遼西北草原實施禁牧效果的調(diào)查

文│張道宏（遼寧省草原監(jiān)理站）

遼西北草原實施禁牧效果的調(diào)查

文│張道宏（遼寧省草原監(jiān)理站）

草原是我國面積最大的綠色生態(tài)屏障，在生態(tài)文明建設(shè)中具有舉足輕重的地位。遼寧省地處我國東北部農(nóng)牧交錯地區(qū)，科爾沁沙地南緣，是我國北方重要的草原區(qū)之一，是守護京津冀的東部生態(tài)屏障。據(jù)二十世紀八十年代調(diào)查，有可利用天然草原面積4858.8萬畝，主要分布在遼西北地區(qū)的朝陽、阜新、錦州和葫蘆島4個市，其中，國家級半牧縣6個、省級半牧縣4個，草原面積占全省的80%以上。草原類型豐富，植被種類繁多，有很多珍稀和瀕危物種，如麻黃草、 貝母等。

然而，由于長期以來，草原超載過牧問題嚴重，亂采、亂挖、亂墾等破壞草原現(xiàn)象屢禁不止，造成草原不斷退化、沙化，草原生態(tài)系統(tǒng)脆弱，草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，水土流失嚴重?？茽柷呱车夭粩嗄弦疲硥m暴頻發(fā)，不僅制約著遼西北地區(qū)草原畜牧業(yè)發(fā)展，而且對沈陽等中部城市群造成很大威脅，直接威脅國家生態(tài)安全，甚至影響整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

為改變這種現(xiàn)狀，國家和遼寧省政府出臺了一系列有效禁牧措施。2008年，省委、省政府啟動了遼西北草原沙化治理工程項目，在遼西北康平、彰武、阜蒙、義縣、北票等10個國家級和省級半牧縣利用工程圍欄實施禁牧。2009年11月21日，省政府又出臺了《遼寧省封山禁牧規(guī)定》，全面推進了全省禁牧工作。為實現(xiàn)“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減收”目的，2012年，遼寧省利用中央財政專項資金，在國家級6個半牧縣實施了國家草原生態(tài)保護補助獎勵政策。為客觀評價遼寧省遼西北草原實施草原禁牧8年的成效，2016年，遼寧省草原監(jiān)理站組織專家赴遼西北地區(qū)進行深入調(diào)查，通過現(xiàn)場座談、實地調(diào)研和解剖分析，形成了調(diào)研報告。

一、草原禁牧成效顯著

通過實地調(diào)查，國家和省政府實施一系列有效禁牧措施，取得了顯著效果。草原生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，草地畜牧業(yè)生產(chǎn)方式得到轉(zhuǎn)變，當?shù)剞r(nóng)民收入得到明顯提高，在有效改善生態(tài)環(huán)境的同時，實現(xiàn)了“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減收”。

1.草原生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。遼寧省自2009開始實施遼西北草原沙化治理工程，即對圍封禁牧的草原進行了對比監(jiān)測，從植被高度、植被蓋度及產(chǎn)草風干重等指標反映圍封禁牧效果；2012年國家在遼寧省半牧區(qū)落實了草原生態(tài)補助獎勵政策，省草原站隨即開展了禁牧效果的監(jiān)測。通過禁牧，草原生態(tài)得到恢復(fù)，地表植被覆蓋度增加，裸地面積減少，直接減少了沙土揚塵和水土流失。植被高度和生物量明顯增加，提高了草地涵養(yǎng)水源、凈化空氣的能力，促進了草原生物的多樣性。

2016年秋季，遼西北10縣（市）監(jiān)測結(jié)果表明，禁牧區(qū)植被平均蓋度達到67%，比對照區(qū)蓋度40%增加了27個百分點，提高67.5%；平均植被高度達到47.4厘米，比對照區(qū)高度28.9厘米增加18.5厘米，提高64%；平均植被生物量為2141.2千克/公頃，比對照區(qū)生物量1233.4千克/公頃增加了907.8千克/公頃，提高了73.6%。植物種類特別是優(yōu)良牧草明顯增加，植物多樣性顯著提高。

據(jù)省風沙地改良利用研究所監(jiān)測，禁牧實施前后，項目區(qū)覆沙厚度由7.0厘米減少到5.0厘米，風蝕深度由5.5厘米減少到0.4厘米，風蝕點數(shù)由20個減少到6個，草地20厘米以上表土含水量由15%提高到40%，流動沙丘數(shù)量由27個減少到6個，沙丘滾動距離由每年1.21米下降到0.31米，風道由12條減少到3條，揚沙天數(shù)由每年40天減少到18天。據(jù)省水土保持研究所監(jiān)測，項目區(qū)土壤容重由1.51克/立方厘米下降到1.42克/立方厘米以下，土壤有機質(zhì)含量由1.58%提高到1.64%，平均徑流模數(shù)為7.76萬立方米/年·平方千米，草地侵蝕模數(shù)為1019噸/年·平方千米，保土效率達到53.85%，水土流失明顯降低。

通過實施草原禁牧，草原沙化、退化得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。在遼寧省生態(tài)條件最脆弱的遼西北地區(qū)筑起一道道綠色生態(tài)屏障，有效阻止科爾沁沙地南侵，為全省經(jīng)濟社會快速發(fā)展奠定了環(huán)境保障。草原禁牧工作的開展有效推動了草原生態(tài)保護與建設(shè)進程，有力地促進了生態(tài)保護與生產(chǎn)生活和諧可持續(xù)發(fā)展。

2.草地畜牧業(yè)生產(chǎn)方式得到根本轉(zhuǎn)變。遼西北地區(qū)是遼寧省重要的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，特別是肉牛和肉羊飼養(yǎng)量占全省的70%以上。長期以來，遼西北地區(qū)草原畜牧業(yè)主要以放牧為主，草原載畜量低，家畜生長發(fā)育緩慢，出欄率低，草食家畜流轉(zhuǎn)周期長，制約了當?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展。實施禁牧政策后，轉(zhuǎn)變了農(nóng)牧民放牧養(yǎng)畜的傳統(tǒng)觀念，促進了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式由粗放型放牧向集約型舍飼轉(zhuǎn)變，實行全舍飼飼養(yǎng)，減輕了草原的放牧壓力，畜牧生產(chǎn)實現(xiàn)良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。通過禁牧，改變低效散養(yǎng)向小區(qū)規(guī)?；B(yǎng)殖轉(zhuǎn)型升級，增加了就業(yè)機會，吸納了農(nóng)村剩余勞動力，促進了畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化布局，對于推動畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化、帶動貧困地區(qū)致富、發(fā)展縣域經(jīng)濟具有重要意義。

3.農(nóng)牧民收入得到了可靠保障。在遼西北地區(qū)畜牧業(yè)收入占農(nóng)戶家庭收入60%以上，是農(nóng)戶主要經(jīng)濟來源，為實現(xiàn)“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減收”，積極出臺相關(guān)扶持政策，鼓勵農(nóng)戶科學利用草原資源，實行舍飼飼養(yǎng)。禁牧草原并非長期不能利用，當草地植被得到有效恢復(fù)時，可用作打草場，為家畜提供粗飼料。同時，鼓勵農(nóng)戶利用豐富土地資源開展種草養(yǎng)畜，種植優(yōu)質(zhì)的豆科牧草紫花苜蓿和沙打旺等。2012年，遼寧省阜蒙、彰武、康平、北票、喀左、建平6個國家級半牧縣，被列入草原生態(tài)保護補助獎勵政策范圍，對禁牧草原每畝補貼6元，人工種草每畝補貼10元，同時每個農(nóng)戶給予生產(chǎn)資料補貼500元。省財政利用生態(tài)績效考核獎勵資金每年拿出2000萬元，作為6個半牧縣畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變資金，用于大力發(fā)展種草養(yǎng)畜。據(jù)調(diào)查，實施禁牧措施以來，草原承包戶利用優(yōu)質(zhì)草進行舍飼肉牛、肉羊等，草食家畜戶均收入在3萬元以上，與禁牧前相比還略有增加。

二、實施禁牧采取的主要措施

1.依法依規(guī)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。2008年根據(jù)省政府文件的精神，遼寧省依法開展草原權(quán)屬確定和草原承包工作，全省共確權(quán)1520多萬畝，占國土面積的6.9%；落實草原承包經(jīng)營16萬戶，承包面積1357萬畝，約占已確權(quán)草原面積的90%；劃定基本草原面積1242.8萬畝，占已確權(quán)草原面積的82%。而草原禁牧工作始于2009年，隨著遼西北草原沙化治理工程的開展，遼寧西部的十二個項目縣實施工程的草原全部禁牧。2010年省人民政府頒布《遼寧省封山禁牧規(guī)定》，從2010年1月15日起，全省實行禁牧。遼寧草原與林區(qū)相間分布，雖然禁牧令是以林業(yè)為主體，但也對全省草原實行禁牧。通過明確禁牧工作責任、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，實行責任到人，貫徹禁牧責任到縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的責任機制，明確任務(wù)要求，實行責任考核制度。各級草原部門繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督管理職能，建立禁牧督查制度，定期檢查各項措施落實情況，定期上報禁牧工作情況，保障禁牧政策落到實處。

2.大力實施草原生態(tài)建設(shè)工程。遼寧省委、省政府高度重視草原生態(tài)文明建設(shè)，自2009年開始實施遼西北草原沙化治理工程，歷時7年，總計投資7億多元，對遼寧西北部的690萬畝退化、沙化草原實施圍欄禁牧封育，并輔以補播改良、滅治鼠蟲、科學管護等配套技術(shù)。通過治理，實現(xiàn)草原植被蓋度由治理前的30%提高到65%以上，畝產(chǎn)干草由30千克以下提高到130千克以上，綜合治理效果十分顯著。

3.草原補獎?wù)咧平谅鋵?。遼寧省2012年納入國家草原生態(tài)補獎?wù)撸访煽h、彰武縣、建平縣、喀左縣、北票市和康平縣等6個國家級半牧縣的756萬畝草原，全部落實禁牧補獎?wù)撸l(fā)放禁牧補貼累計達1.73億元、生產(chǎn)資料補貼累計達2億元。2016年，補獎?wù)叨谡綄嵤?，落實禁牧補貼面積500多萬畝，惠及牧戶5萬余戶，有力推動了遼寧省草原禁牧工作的落實。嚴格執(zhí)行的草原禁牧政策，使得草原植被得以休養(yǎng)生息，草原生態(tài)明顯改善。

4.加強草原生態(tài)建設(shè)宣傳。草原生態(tài)關(guān)系到民生、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，加強草原建設(shè)和保護，是建設(shè)生態(tài)文明的重要任務(wù)之一。為提高全社會認知草原在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位，提高農(nóng)牧民自覺禁牧意識，遼寧省每年積極開展“草原普法宣傳月”活動，充分利用報刊、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等主要媒體，樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，深入村屯開展草原普法宣傳活動，逐步提高社會各界關(guān)注、關(guān)心草原的熱情，增強農(nóng)牧民知法守法意識，為草原生態(tài)文明建設(shè)營造良好的社會氛圍，真正把禁牧工作轉(zhuǎn)變成為廣大群眾的自覺行動。

5.強化草原執(zhí)法監(jiān)督。注重草原執(zhí)法體系建設(shè)，依法管理草原。全省設(shè)有草原監(jiān)理機構(gòu)53個、草原監(jiān)理人員622人?！笆濉逼陂g，共立案查處各類草原違法案件69起，移送司法機關(guān)1起。通過開展草原執(zhí)法工作，有力地打擊了各種破壞草原的違法行為，為依法保護草原資源和草原生產(chǎn)生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用。為充分、有效管理草原，全省共計聘用了1263名草原管護員，在落實禁牧規(guī)定、監(jiān)督管理、災(zāi)害防控等工作中。發(fā)揮了重要作用。

6.推廣種草養(yǎng)畜和舍飼技術(shù)，有效增加飼草飼料供給。省草原站在全省有代表性的地區(qū)通過實驗示范，選擇優(yōu)質(zhì)品種的飼用玉米、高粱等，大力引導(dǎo)種草養(yǎng)畜生產(chǎn)，探索和建立標準化、規(guī)范化草畜結(jié)合生產(chǎn)方式。鼓勵養(yǎng)殖戶發(fā)展優(yōu)質(zhì)牧草生產(chǎn)，推廣應(yīng)用優(yōu)良牧草種植、加工及利用等技術(shù)，加快推進現(xiàn)代畜牧業(yè)示范區(qū)建設(shè)，增加飼草供給量，為草食家畜舍飼圈養(yǎng)提供條件，減少違法放牧情況發(fā)生。

三、存在問題

1.國土“二調(diào)”的地類劃分導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)不足。全國半牧區(qū)第二輪草原生態(tài)補獎采用“二調(diào)”數(shù)據(jù)，使遼寧省禁牧補助面積減少了200余萬畝。更嚴重的是，司法部門在處理涉草案件時，將會以“二調(diào)”的版圖來核定草原的性質(zhì)。由于“二調(diào)”核定的草原大多為其他草地，即非牧業(yè)用地，因此，我們將無法用一貫被認為是草原執(zhí)法最有力的法律武器—《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》，來懲處破壞草原的違法行為，嚴重削弱了草原執(zhí)法職能。另外，在“二調(diào)”認定的“非牧業(yè)用地”上實施草原禁牧補助政策，有悖于草原生態(tài)補獎?wù)叩某踔裕@一矛盾將會對今后全國半牧區(qū)實施草原生態(tài)補獎?wù)?，產(chǎn)生非常不利的影響。

2.禁牧補貼及管護資金不足。遼寧省有10個半農(nóng)半牧縣，其中6個國家級半農(nóng)半牧縣已落實草原補獎?wù)?，享受實施禁牧補貼，另有朝陽縣、凌源市、義縣和建昌縣等4個相鄰的省級半農(nóng)半牧縣基本情況相當，均為重點草原區(qū)，也是生態(tài)脆弱區(qū)，但未落實草原補獎?wù)撸凉ぷ鏖_展困難。禁牧工作是一項長期性工作，如果沒有專項資金作保障，禁牧的效果將受到很大的影響。目前除實施草原沙化治理工程的地區(qū)有少量的管護經(jīng)費外，很多草原區(qū)沒有管護經(jīng)費，未聘用草管員，禁牧工作難以落實和監(jiān)管。

3.相關(guān)法律、法規(guī)建設(shè)不完善。遼寧省禁牧的法律依據(jù)主要是《遼寧省草原管理實施辦法》，只是政府制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，沒有法律效力而且相關(guān)處罰內(nèi)容不具體，在實際工作中可操作性差，對違反禁牧規(guī)定的行為，只能處以警告而沒有具體的、行之有效的處罰，導(dǎo)致對偷牧行為規(guī)范不力。

四、對策建議

1.調(diào)整國土分類標準，完善法律建設(shè)。土地“二調(diào)”劃分的“其他草地”，事實上都是用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的天然草地，應(yīng)加強與國土及有關(guān)部門協(xié)調(diào)，盡快糾正“其他草地”的錯誤分類方法。要盡快修改完善《草原法》，盡早出臺《基本草原管理條例》，使草原法制建設(shè)與當前的生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)。

2.加大草原生態(tài)建設(shè)宣傳力度。草原生態(tài)關(guān)系到民生、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位。要提高全社會認知草原在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位，提高各級政府草原生態(tài)意識，積極推進禁牧工程。要深入村屯開展草原普法宣傳活動，增強農(nóng)牧民關(guān)心草原的熱情，主動落實、監(jiān)督草原禁牧。

3.做好技術(shù)服務(wù)，突出示范帶動。針對當前廣大養(yǎng)殖戶對種草養(yǎng)畜、舍飼圈養(yǎng)認識不到位的實際情況，要積極開展技術(shù)扶持，從生產(chǎn)“綠色”安全畜禽產(chǎn)品高度，圍繞牧草營養(yǎng)價值、舍飼新技術(shù)和草原生態(tài)建設(shè)的重要性等綜合效益科學引導(dǎo)，進一步提高廣大養(yǎng)殖戶的認識水平，豐富草食畜牧業(yè)的方式方法，以種草養(yǎng)畜典型戶示范，突出示范帶頭作用。各級政府要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，進一步完善配套政策措施，在牧草生產(chǎn)及加工機械設(shè)備補貼等方面，優(yōu)先扶持種草養(yǎng)畜場、小區(qū)、典型大戶，推進種養(yǎng)結(jié)合，就地利用，逐步實現(xiàn)種草養(yǎng)畜專業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，推動全省草食畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，兼顧生產(chǎn)和生態(tài)效益。

4.加強依法管理草原。近幾年遼寧省違反禁牧規(guī)定案件明顯多發(fā)，偷牧現(xiàn)象時有發(fā)生，要通過加大草原執(zhí)法力度，增強草原執(zhí)法威懾力。加強禁牧和圍欄設(shè)施監(jiān)管，及時糾正和查處違反禁牧和破壞圍欄設(shè)施的行為，提高禁牧草原的管理水平。

5.增加禁牧補貼資金投入。習近平總書記曾多次強調(diào)“綠水青山就是金山銀山”，要提高各級政府建設(shè)草原生態(tài)意識，增加禁牧草原的補貼資金投入，轉(zhuǎn)變思維，樹立“花錢買生態(tài)”的意識，切實保障依法禁牧的農(nóng)牧民的合法權(quán)益。