美國金融監(jiān)管新政治經(jīng)濟學分析

蔡偉宏

[提要] 運用金融監(jiān)管的新政治經(jīng)濟學理論，分析美國金融利益集團、金融消費者集團與民主共和兩大政黨的政策偏好對美國金融監(jiān)管改革的影響。分析表明：美國《多德-弗蘭克法案》的出臺和反轉(zhuǎn)實際是不同利益群體在克服集體行動中的搭便車行為后，與政黨利益相結(jié)合，進行斗爭和妥協(xié)的結(jié)果。

關鍵詞：金融監(jiān)管；利益集團；新政治經(jīng)濟學

本文受廣東省高等教育“創(chuàng)新強校工程”項目：“金融結(jié)構(gòu)與銀行監(jiān)管及其國際合作”資助（項目編號：GWTP-BS-2014-04）

中圖分類號：F831.59 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年9月5日

一、金融監(jiān)管的新政治經(jīng)濟學

金融監(jiān)管是指政府通過中央銀行和其他特定機構(gòu)對金融交易行為主體實行限制或規(guī)定。金融監(jiān)管的主要內(nèi)容包括：對金融機構(gòu)的設立、資產(chǎn)負債的監(jiān)管和對金融市場的監(jiān)管，如市場準入、市場融資、市場利率、市場規(guī)則等；對外匯外債的監(jiān)管；對證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管等。其中，商業(yè)銀行監(jiān)管是重點，主要內(nèi)容包括市場準入機制和銀行并購、業(yè)務范圍、流動性管理、資本充足率、存款保障和危機處置等。

對于政府應該出臺怎樣的經(jīng)濟政策的問題，主流經(jīng)濟學的研究思路主要是討論和論證政府經(jīng)濟政策問題的根源，從而說服政府和群眾。新政治經(jīng)濟學則將主流經(jīng)濟學未考慮的政治因素納入分析框架，強調(diào)一國國內(nèi)政治制度下，經(jīng)濟政策的選擇受利益集團和政黨的政策偏好的影響甚至由其決定。沿用經(jīng)濟學的研究方法，新政治經(jīng)濟學認為參與政治決策的個體，包括政治家、政府、政黨、選民、利益團體等，同樣是最大化自身利益的理性人，政治團體也由理性人組成，因此包括選舉、政策制定等在內(nèi)的政治行為和過程可以用市場交易法則來分析，進而考察作為結(jié)果的政治決策對經(jīng)濟的效應。

從經(jīng)驗角度來看，新政治經(jīng)濟學表明，經(jīng)濟政策的頒布不是純粹的經(jīng)濟邏輯和理論辯論，而是代表不同利益集團的選民和立法者從自身的利益出發(fā)，通過投票等政治議程和規(guī)則，在政治市場博弈，游說政府和立法機關制定對它們有利的政策和立法的過程。經(jīng)濟政策實際是不同利益群體在克服集體行動中的搭便車行為后，與政黨利益相結(jié)合，進行斗爭和妥協(xié)的結(jié)果。

金融監(jiān)管的新政治經(jīng)濟學學派代表人物斯蒂格勒認為，監(jiān)管是監(jiān)管機構(gòu)對尋求最大利潤的利益集團的需求作出的反應。利益集團運用政治獻金、人際關系等手段游說政策，決策者利用國家的強制性權(quán)力為其服務，提高集團自身的福利；而政黨為獲取選票和經(jīng)費需要提出對某些利益集團有利的政策。佩茲曼也認為，監(jiān)管是利益集團和政黨進行交易和政治博弈的結(jié)果。利益集團需求金融監(jiān)管，政府供給金融監(jiān)管，金融監(jiān)管工具與監(jiān)管強弱是監(jiān)管需求和供給相互作用并達到均衡的結(jié)果。博弈的結(jié)果決定了市場準入與競爭、金融產(chǎn)品標準與定價、金融機構(gòu)破產(chǎn)時的損失分配以及金融業(yè)監(jiān)管程度的設計等。不同國家在不同時期，博弈參與方各不相同，在政治上的重要性也不相同。

二、《多德-弗蘭克法案》出臺背景及主要內(nèi)容

《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（簡稱多德-弗蘭克法案）于2010年7月由時任美國總統(tǒng)奧巴馬簽署生效，該法分16篇共2，323頁，涉及面廣，為美國19世紀30年代“大蕭條”以來最全面的金融監(jiān)管改革法案。之前的金融監(jiān)管時代始于羅斯?？偨y(tǒng)，1933年、1934年美國國會先后通過《證券法》、《銀行法》（即格拉斯-斯蒂格爾法案）、《證券交易法》。1999年，美國國會通過歷史性的新銀行法《金融服務現(xiàn)代化法案》，廢除了1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》，標志著美國的金融監(jiān)管理念從之前的強調(diào)風險管理、規(guī)范金融交易，轉(zhuǎn)變?yōu)榉潘山鹑诒O(jiān)管以促進金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營和競爭。新銀行法頒布后，美國金融業(yè)迅速由分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向綜合化經(jīng)營。

2008年美國爆發(fā)了自30年代大蕭條以來最嚴重的金融危機，貝爾斯登、雷曼兄弟、美林證券、房利美、房地美和美國國際集團等知名金融機構(gòu)相繼出現(xiàn)重大危機，進而賣身求存，或被政府接管，或最終破產(chǎn)。競爭失序、各種創(chuàng)新金融工具的使用是這次金融危機區(qū)別于之前歷次危機的明顯特征，相應的危機表現(xiàn)和根源就是缺乏對金融創(chuàng)新的監(jiān)管。

《多德-弗蘭克法案》為金融監(jiān)管創(chuàng)建了一個新框架，目標是限制系統(tǒng)性風險，處置大型金融機構(gòu)可能遭遇的極端損失，加強對非銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管，并進行衍生產(chǎn)品交易改革。法案的核心是建立三道金融穩(wěn)定防線。一是引入“沃爾克法則”，限制大型銀行從事可能導致其極端損失的自營交易，從而盡量避免金融危機的發(fā)生，同時美聯(lián)儲定期對具有系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行金融機構(gòu)作壓力測試，完善早期風險預警體系；二是提高金融機構(gòu)資本金和流動資金標準，這樣它們才更可能在出現(xiàn)危機時生存下去；三是要求大型金融機構(gòu)制定“生前遺囑”，授權(quán)FDIC破產(chǎn)清算，對經(jīng)營失敗的大型金融機構(gòu)實施安全有序的破產(chǎn)程序，避免蔓延到其他金融經(jīng)濟體系。

法案內(nèi)容還包括，擴充和改革現(xiàn)有的監(jiān)管體系，史無前例地設立消費者金融保護局作為聯(lián)邦機構(gòu)，管理信用卡、按揭貸款等金融產(chǎn)品；設立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，評估、監(jiān)測和緩解金融風險，強化市場紀律約束。此外，法案規(guī)范和約束了之前缺乏監(jiān)管的證券化及場外衍生品市場，其中要求場外衍生品交易和清算需要通過受監(jiān)管的交易所和中央清算中心。

三、《多德-弗蘭克法案》出臺的政治經(jīng)濟學分析

在美國，利益集團是重要政治的力量，各利益集團通過捐款、輿論和投票等方式參與選舉、立法等政治活動，影響政黨的政策立場，進而影響法律的頒布；美國的民主、共和兩大政黨則為了成為執(zhí)政黨，巧妙地利用主張不同的政策立場以獲取利益集團的政治捐款和選票。

2008年美國爆發(fā)的金融危機，嚴重侵害了作為金融消費者的普通民眾的權(quán)益?！抖嗟?弗蘭克法案》正是在此背景下出臺，它加強金融監(jiān)管的明確目標使金融利益集團和金融消費群體這兩大利益集團對其持不同的政策立場。金融利益集團包括商業(yè)銀行、證券公司、對沖私募基金、保險公司和房地產(chǎn)金融企業(yè)等。而幾乎每一位普通民眾都是金融行業(yè)的消費者。金融利益集團為實現(xiàn)利潤最大化，對法案持反對態(tài)度，力求放松監(jiān)管；而金融消費者則要求強化監(jiān)管，增強金融體系的穩(wěn)定性，保障金融消費者的資金安全，維護金融消費者的權(quán)益。endprint

美國實行的是民主黨和共和黨輪流執(zhí)政的政黨制度?！抖嗟?弗蘭克法案》從2008年醞釀到2010年生效，經(jīng)歷2008年美國總統(tǒng)競選和2010年國會中期選舉。法案是兩次選舉選民關心的重要議題，對法案持有怎樣的政策立場將很大程度地影響選舉結(jié)果。兩次選舉期間在法案辯論中民主黨和共和黨在金融利益集團和消費者集團的捐款、信息和選票影響下，為了爭奪民意，獲得更多的支持，從而最大化選票并勝選，兩大政黨圍繞法案選擇了各自對金融監(jiān)管改革的立場，展開激烈的政治博弈。共和黨向來與金融利益集團互為盟友，奉行金融自由化，抵制用強化監(jiān)管的方式更嚴格地約束金融業(yè)；而民主黨則與普通民眾構(gòu)成的消費者集團尤其是工會一直保持良好的關系，其采取的政策立場主要從一般消費者的利益出發(fā)，主張強化金融監(jiān)管，以獲得消費者群體的支持。

資金實力雄厚的金融利益集團積極游說政府，不惜花費大量資金與政府談判，以推動有利于它們利益的政策出臺和阻撓不利于它們利益的政策出臺。金融利益集團歷來是美國政界政治資金的主要來源。2008年金融危機爆發(fā)后，金融利益集團在自身遭受重創(chuàng)的情況下仍在同年的美國大選中大把花錢以便左右新當選政黨的政策立場。據(jù)美國互動政治研究中心統(tǒng)計，證券業(yè)在2008年美國大選中的政治捐款達到1.55億美元，而且是2006年美國中期選舉捐資的兩倍以上。當選前發(fā)布的民調(diào)顯示民主黨候選人奧巴馬極有可能贏得選舉的時候，為了在未來奧巴馬主推的法案制定過程中獲得更大的話語權(quán)，贏得奧巴馬在政策立場上的放松，歷來與共和黨互為盟友的金融利益集團毫不猶豫地又將4，200多萬美元的政治獻金捐給奧巴馬，比捐給共和黨候選人麥凱恩的競選款足足多了1，100多萬美元。而當該法案進入國會審議，提案表明法案將有可能嚴格限制金融機構(gòu)的資本充足度、業(yè)務范圍和信息披露事務，縮小金融業(yè)的利潤空間，侵害金融利益集團的利益，金融利益集團又出巨資游說，力求兩黨對金融監(jiān)管的立場向金融利益集團的利益方向傾斜。2009年和2010年金融利益集團每年的游說總支出都超過了4.7億美元。期間，共和黨人士收受了金融利益集團的大量政治獻金，不僅在國會內(nèi)部阻礙法案的通過，而且也借輿論之力批評法案。到了法案立法的最后階段，鑒于奧巴馬就任兩年后在民眾間的支持率下滑，金融利益集團又斥巨資資助共和黨，力求反金融監(jiān)管的共和黨能夠在2010年中期選舉中能贏得參眾兩院多數(shù)席位，掌握兩院控制權(quán)，以便阻礙法案的通過。據(jù)統(tǒng)計，2010年金融利益集團給予共和黨的政治獻金共計1.13億美元，多出捐給民主黨的資金近2，000萬美元。

除了資金充裕之外，美國的金融利益集團經(jīng)常利用其優(yōu)勢在政府部門建立人際關系網(wǎng)絡，為游說爭取有利條件。金融利益集團人員經(jīng)常能夠受雇于美國金融監(jiān)管系統(tǒng)，如高盛集團前董事長斯蒂芬·弗里德曼在2008～2009年間出任紐約聯(lián)邦儲備銀行董事局主席。

與強大并積極參與政治活動的金融利益集團相比，普通民眾人數(shù)龐大，建立相應組織面臨“搭便車”者眾多、行動成本大的難題，難以形成集體凝聚力和行動力。因此，與消費者有關的團體普遍組織水平低、參與度低、政治渠道有限、政治捐款數(shù)額小、影響有限，而且缺乏重大游說活動。不過美國總統(tǒng)大選期間倒是金融消費者群體參與政治活動、影響政策制定的絕好時機。在這段時期普通消費者可以將他們的選票投給持有有利于他們利益的政策立場的總統(tǒng)候選人，無論是政黨或候選人，為勝選都會努力爭取這一相當數(shù)量的選票。因此，此時金融消費者群體的政治行為成本低、一致性強，具有良好的政治影響力。

2008年美國總統(tǒng)競選期間，金融消費者群體的主要代表美國工會為奧巴馬競選支出了超過3億美元的資金，美國工會還發(fā)揮其散布于美國各地會員的作用，為奧巴馬的競選造勢。金融消費者通過政治投票爭取政府制定對自身有利的金融政策，要求加強金融監(jiān)管，加大金融機構(gòu)對金融產(chǎn)品的信息披露力度。2008年民主黨候選人奧巴馬勝選以及隨后的立法都受金融消費者力量的影響。2008年美國總統(tǒng)競選中，民主黨候選人奧巴馬主張進行嚴厲的金融監(jiān)管改革，保護普通金融消費者的利益。勝選后奧巴馬需要履行承諾，因此該法案在2009年初奧巴馬就任后即被提上國會議程。但法案的推進則緩慢得多。一方面法案遭到了金融集團利益代言人的強烈反對，另一方面大選后金融消費者群體能夠使用的政治手段十分有限，政治影響力變得相對弱小，法案的通過由此經(jīng)歷一波三折。

盡管民主黨在眾參兩院均占有多數(shù)席位，但鑒于包括中期選舉在內(nèi)的后期競選需要大筆資金，以及有些民主黨人士也收受了金融利益集團的政治獻金，民主黨出現(xiàn)反對堅持強化金融監(jiān)管的政策立場的聲音。為了讓《多德-弗蘭克法案》在兩院多數(shù)通過，民主黨人與共和黨的溫和派進行談判，修改部分內(nèi)容以獲得溫和派共和黨議員支持。

本來這個法案是2008年美國大選和2010年中期選舉期間民主黨響應金融消費者利益集團加強金融監(jiān)管的要求，與共和黨競爭民意支持的政治斗爭工具，但在金融利益集團與共和黨的遏制下，從最初的提案到最后的執(zhí)行，法案遭受了多方面的障礙，關鍵條款的作用下降，金融利益集團所受的限制未達到預期程度。

四、《多德-弗蘭克法案》反轉(zhuǎn)的政治經(jīng)濟學分析

《多德-弗蘭克法案》的實施也受到金融利益集團、消費者集團和民主共和兩大政黨的不斷影響。金融利益集團通過捐贈、信息傳播和游說來影響共和黨，試圖拖延法案的實施；金融消費者群體也通過捐款、游行和輿論向兩黨施加影響力，要求盡快實施法案。民主和共和兩黨在2012年和2016年大選中，繼續(xù)以該法案為政治籌碼，爭奪選民的支持。

2016年美國大選，集民粹主義和既是主要政黨代表但卻反建制于一身的特朗普成功當選。特朗普在金融監(jiān)管方面提出的競選主張是他勝選的重要因素之一。一方面特朗普痛斥金融利益集團以博取普通民眾的支持，聲稱“金融行業(yè)和全球權(quán)力架構(gòu)曾經(jīng)‘洗劫了中產(chǎn)階級，大型金融機構(gòu)奪去了民眾的財富”，導致美國中產(chǎn)階級衰落，并許諾要保護美國中產(chǎn)階級的權(quán)益不再受金融利益集團的侵蝕；另一方面作為共和黨總統(tǒng)候選人的特朗普又號稱要廢除《多德-弗蘭克法案》以安撫金融利益集團，不過他同時又以《多德-弗蘭克法案》阻礙美國經(jīng)濟復蘇為由，給民眾以合理的”解釋”。特朗普認為，廢除《多德-弗蘭克法案》，放寬對金融業(yè)的監(jiān)管規(guī)定是其復興美國經(jīng)濟計劃的重要內(nèi)容，能夠刺激放貸，帶動經(jīng)濟成長及就業(yè)，有利于勞動人民。特朗普的邏輯是，就業(yè)增加的前提是減稅、基礎設施建設和貿(mào)易保護，以提高企業(yè)競爭力，缺乏金融業(yè)的支持限制了這些就業(yè)擴大計劃，特別是基礎設施項目的發(fā)展，所以要廢除《多德-弗蘭克法案》。endprint

美國皮尤研究中心發(fā)布的選民投票意向調(diào)查報告顯示，特朗普的支持者大多為生活無憂的中下階層白人男性。這一“沉默的大多數(shù)”認為自己在經(jīng)濟和文化上正漸漸失去陣地，對自己處于中下階層地位強烈不滿，認為“政治局外人”特朗普能幫助他們復興。這次投票中，幾個重要的搖擺州如北卡羅萊納州、佛羅里達州，甚至民主黨的勢力范圍如密歇根州、威斯康星州和賓夕法尼亞州都支持特朗普。特朗普雖然獲得的總票數(shù)少于希拉里，但卻贏得了選舉。特朗普贏得的選舉人票主要集中在農(nóng)業(yè)州和人口相對較少的州。特朗普主張包括減少中小銀行的合規(guī)成本，為普通金融消費者提供價廉物美的金融服務在內(nèi)的去監(jiān)管政策主張被這些地區(qū)選民認可，從而贏得了他們的選票。

美國金融利益集團也不希望特朗普政府完全廢除《多德-弗蘭克法案》。美國主要的銀行為了符合《多德-弗蘭克法案》要求的風險管理規(guī)定，已投入幾十億甚至上百億美元的費用重新設計其風險管理體系，如果《多德-弗蘭克法案》被全面廢除，這些美國銀行機構(gòu)在風險管理體系上的投入將浪費掉，并得重新投入更多的人力、物力來滿足新的金融監(jiān)管規(guī)定。

因此，特朗普就任后履行其競選誓言，需要達到“一石三鳥”的效果，既不能去除法案中明顯有利于普通消費者的條款，又要仔細確定該廢除的條款，降低強金融監(jiān)管施加的合規(guī)成本和阻礙經(jīng)濟復蘇的同時，解除對美國金融業(yè)不必要的限制。而完全不是簡單的一個保留或廢除《多德-弗蘭克法案》。

2017年2月，特朗普簽下審查《多德-弗蘭克法案》的行政令，開始對其做檢討。2017年6月，特朗普的行政令獲得國會回應，美國眾議院通過了大幅反轉(zhuǎn)《多德弗蘭克法案》的《為投資者、消費者和企業(yè)家創(chuàng)造希望與機會的金融法案》（簡稱CHOICE法案），并按照程序提交聯(lián)邦參議院審議表決。CHOICE法案目的是放松金融監(jiān)管，削弱金融監(jiān)管機構(gòu)的部分權(quán)利，法案全面修改了《多德-弗蘭克法案》，廢除了其大部分內(nèi)容。眾議院共和黨籍議長力贊該法案，參議院銀行委員會共和黨籍主席表示，弱化部分監(jiān)管可以幫助美國的中小銀行。民主黨持反對意見，從保護普通消費者的角度出發(fā)認為CHOICE法案偏袒金融利益集團，無疑將再次引發(fā)金融危機。

CHOICE法案代表了共和黨對金融監(jiān)管改革的期望。該法案在參議院的表決結(jié)果很不確定，就算參議院全部共和黨人士都支持新法案，還需要至少8位民主黨支持才能在參議院通過，但民主黨人對于全面修改《多德-弗蘭克法案》基本持反對態(tài)度，他們完全有能力否決這一立法。因此，CHOICE法案如想獲得國會通過，還需要博弈各方的諸多妥協(xié)和修改。

主要參考文獻：

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