精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)及其改革策略*

劉彥隨 曹 智

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101 2 中國科學(xué)院精準(zhǔn)扶貧評估研究中心 北京 100101

精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)及其改革策略*

劉彥隨1,2曹 智1,2

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101 2 中國科學(xué)院精準(zhǔn)扶貧評估研究中心 北京 100101

精準(zhǔn)扶貧是新時期中國扶貧開發(fā)理論與模式的重大創(chuàng)新。扶貧是政府“扶”的供給側(cè)和農(nóng)戶“貧”的需求側(cè)的統(tǒng)一。加快精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為深入推進脫貧攻堅戰(zhàn)略，全面提升精準(zhǔn)扶貧成效的重要課題。從典型縣實際情況來看，當(dāng)前扶貧開發(fā)工作尚存在供給不足、供給無效、供給落后等實際問題。文章圍繞精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主題，從供需視角歸納了扶貧開發(fā)中面臨的一些問題，系統(tǒng)構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系，提出了精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革策略。研究表明：（1）精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系主要包括政策供給、要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給 4 個層面；（2）不同層面的供給內(nèi)容之間有著內(nèi)在聯(lián)系，呈現(xiàn)出“政策供給—服務(wù)和產(chǎn)品供給—要素供給—政策供給”的循環(huán)順次關(guān)系；（3）精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)立足于農(nóng)村貧困化地域特征，因村因戶幫扶、因人因貧施策。堅持科學(xué)性原則，遵循市場化規(guī)律，強化精準(zhǔn)脫貧過程性管控，確保精準(zhǔn)扶貧成效和實現(xiàn)可持續(xù)脫貧。

精準(zhǔn)扶貧，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，扶貧成效，精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略

農(nóng)村貧困化是一個全球性的復(fù)雜社會難題，消除貧困、縮小城鄉(xiāng)差距是人類實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)之一[1]。隨著全球工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村衰落日益成為世界多數(shù)國家面臨的焦點問題[2]。中國政府長期以來高度重視扶貧開發(fā)工作，從新中國成立以來的歷史進程看，我國扶貧開發(fā)大致經(jīng)歷了收入分配和社會發(fā)展減貧（1949—1978 年）、體制改革主導(dǎo)的農(nóng)村扶貧（1979—1985 年）、解決溫飽的開發(fā)式扶貧（1986—2000 年）、鞏固溫飽的全面扶貧（2001—2010 年）和全面小康的精準(zhǔn)扶貧（2011 年以來）5 個階段[3]。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來，中國有 6 億多人口脫貧，成為首個實現(xiàn)聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo)貧困人口比例減半的國家，中國為人類減貧事業(yè)作出了巨大的貢獻[4]。然而，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)略的持續(xù)推進，中國剩余貧困人口主要集中分布在中西部深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)，多為一些深度貧困地區(qū)、重度貧困農(nóng)戶，其貧困程度深、脫貧難度大[5,6]，并具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、頑固性，亟需因地制宜、創(chuàng)新思路、精準(zhǔn)施策、確保成效。

黨的“十八大”報告提出“到 2020 年全面建成小康社會”的宏偉目標(biāo)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)最艱巨的任務(wù)是確保到 2020 年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。為此，我國政府針對新時期農(nóng)村貧困化的特征與問題，創(chuàng)新性地提出了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，并將建立健全精準(zhǔn)扶貧工作機制作為扶貧開發(fā)工作的六大機制之一[7]。實踐表明，自建檔立卡以來，我國精準(zhǔn)扶貧前沿理論不斷創(chuàng)新，脫貧工作取得顯著成就。我國貧困人口和貧困發(fā)生率分別由 2012 年的 9 899 萬人和 10.2%，下降至 2016 年的 4 335 萬人和 4.5%。新時期我國精準(zhǔn)扶貧主要涉及政策供給、要素供給、服務(wù)供給、產(chǎn)品供給等多個方面。從理論上講，扶貧是政府“扶”的供給側(cè)與農(nóng)戶“貧”的需求側(cè)的統(tǒng)一。從典型地區(qū)實際情況看，當(dāng)前扶貧開發(fā)工作尚存在供給不足、供給無效、供給落后等實際問題，亟須深入探討精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)及其邏輯聯(lián)系，為深化精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量和效率奠定重要基礎(chǔ)。本文圍繞精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主題，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧實地調(diào)查和相關(guān)研究文獻梳理，著眼供需視角剖析了當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的主要問題，初步構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系，探討了深化精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的策略，為有效推進“十三五”期間國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，有序開展精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供參考。

1 基于供給側(cè)的扶貧開發(fā)主要問題

1.1 貧困地區(qū)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展能力不足

（1）貧困地區(qū)自然條件較差，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。我國貧困人口分布呈現(xiàn)范圍廣且相對集中的空間分布格局，并逐漸向中西部深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)等區(qū)域集聚，整體上呈現(xiàn)3種地域類型：東部平原山丘環(huán)境及革命根據(jù)地孤島型貧困區(qū)，中部山地高原環(huán)境脆弱貧困帶，以及西部沙漠、高寒山地環(huán)境惡劣區(qū)[1]。這些區(qū)域遠離城市、縣域或道路沿線等經(jīng)濟相對較發(fā)達地區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)，水土資源約束性強，區(qū)位條件差，貧困化“孤島效應(yīng)”明顯，因而社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱[1,8]。據(jù)國家統(tǒng)計局資料，貧困地區(qū)遭受的自然災(zāi)害是其他地區(qū)的 5 倍，重點扶貧縣遭受的嚴(yán)重自然災(zāi)害約占全國的一半[9]。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，發(fā)展能力不足。貧困地區(qū)的地方財政普遍面臨增收難問題，發(fā)展資金多依靠財政轉(zhuǎn)移支付，自我籌集扶貧資金能力有限，加上自然條件相對惡劣，從而造成基礎(chǔ)設(shè)施保障能力薄弱，公共服務(wù)水平較低，特別是醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、公共文化和法律等公共服務(wù)領(lǐng)域嚴(yán)重不足，難以滿足脫貧需求[10]。據(jù)統(tǒng)計，2014 年全國 12.8 萬個建檔立卡村中，6.9 萬個行政村不通客運班車；全國 87.1 萬個自然村中，33 萬個不通瀝青（水泥）路；貧困地區(qū)農(nóng)田有效灌溉面積比全國平均水平低近 20 個百分點；建檔立卡戶中有 652 萬戶飲水困難，580 萬戶飲水不安全。還有，貧困村集體經(jīng)濟普遍落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，“空心村”“老齡化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，制約了特色產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計分析，約 70.8%的貧困村沒有集體經(jīng)濟，貧困縣農(nóng)民人均純收入僅為全國平均水平的 66.8%[8]。

1.2 貧困地區(qū)扶貧的內(nèi)生動力不足

（1）扶貧項目和資金難以有效瞄準(zhǔn)貧困群體。集中連片特困地區(qū)是中國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，扶貧重點縣和片區(qū)縣之外零星分布的貧困人口多數(shù)得不到有效幫扶措施[11]。扶貧重點縣和片區(qū)縣內(nèi)扶貧項目難以有效瞄準(zhǔn)貧困人口，一些地方存在“精英俘獲”現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在：扶貧項目資源投入與分配的對象目標(biāo)偏離。一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，貧困戶難以利用其提高收入；部分貧困戶因負(fù)擔(dān)不起到戶項目（如水窖、沼氣、危房改造、移民搬遷等）配套資金而享受不到相關(guān)扶持政策；部分貧困戶因個人原因難以參與產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧政策等[12,13]。根據(jù)我國西藏地區(qū)固定觀察點數(shù)據(jù)，高收入群體拿到的低保金比低收入群體拿到的多；合作醫(yī)療報銷金額最多的是中高收入人群，低收入人群報銷最少；扶貧資金大多以項目形式實施，而少數(shù)直接到戶資金集中在中等收入和中高收入人群[9]。

（2）幫扶內(nèi)容與形式偏離貧困地區(qū)和貧困人口需求。典型調(diào)查表明，產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策與貧困地區(qū)發(fā)展特點結(jié)合不夠，難以起到加快貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用。產(chǎn)業(yè)扶貧項目因忽略農(nóng)戶勞動投入結(jié)構(gòu)、土地持續(xù)利用及土地社會保障功能，致使貧困農(nóng)戶和普遍農(nóng)戶邊緣化[14]。貧困地區(qū)財政支出針對性不強，主要用在建設(shè)性支出和政府消費性支出，而對貧困對象更加關(guān)注的學(xué)業(yè)、就業(yè)及生產(chǎn)救助、實用技術(shù)、市場營銷等方面的扶貧支出不足[10]。確定幫扶關(guān)系在前、調(diào)查扶貧需求在后的“不脫鉤”結(jié)對幫扶工作機制，也難以實現(xiàn)扶貧供需最優(yōu)匹配[15]；一些地區(qū)駐村工作隊和幫扶責(zé)任人多采用送錢送物形式，造成貧困戶參與不夠、內(nèi)生動力不足等問題，因此扶貧與扶智、扶志、扶業(yè)、扶技的系統(tǒng)幫扶仍需加強。

1.3 扶貧產(chǎn)業(yè)單一、發(fā)展持續(xù)性不強

（1）扶貧產(chǎn)業(yè)項目選擇缺乏綜合評估，產(chǎn)業(yè)市場風(fēng)險大。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)項目選擇時缺乏本地資源稟賦的深入挖掘和市場環(huán)境綜合分析，重短期收益、輕長期效益。不少市縣扶貧項目存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性、低級重復(fù)性、區(qū)域雷同、貪大求快等問題。根據(jù)典型縣域抽樣調(diào)查顯示，在 113 個抽樣調(diào)查區(qū)縣中 93 個區(qū)縣有產(chǎn)業(yè)扶貧，其中大棚蔬菜、薯類、食用菌、獼猴桃等水果以及藥材、集約養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項目規(guī)模較大、同質(zhì)性較突出（圖 1）。部分扶貧項目盲目追求數(shù)量規(guī)模，忽略農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，生產(chǎn)和管理成本大，造成扶貧資源浪費，部分農(nóng)戶利益受損甚至導(dǎo)致“因扶致貧”[14]。

（2）扶貧產(chǎn)業(yè)帶動與抗風(fēng)險能力較弱。扶貧項目本應(yīng)該由發(fā)展前景好、市場競爭力強的專業(yè)合作組織或企業(yè)承擔(dān)，才更利于將產(chǎn)業(yè)培育及其發(fā)展起來。但事實上，由于扶貧項目的“責(zé)任連帶”特征，最終大多由經(jīng)營管理能力比較差的弱勢公司所“吸納”，導(dǎo)致缺乏應(yīng)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其帶動能力[16]。項目建設(shè)配套資金壓力在一定程度上轉(zhuǎn)移到村莊和社會，增加了項目建設(shè)與運行的風(fēng)險[11]。

（3）扶貧產(chǎn)業(yè)項目缺乏后續(xù)運行管理，持續(xù)性不夠強。一些扶貧產(chǎn)業(yè)項目存在重爭取、輕實施、缺管理的現(xiàn)象，項目驗收及持續(xù)跟蹤監(jiān)督機制不健全。扶貧產(chǎn)業(yè)項目多由上級部門出資建設(shè)，地方負(fù)責(zé)運行和維護，然而在后續(xù)運行中由于缺少相應(yīng)配套資金、相關(guān)技術(shù)人員指導(dǎo)以及銷售渠道不暢、農(nóng)戶參與維護主動性不強，造成很多項目的運行時間不長，甚至荒廢閑置嚴(yán)重[17]。

2 精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系

精準(zhǔn)扶貧是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。遵照“六個精準(zhǔn)”“五個一批”的基本方略，我國精準(zhǔn)扶貧重大政策措施不斷創(chuàng)新，并實行最嚴(yán)格的考核評估，促使脫貧攻堅幫扶方式不斷完善。當(dāng)前深入探究精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系及其邏輯聯(lián)系，成為進一步提升精準(zhǔn)扶貧工作成效的重要課題。我國精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系主要包括政策供給、要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給 4 個層面，須重點解決“怎么做”“用何做”“做什么”的問題。

圖1 抽樣調(diào)查縣產(chǎn)業(yè)項目類型統(tǒng)計區(qū)縣數(shù)量，指發(fā)展某項產(chǎn)業(yè)的區(qū)縣數(shù)量；百分比，指發(fā)展某項產(chǎn)業(yè)的區(qū)縣數(shù)量占有扶貧產(chǎn)業(yè)的93個區(qū)縣的比例

（1）政策供給是精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中的宏觀政策安排、要求及途徑，解決了“怎么做”的問題。政策供給主要包括精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、“六個精準(zhǔn)”和“五個一批”創(chuàng)新理念。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略從宏觀戰(zhàn)略高度強調(diào)扶貧開發(fā)貴在“精準(zhǔn)”，改變過去“大水漫灌”粗放式扶貧方式為“精準(zhǔn)滴灌”，從而實現(xiàn)“扶真貧、真扶貧”的目標(biāo)?！傲鶄€精準(zhǔn)”理念指出了實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的具體要求和手段，即扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)和脫貧成效精準(zhǔn)。“五個一批”理念指出了實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的途徑和方式，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批以及社會保障兜底一批。扶貧政策供給關(guān)鍵在適時精準(zhǔn)、落實生根。

（2）要素供給是精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中的資源類型及其安排，解決了“用何做”的問題。生產(chǎn)要素一般包括資本、勞動力、土地和技術(shù)等主要內(nèi)容。與之相對應(yīng)，精準(zhǔn)扶貧的要素供給應(yīng)當(dāng)包括專項資金、土地配置、勞動力培訓(xùn)、科技扶貧等 4 項內(nèi)容，這為精準(zhǔn)扶貧的有效推進提供了資源基礎(chǔ)與動力保障。當(dāng)前亟須在增加扶貧要素供給總量的同時，著力加強扶貧要素結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整與質(zhì)量效益的不斷優(yōu)化。

（3）服務(wù)供給是精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中的幫扶類型與內(nèi)容的活動形式，產(chǎn)品供給是精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中的幫扶類型與內(nèi)容的實物化，服務(wù)供給和產(chǎn)品供給共同解決了“做什么”的問題。服務(wù)供給主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧、各級干部幫扶、義務(wù)教育、醫(yī)療保障等 4 項內(nèi)容；產(chǎn)品供給主要包括農(nóng)村設(shè)施、農(nóng)戶住房和農(nóng)副產(chǎn)品等 3 項內(nèi)容。服務(wù)供給和產(chǎn)品供給一起為精準(zhǔn)扶貧的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了有效手段與系統(tǒng)的組織方式。

在精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中，不同層面的供給內(nèi)容也存在緊密聯(lián)系（圖 2）。如政策供給對其他供給內(nèi)容具有綱領(lǐng)性指導(dǎo)和全局性引導(dǎo)的作用；要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給之間具有對應(yīng)關(guān)系，服務(wù)供給和產(chǎn)品供給的類型和規(guī)模決定著要素供給的合理結(jié)構(gòu)。然而，在扶貧實踐中，也存在要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給的關(guān)系顛倒現(xiàn)象，造成了“扶”與“貧”供需不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)。此外，精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中，不同層面的供給內(nèi)容與扶貧對象具有一定的對應(yīng)關(guān)系。貧困戶、貧困村、貧困縣、貧困區(qū)（片）是實施精準(zhǔn)扶貧的對象層級。產(chǎn)品供給主要側(cè)重滿足貧困戶脫貧需求；服務(wù)供給主要適應(yīng)貧困村和貧困縣脫貧需求；要素供給主要適應(yīng)貧困縣和貧困區(qū)（片）脫貧需求；政策供給具有一定的普適意義，適應(yīng)于多個層級的扶貧對象及其脫貧需求。

3 精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革策略

依據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本規(guī)律和目標(biāo)要求，精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中不同層面的供給內(nèi)容呈現(xiàn)出“政策供給—服務(wù)與產(chǎn)品供給—要素供給—政策供給”的循環(huán)順次關(guān)系。推進改革的總體策略應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略為指引，依據(jù)農(nóng)村貧困化特征與發(fā)展趨勢，確定貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的服務(wù)需求和產(chǎn)品需求，配置服務(wù)供給和產(chǎn)品供給，調(diào)整要素供給和優(yōu)化政策供給，力求破解扶貧供需不平衡、不匹配甚至錯位問題。嚴(yán)格遵照“兩不愁、三保障”基本標(biāo)準(zhǔn)，實行精細(xì)化管理、精確化配置、精準(zhǔn)化扶持，推進貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧、穩(wěn)定脫貧和持續(xù)脫貧。因此，精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)強化以下 4 個方面。

圖2 精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系

3.1 立足貧困化特征，因貧施策

貧困人口具有貧困戶、貧困村、貧困縣、貧困區(qū)（片）等多級組織結(jié)構(gòu)與空間分布格局。不同尺度和區(qū)域具有差異化的貧困特征，因而對扶貧政策、要素、服務(wù)和產(chǎn)品需求也存在明顯差異[18]。理應(yīng)突出地域差異性和組織結(jié)構(gòu)層次性，針對貧困地區(qū)的貧困化特征、資源稟賦條件以及貧困人群發(fā)展需求，亟須優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策供給結(jié)構(gòu)，差別化推進制度與政策供給。因地因貧施策，形成貧困區(qū)（片）、貧困縣、貧困村分級，深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)分類的精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)政策體系，著力破解貧中之貧、困中之困的分化局面和短板難題。

主要策略：（1）在貧困區(qū)（片）層面，側(cè)重解決主要交通、水利、能源、通訊及網(wǎng)絡(luò)等重大基礎(chǔ)設(shè)施的短缺問題，推進形成區(qū)域聯(lián)系、區(qū)際聯(lián)動的基礎(chǔ)設(shè)施保障新格局。（2）在貧困縣層面，側(cè)重分類指導(dǎo)、因類施策。深石山區(qū)貧困縣應(yīng)科學(xué)實施易地扶貧搬遷，加快完善生態(tài)補償、防護與保育機制，深化林權(quán)、水權(quán)制度改革，發(fā)展區(qū)域特色種養(yǎng)加新型產(chǎn)業(yè)；高寒區(qū)貧困縣應(yīng)完善生態(tài)補償與保育機制，適度發(fā)展特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)；民族地區(qū)貧困縣應(yīng)以民族特色為核心，創(chuàng)新發(fā)展民俗旅游產(chǎn)業(yè)和民族特色產(chǎn)品產(chǎn)銷業(yè)；邊境地區(qū)貧困縣應(yīng)注重興邊睦民，培植邊境特色旅游、特色產(chǎn)品加工和口岸貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。（3）在貧困村層面，實行整村推進、靶向治療、對癥幫扶有機結(jié)合，重點圍繞“五個一批”，根據(jù)貧困人口致貧原因、貧困類型、貧困程度特征，因人因貧施策。同時要重視處理貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶之間的“新反差”問題。

3.2 堅持成效性原則，因地制宜

相對于面廣量大的貧困地區(qū)、貧困人口，扶貧資金和扶貧幫扶力量是十分有限的。問題還在于一些貧困地區(qū)仍存在片面追求扶貧要素、服務(wù)和產(chǎn)品供給規(guī)模的誤區(qū)。不同類型地區(qū)對扶貧要素、服務(wù)和產(chǎn)品的需求類型及程度是有明顯差別的。因地域發(fā)展規(guī)律的差異性，扶貧要素、服務(wù)和產(chǎn)品供給帶來的脫貧成效也存在差異性。如貧困地區(qū)的扶貧道路建設(shè)并不是越多越好，道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模及其供給保障應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀坏乩硖卣?、農(nóng)村人口變化趨勢、村鎮(zhèn)體系發(fā)展階段等因素評定建設(shè)的必要性與合理性，否則會在一些地區(qū)出現(xiàn)“路修通了，人走沒了”的道路建設(shè)浪費、資金使用效率低下的現(xiàn)象。因此，應(yīng)凸顯貧困鄉(xiāng)村的人地和諧性，立足大數(shù)據(jù)、流空間，優(yōu)化扶貧要素、服務(wù)和產(chǎn)品供給，科學(xué)規(guī)劃和高效利用有限的扶貧資源與資金，深化科技、教育、醫(yī)療、金融和產(chǎn)業(yè)扶貧，保障有效需求的合理供給。

主要策略：（1）政策供給方面，以解決深度貧困地區(qū)突出制約問題為重點，以重大扶貧工程和到村到戶幫扶措施為抓手，強化科技支撐體系，加大政策扶持力度，科學(xué)探究制度扶貧、功能扶貧新模式，有效推進深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅。（2）服務(wù)供給和產(chǎn)品供給方面，遵循農(nóng)村發(fā)展階段性和農(nóng)戶脫貧差異性，堅持扶貧開發(fā)要同新型城鎮(zhèn)化、園區(qū)化、社區(qū)化發(fā)展相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)戶向適宜地區(qū)集聚，保障基本公共服務(wù)水平。因村因戶幫扶工作務(wù)必有效落地，避免形式主義，正確處理扶貧與脫貧結(jié)合的扶脫一體化關(guān)系，推行科學(xué)扶貧、快樂脫貧，防止算賬式脫貧和區(qū)域性返貧。（3）要素供給方面，要與服務(wù)供給和產(chǎn)品供給相配套、相協(xié)調(diào)，創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，優(yōu)化要素供給結(jié)構(gòu)及質(zhì)量，特別是借鑒農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗、土地扶貧優(yōu)惠政策試驗、村級光伏電站建設(shè)試點，打好扶貧政策“組合拳”，有序推進土地整治工程和適度規(guī)模經(jīng)營，穩(wěn)步推進土地資源的資產(chǎn)化、資本化，持續(xù)激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展的動力與活力。

3.3 遵循市場化規(guī)律，因勢利導(dǎo)

產(chǎn)業(yè)扶貧是激活貧困地區(qū)“造血”功能、提升發(fā)展內(nèi)生動力、實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧與可持續(xù)發(fā)展的有效方式。一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧仍面臨產(chǎn)業(yè)市場競爭弱、不可持續(xù)發(fā)展的問題，主要是因為地方政府在制定扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時忽略了應(yīng)當(dāng)遵循的市場原則和經(jīng)濟規(guī)律。因此，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢必突出貧困地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段性、協(xié)同性、戰(zhàn)略性。

主要策略：（1）順應(yīng)資源配置市場化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)律，主動對接生態(tài)文明、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)長遠戰(zhàn)略，創(chuàng)新現(xiàn)代股份化機制、產(chǎn)業(yè)化模式，因勢利導(dǎo)，加快培育農(nóng)村新業(yè)態(tài)、培植發(fā)展新動能。（2）突出特色性、本土性，立足區(qū)域自身資源稟賦和比較優(yōu)勢，發(fā)展壯大優(yōu)質(zhì)特色產(chǎn)業(yè)，推動貧困地區(qū)“三生”結(jié)合、“三產(chǎn)”融合。（3）重視發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新組織方式和協(xié)同共贏模式。加快營造良好的農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵下鄉(xiāng)企業(yè)、返鄉(xiāng)能人、回鄉(xiāng)學(xué)子率先創(chuàng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新收益分享機制，處理好政府、企業(yè)和農(nóng)戶的關(guān)系。（4）探索適度競爭的激勵扶貧方式，完善扶貧項目競爭申報、實施與管控制度，提升項目引導(dǎo)發(fā)展的能力[19]，提高產(chǎn)業(yè)項目社會服務(wù)水平，增強扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的競爭力。

3.4 強化過程性管控，因時而異

評估與監(jiān)督是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧改革策略貫徹落實，保證政策執(zhí)行效果的有效手段。強調(diào)精準(zhǔn)扶貧的過程性，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)與科技扶貧供給的有序性，亟須建立前期規(guī)劃評審、中期實施評價、后期成效評估“三期三評”機制，健全制度、以評促改、及時調(diào)適與有效管控。

主要策略：（1）前期規(guī)劃評審階段，注重評審扶貧方案的貧困特征針對性、扶貧資源集約性和扶貧產(chǎn)業(yè)市場性，保證扶貧要素供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其組合適合當(dāng)?shù)刎毨Щ卣?、符合區(qū)域發(fā)展特點和市場競爭規(guī)律。（2）中期實施評價階段，注重評價扶貧方案執(zhí)行進展與落實到位情況，及時發(fā)現(xiàn)扶貧產(chǎn)品和服務(wù)供給不足和錯位問題，以評促改，保證扶貧服務(wù)供給質(zhì)量和效率。（3）后期成效評估階段，注重評估扶貧方案脫貧成效、投入產(chǎn)出效益，探索多主體、多層級精準(zhǔn)扶貧成效考核辦法，保證扶貧重大政策落實、產(chǎn)品供給成效顯著；發(fā)掘不同類型地區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧成功模式、組織方式和科技范式，推進系列成功模式與長效機制的深層研究、深度交流和深入推廣。

4 結(jié)果與討論

我國扶貧開發(fā)事業(yè)已進入決勝全面建成小康社會的精準(zhǔn)扶貧新階段。扶貧是政府“扶”的供給與農(nóng)戶“貧”的需求的統(tǒng)一。當(dāng)前我國貧困地區(qū)仍然存在發(fā)展基礎(chǔ)資源配置弱、發(fā)展能力低下的扶貧供給不足問題，貧困群體協(xié)作弱、內(nèi)生動力缺乏的扶貧供需失衡問題，以及扶貧產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力弱、發(fā)展持續(xù)性不強的扶貧供給落后問題；亟須探明精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)及其邏輯聯(lián)系，為全面深化精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量和成效奠定堅實基礎(chǔ)。

我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系，主要包括政策供給、要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給 4 個層面。該體系回答了“怎么做”“用何做”“做什么”的問題。同時，不同層面的供給內(nèi)容具有“政策供給—服務(wù)和產(chǎn)品供給—要素供給—政策供給”的循環(huán)順次關(guān)系。產(chǎn)品供給主要側(cè)重滿足貧困戶脫貧需求，服務(wù)供給主要適應(yīng)貧困村和貧困縣脫貧需求，要素供給主要適應(yīng)貧困縣和貧困區(qū)（片）脫貧需求，政策供給具有一定的普適意義，適應(yīng)于多個層級的扶貧對象及其脫貧需求。

精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體策略，應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略為指引，依據(jù)農(nóng)村貧困化特征與發(fā)展趨勢，確定貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的服務(wù)需求和產(chǎn)品需求，配置服務(wù)供給和產(chǎn)品供給，調(diào)整要素供給和優(yōu)化政策供給；應(yīng)確立精準(zhǔn)扶貧“底線任務(wù)”供給思維，力求破解扶貧供需不平衡、不匹配甚至錯位問題，增強扶貧供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性、靈活性、高效性；按照“兩不愁、三保障”基本標(biāo)準(zhǔn)，有效推進貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧、穩(wěn)定脫貧和持續(xù)脫貧，嚴(yán)防精準(zhǔn)扶貧管理與決策中的簡單粗糙和急躁癥。脫貧、致富、奔小康應(yīng)當(dāng)目標(biāo)明確、統(tǒng)籌兼顧、循序漸進，避免發(fā)展代扶貧、三步并一步。在深化扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實踐中，立足貧困化特征，因貧施策；堅持成效性原則，因地制宜；遵循市場化規(guī)律，因勢利導(dǎo)，強化過程性管控，因時而異。

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Supply-side Structural Reform and Its Strategy for Targeted Poverty Alleviation in China

Liu Yansui1,2Cao Zhi1,2
（1 Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China;2 Center for Assessment and Research on Targeted Poverty Alleviation, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100101, China）

Targeted poverty alleviation is a great innovation of theory and mode of poverty alleviation and development in the new era in China. Poverty alleviation is the unification of the government’s “supporting” supply-side and the farmers’ “poor” demand-side. Accelerating supply-side structural reform of targeted poverty alleviation has become an important topic of advancing strategy for poverty alleviation program and upgrading effect of targeted poverty alleviation. According to the practical situation in typical counties, there is insufficient supply, ineffective supply, poor supply in the current work of poverty alleviation. Focused on supply-side structural reform of targeted poverty alleviation, this paper summed up difficulties in poverty alleviation from the perspective of relation between supply and demand, put forward supply-side structural system of targeted poverty alleviation, and proposed supply-side structural reform strategy for targeted poverty alleviation. Results show that the supply-side structural system of targeted poverty alleviation is mainly composed of four aspects: policy supply, factor supply, service supply, and product supply. The different levels of supply interconnect, and their precedence order is policy supply, service and product supply, factor supply, and policy supply. The supply-side structural reform of targeted poverty alleviation should consider poverty characteristics, marketization laws, and effectiveness of poverty alleviation, and strengthen the process control and achieve the sustainable poverty eradication.

targeted poverty alleviation, supply-side structural reform, poverty alleviation effect, strategy for poverty eradication

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.10.003

*資助項目：國家社會科學(xué)基金重大項目（15ZDA02 1），中科院科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)計劃（STS）項目（KFJ-FP-201708）

修改稿收到日期：2017年10月11日

劉彥隨 中科院精準(zhǔn)扶貧評估研究中心主任，中科院地理資源所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任、研究員，長江學(xué)者特聘教授，全國優(yōu)秀科技工作者（2012）?，F(xiàn)任國際地理聯(lián)合會農(nóng)業(yè)地理與土地工程委員會（IGU-AGLE）主席，中國城鄉(xiāng)發(fā)展智庫聯(lián)盟理事長，中國地理學(xué)會農(nóng)業(yè)地理與鄉(xiāng)村發(fā)展專業(yè)委員會主任。主要研究領(lǐng)域為區(qū)域農(nóng)業(yè)、土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧。主持國家重點研發(fā)計劃項目、國家科技支撐計劃重點項目、國家自然科學(xué)基金重點項目、國家社會科學(xué)基金重大項目等70余項。近5年來，擔(dān)任項目專家組組長，主持完成“實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”重大政策措施落實情況第三方評估、國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估、中國農(nóng)村土地制度改革總體思路研究等多項國家任務(wù)。發(fā)表學(xué)術(shù)論文420余篇，其中Nature、Journal of Rural Studies等SCI/SSCI論文130余篇，出版著作16部；獲省部級科技獎勵一等獎5項、二等獎3項；撰寫重要咨詢報告16份，被中辦、國辦采用，并得到國家領(lǐng)導(dǎo)人重要批示。E-mail:liuys@igsnrr.ac.cn

Liu Yansui Director of Center for Assessment and Research on Targeted Poverty Alleviation, Chinese Academy of Sciences (CAS), Professor and Director of Center for Regional Agriculture and Rural Development at Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,CAS, Yangtze River Scholar Distinguished Professor, and National Excellent Scientific Worker in 2012. He is currently chair of Commission on Agricultural Geography and Land Engineering, International Geographical Union (IGU), president of China Urban-Rural Development Think Tank Alliance, and director of Committee for Agricultural Geography and Rural Development, Geographical Society of China. His main research fields focus on regional agriculture, land use, rural-urban development, and targeted poverty alleviation. As the principal investigator,so far, he has undertaken 70 research projects sponsored by the National Key Research and Development Program of China, Key Projects in the National Science & Technology Pillar Program during the 12th Five-Year Plan period, Key Program of National Natural Sciences Foundation of China, and Key Program of National Social Science Foundation of China. Over the past five years, he also presided at the Thirdpart Assessment of State Council “Implementation of Taking the Targeted Poverty Alleviation Measures” delegated by General Office of the State Council, and the Overall Thinking on the Reform of Rural Land System in China delegated by the Office of Central Committee of the Communist Party of China (CPC). He has published more than 420 peer-reviewed papers and 16 monographs, including over 130 SCI/SSCI indexed papers with journals such as Nature, Journal of Rural Studies, etc., achieved 5 First Prizes and 3 Second Prizes of provincial science and technology awards, and submitted 16 important advisory reports to the General Office of the State Council and the Office of Central Committee of CPC and got the important instructions by the national leaders. E-mail: liuys@igsnrr.ac.cn