中國科學(xué)院法律主體性質(zhì)及其立法重構(gòu)*

肖尤丹 劉海波 肖 冰

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190 2 中國科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

中國科學(xué)院法律主體性質(zhì)及其立法重構(gòu)*

肖尤丹1,2劉海波1,2肖 冰1

1 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190 2 中國科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

由于歷史原因，中科院法律主體性質(zhì)從《中國科學(xué)院暫行組織章程（草案）》開始就存在著模糊的傾向?，F(xiàn)有法律主體性質(zhì)的制度性確認(rèn)，缺失基礎(chǔ)性的法律內(nèi)涵，使得中科院法律主體性質(zhì)穩(wěn)定性和權(quán)威性不足，從而難以滿足中科院治理體系現(xiàn)代化的客觀需求。因此，從應(yīng)然和實然的角度，建議盡快通過專門性立法確認(rèn)法律主體性質(zhì)，設(shè)立專門性國立科研機(jī)構(gòu)法人主體，以及明確行政管理授權(quán)等方面重構(gòu)中科院法律主體性質(zhì)。

中國科學(xué)院，國家科研機(jī)構(gòu)，法律主體，科技立法

加快完善現(xiàn)代院所治理體系是當(dāng)前我國科研機(jī)構(gòu)改革的重要方向，2016 年 5 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出，在建設(shè)世界一流科研院所的背景下，要“明晰科研院所功能定位，增強(qiáng)在基礎(chǔ)前沿和行業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)中的骨干引領(lǐng)作用”，“健全現(xiàn)代科研院所制度，形成符合創(chuàng)新規(guī)律、體現(xiàn)領(lǐng)域特色、實施分類管理的法人治理結(jié)構(gòu)”。在此之前，“完善科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，推動科研機(jī)構(gòu)制定章程，探索理事會制度，推進(jìn)科研事業(yè)單位取消行政級別”，也已經(jīng)被列入中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳 2015 年 9 月制定的《深化科技體制改革實施方案》中?！丁笆濉眹铱萍紕?chuàng)新規(guī)劃》則將“按照事業(yè)單位分類改革方案，繼續(xù)深化公益類科研院所改革，建設(shè)完善法人治理結(jié)構(gòu)，推動科研機(jī)構(gòu)實行章程管理，健全規(guī)章制度體系，逐步推進(jìn)科研去行政化”作為近 5 年建立高效研發(fā)組織體系的重要任務(wù)。

從現(xiàn)代院所治理體系的政策含義看來，治理體系不但應(yīng)包括以科研組織內(nèi)部管理和運行為內(nèi)容的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，更應(yīng)當(dāng)包括那些直接決定科研組織法律性質(zhì)、功能定位及其權(quán)利義務(wù)的外部法律治理關(guān)系。實際上，組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)往往并非由其內(nèi)部自發(fā)自主建構(gòu)，而更多是對組織的外部治理關(guān)系的組織化回應(yīng)。以公司制度為例，由于“有限責(zé)任公司”與“股份有限公司”的法律主體性質(zhì)不同，法律對其組織設(shè)立、運行的要求也不盡相同，于是與之相適應(yīng)的公司內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)也就必然不同。由此推知，邏輯清晰、權(quán)責(zé)明確的外部法律治理關(guān)系，是健全現(xiàn)代科研院所制度、完善院所法人治理結(jié)構(gòu)的前提條件。

但是很長時期以來，科研機(jī)構(gòu)改革存在本末倒置的情況——強(qiáng)調(diào)重視機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新，而輕視甚至忽視對內(nèi)部管理機(jī)制發(fā)揮決定性作用的外部治理制度的必要完善。比如，中科院作為新中國最早創(chuàng)設(shè)的國家戰(zhàn)略科技力量[1]，在支撐和服務(wù)國家發(fā)展中始終發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而，當(dāng)前對于應(yīng)當(dāng)如何理解中科院作為國家科研機(jī)構(gòu)的法律主體性質(zhì)，其可在多大范圍和程度上行使法律法規(guī)或公共政策授予的行政或公共管理職權(quán)，以及其具有什么樣的合法權(quán)利與特定義務(wù)，卻并未得到正式立法的明確回應(yīng)。因此，在加強(qiáng)完善現(xiàn)代院所治理體系的背景下，結(jié)合歷史事實和現(xiàn)實制度系統(tǒng)分析中科院法律主體性質(zhì)并對其進(jìn)行立法重構(gòu)，就成為明確中科院組織機(jī)構(gòu)改革外部法律治理關(guān)系的關(guān)鍵。

1 歷史中的中科院法律主體性質(zhì)

由于不同歷史時期，黨和國家對國立科研機(jī)構(gòu)功能和性質(zhì)的認(rèn)識有所差異，從而導(dǎo)致中科院的法律主體性質(zhì)經(jīng)歷過多次變遷，其中既有基于法律的確認(rèn)與規(guī)定，也有由于政策法律不分的歷史原因?qū)е碌姆尚再|(zhì)主體確認(rèn)。而且，從 1950 年制定《中國科學(xué)院暫行組織章程（草案）》開始，中科院法律主體性質(zhì)就存在著法律含義模糊的傾向，從而使得其法律主體性質(zhì)在一定程度上存在著缺乏必要的立法支撐和制度保障的問題，即使后續(xù)通過自主訂立章程的方式，也難以解決外部法律治理關(guān)系穩(wěn)定性、約束性、權(quán)威性不足的問題。

1.1 1949 年《中央人民政府組織法》確認(rèn)的主體性質(zhì)―中央政府組成部門

自中科院建立之始，其作為中央政府組成部門的定位就已經(jīng)為《中央人民政府組織法》等法律法規(guī)和中央政府行政公文所確認(rèn)。1949 年 9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中央人民政府組織法》，第十八條明確規(guī)定，科學(xué)院與文化部、教育部、衛(wèi)生部、新聞總署和出版總署等并列為政務(wù)院下設(shè)的組成部門，由政務(wù)院文化教育委員會指導(dǎo)其工作，并負(fù)責(zé)主持本部門的國家行政事宜。該法第十九條還規(guī)定，“各部、會、院、署、行，在自己的權(quán)限內(nèi)，得頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行”，授權(quán)以必要方式行使國家行政權(quán)力。在科學(xué)院的法律主體性質(zhì)和隸屬關(guān)系得以確立后，中央人民政府委員會第三次會議正式任命了科學(xué)院的院長及副院長，政務(wù)院第二次會議決定確定了科學(xué)院的名稱為“中國科學(xué)院”。1949 年 11月1日，根據(jù)《中央人民政府組織法》，作為領(lǐng)導(dǎo)全國科學(xué)研究的行政部門，中科院正式成立[2]。

同時，中科院也依據(jù)《中央人民政府組織法》第二十一條和《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》起草了《中國科學(xué)院組織條例草案》。 1949 年 11月4日時任院長郭沫若向政務(wù)院上報的條例草案第一條就依法明確了中科院的行政隸屬關(guān)系，即“隸屬于政務(wù)院，受文化教育委員會指導(dǎo)，對政務(wù)院及文化教育委員會負(fù)責(zé)并報告工作”①科學(xué)院組織條例草案. 中科院關(guān)于編制組織條例、人員編制以及各局暫行組織規(guī)程、意見. 中國科學(xué)院檔案, 編號: 50- 2- 3L: 第9頁。1950 年 4月 28日，政務(wù)院核準(zhǔn)了《中國科學(xué)院暫行組織條例草案》②按照1949年12月2日政務(wù)院第九次政務(wù)會議通過，1949年12月2日中央人民政府委員會第四次會議批準(zhǔn)的《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》第十條的規(guī)定，“各機(jī)關(guān)擬定之組織條例，經(jīng)政務(wù)院核準(zhǔn)后，可先試行若干時期，再送請中央人民政府委員會批準(zhǔn)”，再次確認(rèn)了中科院作為政務(wù)院組成部門、受政務(wù)院文化教育委員會指導(dǎo)的工作體制，規(guī)定中科院“受政務(wù)院之領(lǐng)導(dǎo)及政務(wù)院文化教育委員會之指導(dǎo)，以實現(xiàn)新民主主義的文化教育政策為基本任務(wù)，有計劃的發(fā)展自然科學(xué)并提倡用科學(xué)的歷史觀點推進(jìn)社會科學(xué)的研究，以服務(wù)于國家建設(shè)并提高中國的學(xué)術(shù)水平”③李真真. 中國科學(xué)院史事匯要（1950年）. 中科院院史文物資料征集委員會辦公室, 1994-6: 134.。

自此，《中央人民政府組織法》為建立中科院提供了法律依據(jù)，明確了中科院法律性質(zhì)和行政隸屬關(guān)系?！墩?wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》決定了中科院組織機(jī)構(gòu)方式及其行政職能，即在院長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立辦公廳和其他職能局。相關(guān)文獻(xiàn)顯示，1950 年的“中國科學(xué)院組織系統(tǒng)表”明確中科院的上級直屬單位即為當(dāng)時的政務(wù)院，下轄辦公廳、計劃局、編譯局、聯(lián)絡(luò)局、各種委員會、各種研究所、室等[3]。

1.2 1954 年中央批示確認(rèn)的主體性質(zhì)―全國科學(xué)研究中心

1953 年 11月19日，中科院黨組向中共中央報送了《關(guān)于目前科學(xué)院工作的基本情況和今后工作任務(wù)給中央的報告》，建議解除中科院的行政管理職責(zé)，并提出了成立秘書處、設(shè)立學(xué)術(shù)委員會和籌備學(xué)部 3 項具體措施[4]。1954 年 3月8日，中共中央對科學(xué)院黨組的報告作出批示，明確“科學(xué)院是全國科學(xué)研究的中心”，其任務(wù)是“除了應(yīng)以主要力量組織本院的科學(xué)研究工作外，還必須聯(lián)系全國科學(xué)工作者，協(xié)助各方面的科學(xué)研究工作”，國家計委負(fù)責(zé)審查中科院、生產(chǎn)部門和高等院校的研究計劃[2]。

該批示認(rèn)為，我國科學(xué)研究事業(yè)實際存在中科院、生產(chǎn)部門與高等學(xué)校三方面的力量，它們的研究工作應(yīng)有適當(dāng)分工[5]。大體上，中科院主要是研究基本的科學(xué)理論問題和解決對于國民經(jīng)濟(jì)具有重要意義的關(guān)鍵性的科學(xué)問題[6]。生產(chǎn)部門的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，主要是解決生產(chǎn)中的實際技術(shù)問題。高等學(xué)校則視具體條例，研究基礎(chǔ)的科學(xué)理論或生產(chǎn)實際中的科學(xué)問題[7]。關(guān)于這 3 方面的研究計劃，批示指出“國家計委應(yīng)負(fù)責(zé)審查”，“以便解決科學(xué)研究與生產(chǎn)實踐的結(jié)合問題以及各方面在科學(xué)研究工作中分工配合問題”[8]。這一中央批示實際上就已經(jīng)重新界定了中科院的性質(zhì)和任務(wù)，解除了中科院難以承擔(dān)的歸口管理全國科學(xué)研究工作的政府職能。

1.3 1954 年《國務(wù)院組織法》的確認(rèn)―國務(wù)院指導(dǎo)的最高學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)

中共中央 1954 年 3月8日批示的內(nèi)容在之后被立法所接受——1954 年 9月，全國人民代表大會第一屆第一次全體會議通過了《憲法》和《國務(wù)院組織法》，其中中科院已不再是組成國務(wù)院的政府部門。同年 11月10日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于設(shè)立、調(diào)整中央和地方國家行政機(jī)關(guān)及其有關(guān)事項的通知》設(shè)專條說明，原屬于中央人民政府政務(wù)院的中科院今后不再作為國務(wù)院的組成部分，但其工作仍受國務(wù)院指導(dǎo)。

自此，中科院不再是中央政府的行政部門，而是作為國家最高學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)和全國科學(xué)研究的中心，并在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。但是，由于新的《國務(wù)院組織法》中卻沒有確定由哪個部門具體承接科學(xué)院的行政職能負(fù)責(zé)國家宏觀科技管理工作，“暫時留下了一個耐人尋味的空白”[9]，實際上中科院此后仍然長期承擔(dān)了國家科技行政管理機(jī)關(guān)的部分職能。比如，1955 年 8月5日國務(wù)院全體會議第十七次會議通過，1955 年 8月31日國務(wù)院發(fā)布的《中國科學(xué)院科學(xué)獎金暫行條例》，作為新中國成立以后對自然科學(xué)和社會科學(xué)研究成果給予獎勵的首個條例，其中中科院就承擔(dān)了政府科技獎勵機(jī)關(guān)的行政職能。

在“文革”期間，甚至還出現(xiàn)了中科院再次完全行使國家科技管理職能的特殊情況。1970 年 7月，按照中共中央和國務(wù)院的要求，中科院與國家科委、全國科協(xié)和科技干部局合并，成立新的中國科學(xué)院[10]。在原中國科學(xué)院機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)立科研生產(chǎn)一組，承擔(dān)原國家科委的全國性科學(xué)技術(shù)的管理工作。直到 1977 年 9月中共中央批準(zhǔn)重新建立國家科委，中科院才不再承擔(dān)國家科委的職能[11]。

2 中科院法律主體性質(zhì)確認(rèn)的制度現(xiàn)狀

自改革開放以來，中科院的法律主體性質(zhì)主要是由國家機(jī)構(gòu)管理的行政規(guī)范性文件和中科院自身的治理文件來實現(xiàn)確認(rèn)。其中，1999 年 1月 23日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《中國科學(xué)院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》和由中科院自行制定的《中國科學(xué)院章程》分別從外部制度和內(nèi)部治理的角度，對中科院的法律主體性質(zhì)給出了部分界定。

2.1 國務(wù)院直屬事業(yè)單位

從目前外部制度的確認(rèn)來看，中科院現(xiàn)有法律主體性質(zhì)的核心是“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”，這一性質(zhì)界定源于改革開放之后的數(shù)次國家機(jī)構(gòu)管理規(guī)范性文件的直接表述?！皣鴦?wù)院直屬事業(yè)單位”的定性，更多是反映了國家對中科院行政隸屬關(guān)系和組織形態(tài)的定位，但缺乏對其法律性質(zhì)及權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。

1998 年國務(wù)院首次發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔1998〕5 號）的文件中明確提出，“中國科學(xué)院是國務(wù)院直屬事業(yè)單位”。1999 年 1月23日國務(wù)院辦公廳據(jù)此制定發(fā)布的《中國科學(xué)院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，進(jìn)一步明確“根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)置中國科學(xué)院，為國務(wù)院直屬事業(yè)單位”，“中國科學(xué)院是國家自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和全國自然科學(xué)與高新技術(shù)綜合研究與發(fā)展中心”。2003年、2008 年、2013 年國務(wù)院 3 次修訂發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2003〕8號、國發(fā)〔2008〕11號、國發(fā)〔2013〕14號）文件中，都確認(rèn)中科院屬于“國務(wù)院直屬事業(yè)單位”，與新華通訊社、中國社會科學(xué)院、中國工程院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、中國地震局、中國氣象局、國家自然科學(xué)基金委員會等性質(zhì)相同。

2.2 中央人民政府設(shè)立的綜合性國家科研機(jī)構(gòu)

由于在立法層面上長期缺乏制度確認(rèn)，1981年之后中科院就主要通過章程等內(nèi)部治理制度來體現(xiàn)和確定自身法律主體性質(zhì)。內(nèi)部治理制度對于中科院法律主體性質(zhì)的表述，更多是體現(xiàn)了當(dāng)前中科院在國家創(chuàng)新體系中的功能定位和中科院設(shè)立歷史的客觀事實。

1981 年 5月，中科院第四次學(xué)部委員大會通過并正式發(fā)布的《中國科學(xué)院試行章程》就將“中國科學(xué)院是國家自然科學(xué)的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”和“全國自然科學(xué)的綜合研究中心”明確寫入[5]。2005 年 12月 28日中科院院務(wù)會議通過的《中國科學(xué)院章程》，在繼承《中國科學(xué)院試行章程》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“中國科學(xué)院由學(xué)部和院屬機(jī)構(gòu)組成，是國家自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，在科學(xué)技術(shù)方面的最高咨詢機(jī)構(gòu)，自然科學(xué)與高技術(shù)綜合研究發(fā)展中心”。

2016 年 7月20日，中科院院務(wù)會議通過了最新一次的《中國科學(xué)院章程》修訂。新修訂的章程規(guī)定，“中國科學(xué)院是中央人民政府設(shè)立的綜合性國家科研機(jī)構(gòu)，是國家自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)最高咨詢機(jī)構(gòu)、自然科學(xué)與高技術(shù)綜合研究發(fā)展中心，是集科研院所、學(xué)部、教育機(jī)構(gòu)于一體的國家戰(zhàn)略科技力量”，該表述進(jìn)一步豐富其內(nèi)部治理制度定位。

3 現(xiàn)有法律主體確認(rèn)方式及性質(zhì)界定的不足

雖然，1998 年《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》和1981 年后中科院制定（修訂）的本機(jī)構(gòu)章程對于明確國家與中科院的關(guān)系起到了重要的作用，但是這對于從立法層面明確中科院的法律主體性質(zhì)仍然存在相當(dāng)差距。

3.1 無專門性立法確認(rèn)法律性質(zhì)的缺憾

從歷史發(fā)展來看，中科院的機(jī)構(gòu)組織方式與我國政治體制和科技體制的發(fā)展緊密相連，是在改革實踐中走出了一條具有中國特色的國家科研機(jī)構(gòu)發(fā)展道路。從現(xiàn)有的體制來看，由于我國尚未建立系統(tǒng)、完整的科技法律體系，規(guī)范國家科研機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)長期缺位④，導(dǎo)致中科院作為“中央人民政府設(shè)立的綜合性國家科研機(jī)構(gòu)”的地位無法獲得必要的立法確認(rèn)。一方面，中科院在集中解決新興、交叉、綜合性的前沿科學(xué)問題及聚焦未來技術(shù)發(fā)展前沿中，需要建立健全與其科技創(chuàng)新發(fā)展水平和科學(xué)規(guī)律要求的靈活、差異化的組織機(jī)制和資源配置能力；另一方面，中科院服務(wù)國家科技戰(zhàn)略需求的使命職責(zé)又要求其組織機(jī)構(gòu)發(fā)展必須符合國家發(fā)展要求，而這都要求專門性的法律主體制度保障。

而且由于當(dāng)前國家科研機(jī)構(gòu)與高等學(xué)校在立法保障上的不平衡，某種程度上已經(jīng)導(dǎo)致了國家科研機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的組織機(jī)制、人才培養(yǎng)、經(jīng)費管理、支撐保障等諸多方面的制度性劣勢，正在不斷影響和制約中科院等國家科研機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性作用的發(fā)揮。與國家科研機(jī)構(gòu)缺乏專門性立法保障不同，《高等教育法》規(guī)定了高等教育的基本制度，明確了高等學(xué)校設(shè)立、組織和活動的法律依據(jù)，并以法律的形式確定了高等教育的投入和條件保障制度[12]。同時，自2011年開始的高等學(xué)校章程制訂活動，進(jìn)一步依據(jù)《高等教育法》明確了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，保障高等學(xué)校根據(jù)教育規(guī)律和學(xué)校建設(shè)實踐開展各項活動的合法權(quán)利[13]，有效激發(fā)了高等學(xué)校組織創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新的巨大制度活力。

從世界范圍來看，以專門性立法或者法律專門章節(jié)確定國家戰(zhàn)略科技力量的法律主體性質(zhì)已經(jīng)成為各國科技立法的基本模式，是國家科技治理法制化不可或缺的重要內(nèi)容，是一國公共科研體系法治化的直接體現(xiàn)。就目前掌握的情況，至少 30 個國家和地區(qū)有關(guān)于國家科研機(jī)構(gòu)（national research centers or institutes）的專門性立法或者法律專章，超過 40 個國家和地區(qū)制定了關(guān)于國家科學(xué)院（national academy of sciences）的憲法性文件、專門性法律或者法規(guī)。

在國家科研機(jī)構(gòu)立法方面。比較有代表性的境外制度包括：美國設(shè)立和改革國立科研機(jī)構(gòu)的《國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院法》（National Institute of Standards and Technology Act）、《國家衛(wèi)生研究院改革法》（National Institutes of Health Reform Act of 2006）；波蘭全面改革國立科研機(jī)構(gòu)體系的《國家研究與發(fā)展中心法》（ACT of 30 April 2010 on the National Centre for Research and Development）和《科研機(jī)構(gòu)法》（Act of 30 April 2010 on Research Institutes）；澳大利亞設(shè)立與規(guī)范國立科研機(jī)的《科學(xué)與工業(yè)研究法》（Science and Industry Research Act 1949）、《澳大利亞核科學(xué)技術(shù)組織法》（Australian Nuclear Science and Technology Organisation Act 1987）、《澳大利亞海洋科學(xué)研究所法》（Australian Institute of Marine Science Act 1972）、《科研機(jī)構(gòu)法 2002 修正案》（Research Agencies Legislation Amendment Act 2002）；日本設(shè)立與規(guī)范全部國立研究開發(fā)法人專門性組織立法《國立研究開發(fā)法人產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所法》《國立研究開發(fā)法人科學(xué)技術(shù)與振興機(jī)構(gòu)法》《國立研究開發(fā)法人理化學(xué)研究所法》等 21 部法律；法國為規(guī)范法國其國家科研中心組織及其運行制定的《法國國家科研中心令》（Décret n 82-993 du 24 novembre 1982 portant organisation et fonctionnement du Centre national de la recherche scientifique）。除此以外，捷克、土耳其、埃及、希臘、韓國、印度、馬來西亞、印度尼西亞等國家也都采取單獨立法方式確定國家科研機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)及其治理體系，甚至肯尼亞、尼日利亞和塞舌爾等科技并不發(fā)達(dá)的國家也制定了國家科研機(jī)構(gòu)專門立法。

在國家科學(xué)院立法方面。比較有代表性的境外制度包括：《美國科學(xué)院設(shè)立法》（An Act to Incorporate the National Academy of Sciences），波蘭規(guī)范國家科學(xué)院組織和運行的《波蘭科學(xué)院法》（ACT of 30 April 2010 on the Polish Academy of Sciences），此外還有《白俄羅斯科學(xué)院法》《匈牙利科學(xué)院法》《南非科學(xué)院法》《希臘科學(xué)院設(shè)立法》《捷克科學(xué)院法》《愛沙尼亞科學(xué)院法》《芬蘭科學(xué)院法》《馬來西亞科學(xué)院法》《斯里蘭卡科學(xué)院法》《斯里蘭卡科學(xué)院組建法》《智利科學(xué)院條例》，以及《新西蘭皇家學(xué)會法》《英國皇家學(xué)會御令》《澳大利亞科學(xué)院皇家御令條例》《愛爾蘭皇家科學(xué)院御令條例》《韓國科學(xué)技術(shù)院法》等。

3.2 事業(yè)單位主體性質(zhì)與實際功能的偏差

按照 2016 年修訂后的《中國科學(xué)院章程》，從內(nèi)部關(guān)系來看，中科院由中科院機(jī)關(guān)、學(xué)部、所屬科研院所和教育機(jī)構(gòu)構(gòu)成，其中中科院機(jī)關(guān)、所屬科研院所和教育機(jī)構(gòu)均具備獨立法人地位，其相互之間的關(guān)系最為錯綜復(fù)雜。具體來看，中科院機(jī)關(guān)依據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)中國科學(xué)院職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國辦發(fā)〔1999〕6 號），代表中科院對內(nèi)行使行政管理職權(quán)，同時代表中科院對外履行國務(wù)院直屬事業(yè)單位的職責(zé)，并且依法承擔(dān)中科院作為事業(yè)單位法人的民事權(quán)利義務(wù)⑤。所屬科研院所按照《中國科學(xué)院章程》和《中國科學(xué)院研究所綜合管理條例》的規(guī)定，“為國家科研機(jī)構(gòu)，具有科技創(chuàng)新自主權(quán)和管理自主權(quán)，是面向全國開放的公共研究平臺”，但是中科院通過機(jī)構(gòu)設(shè)立、負(fù)責(zé)人任免、人事管理、財務(wù)資產(chǎn)管理和科技管理等方式對研究所行使行政管理、宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力。比如：研究所由中科院“依照國家有關(guān)法律法規(guī)、經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)”設(shè)立，其負(fù)責(zé)人由中科院任免，對中科院院長負(fù)責(zé)。教育機(jī)構(gòu)按照《中國科學(xué)院章程》主要是指中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)、中國科學(xué)院大學(xué)及上?？萍即髮W(xué) 3 所大學(xué)，其中經(jīng)《教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書》第 47 號和第 92 號確認(rèn)的《中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)章程》和《中國科學(xué)院大學(xué)章程》都明確其為非營利性組織，中科院為其主管單位，并由“中國科學(xué)院保障學(xué)校的基本建設(shè)經(jīng)費和基本辦學(xué)經(jīng)費來源，配置資源支持學(xué)校開展人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等各類活動”，同時兩校章程也都明確“學(xué)校依法接受教育行政部門的業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo)監(jiān)督”。

從上述分析來看，原則上中科院機(jī)關(guān)按照國辦發(fā)〔1999〕6 號文件代表中科院行使對所屬機(jī)構(gòu)（如所屬研究所、教育機(jī)構(gòu)）的管理職能，同時所屬研究所和教育機(jī)構(gòu)作為獨立事業(yè)單位法人又依法享有科技活動組織、管理和辦學(xué)自主權(quán)。但是，中科院所屬機(jī)構(gòu)與其他獨立事業(yè)單位法人的研究機(jī)構(gòu)或者高等學(xué)校在自主權(quán)方面又存在差異。從而形成了中科院所屬研究所和大學(xué)事實上受到雙重管理的體制，即一方面受中科院領(lǐng)導(dǎo)和管理，另一方面在諸多具體業(yè)務(wù)方面直接或者間接受到國務(wù)院相關(guān)行政部門和地方政府的管理與監(jiān)督。這樣的內(nèi)部管理體制，既加重了中科院所屬研究所和大學(xué)的責(zé)任，限制和約束了其體制機(jī)制創(chuàng)新的動力，形成了不必要的管理政策層層加碼、錯位重疊，又在實踐層面進(jìn)一步弱化了中科院作為整體的協(xié)同創(chuàng)新能力，影響國家戰(zhàn)略科技力量建制性作用的發(fā)揮。

4 重構(gòu)中科院法律主體性質(zhì)的基本思路：專門立法與特殊法人

4.1 專門性立法確認(rèn)法律主體性質(zhì)的價值

通過立法確認(rèn)和重構(gòu)中科院的法律主體性質(zhì)，也是當(dāng)前依法推進(jìn)科技體制改革全面深化的必然要求。黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，明確依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，并且要求做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。當(dāng)前，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、推進(jìn)科技體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，從機(jī)制和政策改革的歷史經(jīng)驗來看，完善科研機(jī)構(gòu)治理體系和改革國家公共科技研發(fā)體制機(jī)制等重點難點，已難以通過制定不具有法律性質(zhì)的政府公文[14]和臨時性、過渡性的政策工具與舉措來實現(xiàn)改革目標(biāo)[15]。這一長期困擾科技體制改革深入實施、影響科技體制改革效果的基礎(chǔ)性制度問題，亟待通過制度位階更高、效力更穩(wěn)定的法律法規(guī)在立法層面上予以根本性的解決，并以立法方式確認(rèn)現(xiàn)有國家科研機(jī)構(gòu)設(shè)置及其組織方式基本體制，上升固化歷次科技體制改革中完善科研機(jī)構(gòu)治理體系的成熟制度規(guī)則。

從本質(zhì)上講，確認(rèn)中科院的法律主體性質(zhì)是健全國家科研機(jī)構(gòu)法律體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進(jìn)和規(guī)范國家科研機(jī)構(gòu)科技創(chuàng)新活動的重要制度建設(shè)。因此，通過立法確認(rèn)中科院法律主體性質(zhì)，是事關(guān)我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式權(quán)威性、長期性和穩(wěn)定性的基本問題，是國家依據(jù)《憲法》第二十條和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》規(guī)定履行發(fā)展自然科學(xué)事業(yè)職責(zé)的關(guān)鍵性制度責(zé)任。而且，專門性立法確認(rèn)是對中科院歷史成就和未來發(fā)展方向的肯定，是明確中科院作為國家戰(zhàn)略科技力量在國家治理體系定位和實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略性功能的必然要求，是有效發(fā)揮國家公共科研體系在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中源頭主體地位的必要法律保障。這一工作，有利于體現(xiàn)全面推進(jìn)我國科技治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)法制化的改革方向，有利于中科院依法承擔(dān)國家戰(zhàn)略科技力量使命，服務(wù)國家戰(zhàn)略需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有利于加快推進(jìn)財政科技計劃、國家科研機(jī)構(gòu)設(shè)置等政府公共科技職能的規(guī)范化與制度化。

4.2 設(shè)立獨立的國家科研機(jī)構(gòu)法律主體

明確中科院特殊國家科研機(jī)構(gòu)的法律主體性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)盡快通過研究制定專門條例或者法律修改的方式，在《民法總則》確定的民事法人制度體系下，借鑒日本特定國立研究開發(fā)法人的制度模式，設(shè)立符合中科院等國家科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新現(xiàn)狀及其發(fā)展規(guī)律的國家科研機(jī)構(gòu)法律主體制度，以保障其特殊的國家戰(zhàn)略科技力量的功能與使命。同時，通過立法前期研究，確定符合特殊國家科學(xué)研究發(fā)展機(jī)構(gòu)定位的機(jī)構(gòu)決策制度、負(fù)責(zé)人制度（任免制度、責(zé)權(quán)利等）、國家財政支持制度（包括經(jīng)費撥付方式和經(jīng)費管理等）、機(jī)構(gòu)管理制度（包括財務(wù)制度、人事制度、薪酬制度、科研和業(yè)務(wù)活動）、外部監(jiān)管制度等關(guān)鍵內(nèi)容。將現(xiàn)代院所治理結(jié)構(gòu)的有益嘗試和成熟經(jīng)驗利用法律框架更加完整、穩(wěn)定地保存下來，并在此基礎(chǔ)上逐步建立我國國立研究機(jī)構(gòu)的宏觀管理的制度框架，全面理順國家科研機(jī)構(gòu)與政府部門、市場和其他創(chuàng)新主體的外部法律關(guān)系。

從域外發(fā)展來看，1999 年以來日本就不斷根據(jù)科技發(fā)展、國際競爭格局調(diào)整和本國改革需要，逐步強(qiáng)化對國家科研機(jī)構(gòu)特殊屬性的立法保障。1999 年，日本政府以行政體制改革為契機(jī)，制定了《獨立行政法人通則法》，將國立科研機(jī)構(gòu)的法律屬性調(diào)整為獨立行政法人，確保其在國家戰(zhàn)略目標(biāo)的約束下，實行自主決策、自立運營和中長期考核[16]。日本內(nèi)閣于 2013 年 6月提出建設(shè)全球最先進(jìn)的新型研究開發(fā)法人制度，并于 2015年 4月正式實施《獨立行政法人通則法》修正法案，更進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)一類專門的法律主體制度——國立研究開發(fā)法人，從現(xiàn)有獨立行政法人中劃分出 31個“國立研究開發(fā)法人”[17]。2016 年，又將該國理化學(xué)研究所、產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所和物質(zhì)材料研究所等3個研究機(jī)構(gòu)的法律屬性從國立研究開發(fā)法人升級為“特定國立研究開發(fā)法人”[18]，專門制定關(guān)于特定國立研發(fā)法人促進(jìn)研究開發(fā)、體制改革等的基本方針，通過立法手段明確研究開發(fā)的特殊性，進(jìn)一步擴(kuò)大研發(fā)法人治理自主權(quán)，從而保障其作為國家科技戰(zhàn)略力量的法律主體性質(zhì)。

4.3 明確中科院行政管理的法律授權(quán)

從各國現(xiàn)代院所治理結(jié)構(gòu)的實踐過程來看，大多傾向于成立或加強(qiáng)“公立中間組織”，并以國家授權(quán)的方式對政府資助型研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在保證國家對于國立研究機(jī)構(gòu)長期資助的基礎(chǔ)上，減少政府的直接干預(yù)，擴(kuò)大國立研究機(jī)構(gòu)在選擇研究方向、確定內(nèi)部運行機(jī)制、財務(wù)流程、管理制度和聘用科研人員等方面的自主權(quán)。

因此，應(yīng)當(dāng)明確在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，國家相關(guān)行政部門和地方政府授權(quán)中科院依法行使相關(guān)行政權(quán)力，列明權(quán)力清單，劃定權(quán)力邊界，歸并不同層級、不同來源的行政管理權(quán)力，而中科院所屬科研機(jī)構(gòu)的管理應(yīng)當(dāng)歸口中科院統(tǒng)一行使管理指導(dǎo)職能。盡快按照現(xiàn)代院所治理體系要求和科技創(chuàng)新規(guī)律，建立符合中科院研究機(jī)構(gòu)性質(zhì)和定位的研究所章程，完善以《中國科學(xué)院章程》《中國科學(xué)院研究所綜合管理條例》及《研究所章程》為核心的系統(tǒng)內(nèi)治理法律框架體系，構(gòu)建邊界明確、責(zé)權(quán)協(xié)調(diào)、流程完備的內(nèi)部治理機(jī)制。

1 白春禮. 國家科研機(jī)構(gòu)是國家的戰(zhàn)略科技力量. 光明日報,2012-12-09(1).

2 張久春. 中國科學(xué)院章程制訂的歷史考察. 自然辯證法通訊,2006, 28(6): 71-72.

3 朱效民. 中國科學(xué)院新院章制定的法律背景研究. 科研管理,2004, 26(6): 126-132.

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5 張藜. 科學(xué)的國家化：20世紀(jì)50年代國家與科學(xué)的關(guān)系. 社會科學(xué)論壇, 2005, (12): 5-18.

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9 薛攀皋. 薛攀皋文集. 北京: 中國科學(xué)院自然科學(xué)史研究所院史研究室, 2008: 3.

10 武衡. 啼笑皆非的七年. 中國科學(xué)院院刊, 1991, 6(4): 84-94.

11 汪前進(jìn). 從歷史角度看中國科學(xué)院在國家科技規(guī)劃制定中的作用. 中國科學(xué)院院刊, 2004, 19(3): 184-188.

12 湛中樂, 高俊杰. 我國公立高校與政府法律關(guān)系的變遷. 陜西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）, 2010, 39(6): 5-13.

13 劉莘. 制定大學(xué)章程，改革高校治理——一個政治哲學(xué)的視野. 四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2014, (3): 152-160.

14 黃金榮. “規(guī)范性文件”的法律界定及其效力. 法學(xué), 2014,(7): 10-20.

15 徐明. 科技體制深改背景下高新科技領(lǐng)域立法滯后與創(chuàng)新思路探討. 科技進(jìn)步與對策, 2016, 33(15): 90-94.

16 杜小軍, 張杰軍. 日本公共科研機(jī)構(gòu)改革及對我國基地建設(shè)的啟示. 科學(xué)學(xué)研究, 2004, 22(6): 606-609.

17 科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu) 経営企畫部. “國立研究開発法人がスタートしました”. サイエンスポータル. [2017-03-28]. http://scienceportal.jst.go.jp/news/newsflash_review/review/2015/04/20150401_01.html.

18 朝日新聞掲載「キーワード」『特定國立研究開発法人』 -コトバンク. [2017-03-28]. https://kotobank.jp/word/特定國立研究開発法人-896405.

Nature for Legal Status of Chinese Academy of Sciences and Its Restructure

Xiao Youdan1,2Liu Haibo1,2Xiao Bing1
（1 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China;2 School of Public Policy and Management, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China）

For historical reasons, the nature of legal status on Chinese Academy of Sciences (CAS) began to vague and uncertainly early from the “Organization regulation of Chinese Academy of Sciences (draft)”. The present legal status of CAS is not yet confirmed by the law and regulations, which caused more instability and unreliability. Thus, it is difficult to meet the requirement to form modern governance structure of CAS. Therefore, it is suggested to reconstruct the legal status system of CAS as soon as possible, through a specific legislative proposal, a special legal status system for national research organization, a clear administrative authority for internal governance and management.

Chinese Academy of Sciences (CAS), national research organization, legal status, legislation on science and technology

the Doctor of Law degree from Renmin University of China, and then moved to a post-doctoral position in School of Public Policy and Management, Tsinghua University. His recently research focuses on legislative for Science and technology, including Intellectual Property Law. Xiao has published more than 30 academic papers and 5 books on related issues. He received research grants from National Social Science Funds, and has been the principal investigator or key member of several research projects funded by Ministry of Science and Technology of China, Ministry of Education of China, and State Intellectual Property Office of China. E-mail: xiaoyd@casids.cn

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.10.012

*資助項目：中科院戰(zhàn)略研究與決策支持系統(tǒng)建設(shè)專項（GHJ-ZLZX-2017-34）

修改稿收到日期：2017年9月24日

⑤ 比如（2012）西民初字第10843號和（2014）二中民終字第06286號裁判文書所登載的中科院與大眾日報社名譽權(quán)糾紛一案的訴訟過程中，中科院作為民事主體享有名譽權(quán)

肖尤丹 中科院科技戰(zhàn)略咨詢院副研究員，中國科學(xué)院大學(xué)公共管理學(xué)院崗位教師。中國人民大學(xué)法學(xué)博士，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后。主要從事科技立法及知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域研究。近年來主持完成國家社科基金項目、國家軟科學(xué)計劃項目5項，出版《開放式創(chuàng)新與知識產(chǎn)權(quán)制度研究》《歷史視野中的著作權(quán)模式確立——作者主體與權(quán)利文化》《中國科技成果轉(zhuǎn)化制度體系：法律、政策及其實踐》《科技計劃項目承擔(dān)單位法人責(zé)任制研究》等專著，合著《科研機(jī)構(gòu)知識產(chǎn)權(quán)管理制度創(chuàng)新研究——以中國科學(xué)院為例》，參與主編《中國科技政策要目概覽（1949—2010年）》《科技法律法規(guī)與政策選編（1985—2008年）》《科技法律法規(guī)與政策選編（2009—2010年）》。E-mail: xiaoyd@casisd.cn

Xiao Youdan Associate Professor in Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences (CAS) since 2011. He