(fā)區(qū)”(fourth mining field)。1987年設立航路浮漂，2003年修建“韓國離於島綜合海洋科學基地”，2007年正式成立“離於島綜合海洋科學基地”，[21]企圖“變礁為島”，提升蘇巖礁的海洋法地位。*韓國近年來不斷推進蘇巖礁的人工擴建活動。據(jù)韓國媒體報道，總投資9700億韓元的濟州海軍基地于2015年已完工，可以停泊20余艘艦艇和兩艘15萬噸級大型郵輪。該基地建設完成后，韓國軍艦到“離於島”的距離將縮短94海里，只需8個小時就可以到達附近海域。我國政府數(shù)次就韓國在蘇巖礁修建海洋觀測站問題向韓方提出交涉，反對其在兩國大陸架主張重疊海域的單方面活動。[22]而韓國則特別強調(diào)說，“在韓國大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)”的蘇巖礁建設并運營海洋科學基地，是“合理行使韓國的權(quán)利”，“也符合《聯(lián)合國海洋法公約》”。[23]事實上，《公約》的規(guī)定表明，天然礁石擴建后并不能“升格”為島嶼，亦不能擁有相關海洋權(quán)利。依據(jù)《公約》第121條第1款的規(guī)定，構(gòu)成國際海洋法上的“島嶼”需滿足四項條件——四面環(huán)水、高潮時高于水面、自然形成、陸地區(qū)域。前兩項條件是區(qū)別島嶼和“低潮高地”(高潮時低于水面)、“水下地物”(低潮時仍低于水面)的重要特征，第三項條件“自然形成”則將人工擴建的島礁排除在島嶼之外。故而，若某一海洋地物被定性為“巖礁”、“低潮高地”或“水下地物”，則不能享有200海里專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架。即使通過島礁建設等方式使得該海洋地物符合島嶼的表面特征，其海洋法地位也不會發(fā)生改變，仍然不能依據(jù)任何領土取得方式被據(jù)為領土。

(三)賦予蘇巖礁劃界效力會造成“不成比例的影響”

國際法院在若干海洋劃界判決中反復強調(diào)，“劃界結(jié)果的公平性取決于是否采取了預防措施以消除某些小島、巖礁和小的海岸突起對劃界造成的不成比例的影響”[24]。那么，究竟何為“不成比例的影響”？什么因素將導致海洋地物對海洋劃界造成“不成比例的影響”？通過對國際法院相關案例的解讀可以歸納出，“不成比例的影響”基本包括兩方面的含義：第一，以某個海洋地物為基點劃定的大陸架分界線為所屬國帶來的海域面積遠遠超出了海洋地物本身的面積；第二，以某個海洋地物為基點將導致臨時大陸架分界線產(chǎn)生嚴重扭曲，從而導致爭端當事國海洋區(qū)域和海岸線長度之間顯著地不成比例。賦予蘇巖礁劃界效力將不可避免地對中韓大陸架劃界結(jié)果造成“不成比例的影響”。

一方面，蘇巖礁面積狹小、無人居住，賦予其劃界效力會使得蘇巖礁本身與其獲得的海域面積之間形成巨大差異。在“2012年孟加拉灣劃界案”中，孟加拉的圣馬丁島面積僅8 km2，無人居住且缺乏經(jīng)濟活動，緬甸指出，若以圣馬丁島作為孟緬兩國大陸架劃界的基點，則孟加拉將因該島的存在獲得13 000 km2的水域。對此，國際海洋法法庭認為，由于圣馬丁島地理位置和海洋法性質(zhì)的特殊性，賦予該島劃界效力會對臨時邊界線造成不合理的扭曲，并對劃界構(gòu)成“不成比例的影響”。[25]在大陸架劃界實踐中，“不成比例的影響”也是減損島礁劃界效力的重要因素，類似蘇巖礁的面積狹小、資源荒蕪的地形在劃界協(xié)議中常被忽略。如1974年《印度和斯里蘭卡關于歷史性水域邊界的協(xié)議》中，卡恰提吾島面積僅0.16 km2且無人居住；協(xié)議將該島的主權(quán)劃歸斯里蘭卡，同時規(guī)定印度國民有權(quán)在附近海域從事捕魚活動，但該島在兩國海洋劃界中不構(gòu)成“特殊情形”。[9]同樣的，如果將蘇巖礁上的人工設施作為中韓大陸架劃界的基點并賦予其部分劃界效力，則其實際控制國可能因蘇巖礁的存在獲得837 km2的海域*由于蘇巖礁是水下地物，不能產(chǎn)生低潮線，若賦予其劃界效力，則應當屬于“部分效力”的第二種情形：“不以該島為劃界基點，但圍繞該島為其劃定適當寬度的海域”。如前所述，此處的“適當寬度”在國家實踐中一般約等同于領海寬度，即12海里，覆蓋的海域面積相應地為837 km2。，這與蘇巖礁“水下地物”的自然屬性明顯地不成比例。

另一方面，蘇巖礁位于中韓大陸架重疊區(qū)域，賦予其劃界效力將會對中韓大陸架分界線造成嚴重扭曲，導致中韓兩國海洋區(qū)域與海岸線長度之間不成比例。國家實踐中，島礁的地理位置與其主權(quán)歸屬不存在必然聯(lián)系，“地理鄰近說”不能構(gòu)成一國主張管轄權(quán)的基礎；國家對遠離本土的“飛地”享有主權(quán)的情形大量存在，如澳大利亞的圣誕島、英國的迪哥加西亞島、美國的夏威夷島等。然而，地理位置對島礁的劃界效力卻產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。在大陸架相向的國家間，島礁可按照距離母國領土的遠近區(qū)分為近岸(coastal)島礁、中界(median zone)島礁和遠洋(detached)島礁。近岸島礁處于國家領海范圍以內(nèi)，一般能夠被作為大陸架劃界的基點并獲得全效力，如“卡塔爾訴巴林案”中位于卡塔爾領海內(nèi)的哈瓦那群島。中界島礁是指處于大陸架臨時等距離線附近的島礁，并可細分為“正確一邊”(靠近本國陸地領土)的島礁、跨線(橫跨等距離線)島礁和“錯誤一邊”(靠近他國陸地領土)的島礁。遠洋島礁則是指處于大陸架臨時等距離線12海里之外，遠離其母國陸地領土而更靠近他國海岸的島礁。

選取中界島礁或者遠洋島礁作為大陸架劃界的基點會使其母國獲得廣闊的海域，從而導致重塑地形。因此，這兩類島礁在國際司法機構(gòu)的判例中通常被賦予零效力，如前述的“卡塔爾訴巴林案”中的雅里姆島、“黑海劃界案”中的蛇島、“利比亞訴馬耳他大陸架劃界案”中的菲爾菲拉島等。蘇巖礁位于我國東海大陸架上，距離我國領?；€約120海里，距離韓國濟州島近90海里，屬于中界島礁，不能作為中韓大陸架劃界的基點。韓國學者也指出，由于黃海是面積不足40萬km2的半閉海，中韓海岸間距離不超過400海里，因此兩國存在大約6萬km2的重疊海域，而蘇巖礁位于海域的中心，認定其劃界效力可能會引發(fā)爭議。[26]

鑒于蘇巖礁的地理位置，忽略蘇巖礁在中韓大陸架劃界中的效力，才能保證分界線兩側(cè)的水域面積與兩國海岸線長度成比例。若賦予蘇巖礁劃界效力，則中韓大陸架分界線將繞過蘇巖礁，向其西側(cè)即中國海岸方向大幅移動，并在大陸架重疊的中心區(qū)域產(chǎn)生大片屬于爭端一方的水域，造成不公平的劃界結(jié)果。

四、結(jié) 語

島嶼在大陸架劃界中具有重要的地位。但是，以1958年《大陸架公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》為代表的條約法并沒有明確何為大陸架劃界中的“特殊情形”，也未規(guī)定島嶼是否能構(gòu)成某一類“特殊情形”，對此問題的探討主要是參考國際司法實踐。

國際法院等國際司法機構(gòu)的海洋劃界判例表明，島嶼在一定條件下可以對當事方大陸架分界線產(chǎn)生影響，特別是當島嶼位于爭端一方的領海之內(nèi)時，其可能被認定為測量該國大陸架的基線。然而，國際司法機構(gòu)在認定是否要根據(jù)島嶼的存在對臨時大陸架分界線進行調(diào)整時十分謹慎，島嶼所處的地理位置、面積大小、自然地貌、主權(quán)歸屬等因素都可能對其劃界效力造成影響。為避免對大陸架劃界造成“不成比例的影響”，島嶼構(gòu)成“特殊情形”從而被賦予全效力的情況并不多見，那些狹小荒蕪的、位于分界線附近的中界小島通常僅獲得零效力。

蘇巖礁實質(zhì)上是一座暗礁，屬于國際法意義上的“水下地物”，其因不能產(chǎn)生低潮線而無法作為中韓大陸架劃界的基點，也不能被據(jù)為領土從而享有確定的主權(quán)歸屬。同時，蘇巖礁位于中韓兩國專屬經(jīng)濟區(qū)重疊區(qū)域，賦予其劃界效力將使其實際控制國的海域面積大幅增加，海域面積與蘇巖礁本身的面積形成了巨大差異，明顯構(gòu)成了“不成比例的影響”。目前，我國正處于“一帶一路”建設的關鍵時期，“一帶一路”倡議要求以政治磋商和談判的途徑化解地區(qū)熱點問題。因此，我國應繼續(xù)與韓國開展海洋劃界談判，締結(jié)劃界協(xié)議，其中明確蘇巖礁不因人工擴建行為而改變其“水下地物”的海洋法地位，即其在中韓大陸架劃界中應被賦予零效力。

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[20]外交部.2012年3月12日外交部發(fā)言人劉為民舉行例行記者會[EB/OL].(2012-03-12)[2017-04-20].http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t913202.shtml.

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