十八大以來綠色減貧理論與實踐探索

張琦　馮丹萌

綠色發(fā)展與消除貧困是中國政府提出的2020年建設(shè)全面小康社會的宏偉規(guī)劃任務要求。通過綠色發(fā)展來實現(xiàn)減貧成為現(xiàn)階段的必然選擇。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實現(xiàn)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展必須以五大發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，必須把扶貧開發(fā)促進減貧和綠色增長結(jié)合起來，推進綠色減貧。綠色減貧是生態(tài)文明建設(shè)中減貧方式的創(chuàng)新，是一種符合生態(tài)文明發(fā)展、實現(xiàn)綠色增長和發(fā)展新方式的減貧新理念，是把生態(tài)文明與反貧困有機結(jié)合起來的減貧新戰(zhàn)略，體現(xiàn)了我們黨對我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征的科學把握。

一、十八大以來綠色減貧的制度設(shè)計和實踐創(chuàng)新

新一屆中央領(lǐng)導集體高度重視生態(tài)文明建設(shè)和減貧工作，就新時期扶貧開發(fā)工作提出了一系列新思想、新部署和新要求。2015年11月，中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》在指導思想中明確要求，脫貧攻堅要牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。為了將綠色發(fā)展理念應用于扶貧工作中，實現(xiàn)綠色減貧，政府做出了一系列的制度設(shè)計和政策安排，政策的主要方面包括生態(tài)扶貧、綠色產(chǎn)業(yè)脫貧、易地扶貧搬遷、文化扶貧以及綠色減貧考核機制等。

（一）制度設(shè)計

中國綠色減貧在制度設(shè)計層面形成了一定的政策支撐，國家發(fā)展與改革委員會、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護部以及國家旅游局等部門都制定了綠色減貧相關(guān)的政策。

（二）實踐創(chuàng)新

1.生態(tài)扶貧創(chuàng)新實踐

中國在實踐中探索和形成了環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貧困人口參與生態(tài)保護建設(shè)和維護、生態(tài)補償和生態(tài)移民等主要生態(tài)扶貧形式。

（1）生態(tài)補償扶貧。對于生態(tài)補償?shù)母拍?，國?nèi)還未形成統(tǒng)一共識，目前主要有兩種觀點： 一是以提供者為側(cè)重，僅對提供生態(tài)服務提供者進行補償；二是獎懲并用，對保護生態(tài)環(huán)境行為進行補償，也對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行干預并采取收費。

第一，環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧。在貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，增加貧困人口的收入，是生態(tài)扶貧的一種重要形式。

第二，生態(tài)修復型扶貧。中國貧困地區(qū)多屬于水土流失嚴重的生態(tài)脆弱地區(qū)或嚴格禁止開發(fā)的生態(tài)功能區(qū)。結(jié)合生態(tài)修復，發(fā)展具有較高經(jīng)濟效益的生態(tài)產(chǎn)業(yè)是生態(tài)修復扶貧的重要方式。

第三，綠色生態(tài)型扶貧。生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)民，為了保護生態(tài)環(huán)境被迫放棄許多正常的生產(chǎn)和創(chuàng)收活動，其所擁有的自然資源和勞動力資源的利用受到很多限制，成為生態(tài)保護區(qū)內(nèi)不少農(nóng)民的主要致貧原因。通過生態(tài)補償、提供公益崗位等方式，在一定程度上補償保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民所遭受的損失，增加就業(yè)收入，已成為相關(guān)貧困農(nóng)戶脫貧的重要方式。

第四，生態(tài)移民扶貧。生態(tài)移民是應對貧困地區(qū)脆弱生態(tài)環(huán)境人口承受能力低、建設(shè)和維護成本高的情況而采取的一種特殊生態(tài)扶貧形式。從 2001 年開始，國家發(fā)改委安排專項資金，在全國范圍內(nèi)陸續(xù)組織開展了以生態(tài)移民為主的易地扶貧搬遷工程。

2. 新型能源扶貧實踐

（1）光伏扶貧。“光伏遇上扶貧”始于2013年，在2016年漸成氣候，并在各種產(chǎn)業(yè)扶貧的模式中脫穎而出，成為各省級政府在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、加快貧困地區(qū)能源開發(fā)建設(shè)，推進脫貧攻堅戰(zhàn)中最受青睞的精準扶貧、精準脫貧模式之一。光伏扶貧的關(guān)鍵不是“輸血”，而是幫助貧困地區(qū)或貧困戶“造血”，實現(xiàn)粗放扶貧到精準扶貧的轉(zhuǎn)變。

（2）電商扶貧。電商扶貧是我國脫貧攻堅戰(zhàn)的新突破和新運用，是以電子商務為手段，拉動網(wǎng)絡創(chuàng)業(yè)和網(wǎng)絡消費，推動貧困地區(qū)特色產(chǎn)品銷售的一種信息化扶貧模式。電商作為一種新興的市場手段和精準的扶貧方式開始成為社會扶貧力量，電商企業(yè)探索的“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”正在成為扶貧新路徑。

3.統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與綠色減貧的新實踐——易地扶貧搬遷

易地扶貧搬遷是“五個一批”精準脫貧的重要內(nèi)容，是黨中央發(fā)出脫貧攻堅戰(zhàn)總動員后的第一仗，也是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容，中共中央在《國務院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中第七條就提出“實施易地搬遷脫貧”，“對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程?！?/p>

4.綠色農(nóng)業(yè)扶貧創(chuàng)新實踐

2012年，《國務院關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》中指出要堅持因地制宜，實行分類指導，探索適合不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展途徑。堅持機制創(chuàng)新，大力發(fā)展龍頭企業(yè)聯(lián)結(jié)農(nóng)民專業(yè)合作社、帶動農(nóng)戶的組織模式，與農(nóng)戶建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制；推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標準化、規(guī)?；?、集約化，建設(shè)一批與龍頭企業(yè)有效對接的生產(chǎn)基地；強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理，培育一批產(chǎn)品競爭力強、市場占有率高、影響范圍廣的知名品牌；加強產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，構(gòu)建一批科技水平高、生產(chǎn)加工能力強、上中下游相互承接的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系；強化龍頭企業(yè)社會責任，提升輻射帶動能力和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實力。

5.旅游扶貧創(chuàng)新實踐

2013年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確將旅游（尤其是鄉(xiāng)村旅游）定義為農(nóng)戶脫貧致富的主要工具，并提出詳實、因地而異的行動方案，同時也制定出明確的行動目標。

6.文化產(chǎn)業(yè)扶貧新實踐

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》提出要統(tǒng)籌推進公共文化服務均衡發(fā)展。因地制宜、分類指導，建立基本公共文化服務標準體系，促進城鄉(xiāng)基本公共文化服務均等化，推動革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)公共文化服務實現(xiàn)跨越式發(fā)展，保障老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工、農(nóng)村留守婦女兒童等特殊群體享有基本公共文化服務。

7.綠色減貧考核機制政策

2014年中共中央組織部、國務院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于改進貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核工作的意見》，首次提出對貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實行考核，考核內(nèi)容應體現(xiàn)貧困地區(qū)發(fā)展的特殊性和主體功能定位，考慮生態(tài)環(huán)境脆弱等因素。這一調(diào)整對于鼓勵和保證貧困地區(qū)的黨政領(lǐng)導結(jié)合自身主體功能，選擇和確定適宜的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略和方式，奠定了重要的制度基礎(chǔ)，也在一定程度上為生態(tài)扶貧提供了保障。endprint

二、綠色減貧的實踐特征

（一） 綠色減貧內(nèi)容多維度化

十八大以來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，綠色減貧理念在中國逐漸凸現(xiàn)出來，從以往單純的以經(jīng)濟維度為目標的單維度減貧逐漸向綠色減貧轉(zhuǎn)變。從內(nèi)容來看，綠色減貧主要以可持續(xù)發(fā)展為原則，以提升貧困人口生活水平為目標，根據(jù)“兩不愁三保障”的建設(shè)目標而制定的多維度內(nèi)容。

（二）綠色減貧機制可持續(xù)化

綠色減貧機制中主要包含兩層意思，第一層意思就是所謂的“既要金山銀山，也要綠水青山”，其本質(zhì)是站在生態(tài)環(huán)境保護的角度進行減貧，為減貧工作確立了一個生態(tài)紅線。第二層意思是“綠水青山就是金山銀山”，本質(zhì)是通過合理開發(fā)貧困地區(qū)生態(tài)資源的生態(tài)價值，使其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟和社會價值，惠及貧困地區(qū)。

（三） 綠色減貧方式多元化

基于多維度的綠色減貧內(nèi)容，相應地在綠色減貧過程中，突破了以往政府主導的減貧方式，采取的方式也比較多元化。貧困地區(qū)的綠色企業(yè)拉動是貧困人口脫貧的又一個重要路徑。

（四） 綠色減貧是中國扶貧方式的升華，它是開發(fā)式扶貧的深化和提升

綠色減貧是中國扶貧工作的創(chuàng)新和突破，是開發(fā)式扶貧的進一步深化探索，其體現(xiàn)為：一是開發(fā)扶貧基礎(chǔ)上的升華；二是從扶貧開發(fā)“輸血”變“造血”功能升華到“造好血”大轉(zhuǎn)換。

（五）綠色減貧是推進精準扶貧精準脫貧的最有效方式

綠色減貧是我國推進精準扶貧道路的高效途徑，主要表現(xiàn)在：第一，綠色減貧有效提高了精準扶貧和精準脫貧的科學性和完整性；第二，綠色減貧使精準脫貧的有序性和持久性效果實現(xiàn)；第三，綠色減貧為構(gòu)建精準扶貧考核機制和貧困退出機制提供基礎(chǔ)和參考；第四，綠色減貧有利于實現(xiàn)精準扶貧精準脫貧與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有機結(jié)合。

三、我國綠色減貧的經(jīng)驗與啟示

綠色減貧模式突破了經(jīng)濟脫貧的局限，從生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，把生態(tài)優(yōu)化、經(jīng)濟發(fā)展與社會效益統(tǒng)一起來，形成更符合發(fā)展理念的綜合發(fā)展戰(zhàn)略。這種發(fā)展模式能夠在特困地區(qū)資源和環(huán)境約束趨緊的情況下，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會和人口、資源環(huán)境的有機協(xié)調(diào)，是新階段特困地區(qū)實現(xiàn)精準脫貧和可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，對于深入推進綠色發(fā)展、實現(xiàn)脫貧攻堅具有重大價值。十八大以來，中國綠色減貧取得一定的成效，積累了屬于中國特色的經(jīng)驗，對于今后中國2020年全面建成小康社會以及全球可持續(xù)發(fā)展具有一定的啟示。

（一）聚焦轉(zhuǎn)型發(fā)展，重點強化綠色性

生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展并不矛盾。雖然生態(tài)文明建設(shè)的提出正是基于對高投入、高消耗、高污染和低產(chǎn)出、低效益、低品質(zhì)的傳統(tǒng)發(fā)展方式的系統(tǒng)反思。然而，生態(tài)文明建設(shè)不是不要發(fā)展，而是要高產(chǎn)出、高效益、高品質(zhì)的發(fā)展。發(fā)展也不僅僅是指經(jīng)濟發(fā)展，更不能簡單地等同于 GDP增長。應以新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機，重點強化經(jīng)濟、當代縣域經(jīng)濟業(yè)發(fā)展的綠色性，充分挖掘連片特困地區(qū)有各自特色的綠色資源，形成持久發(fā)展動力。

（二）聚焦理念引導，重點強化文化性

綠色減貧強調(diào)在發(fā)展中要尊重自然、順應自然、保護自然，特別強調(diào)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，同時也強調(diào)體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，強調(diào)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和生活方式，要求從每個人做起、從現(xiàn)在做起。要實現(xiàn)綠色減貧，就必須將相關(guān)理念和頂層設(shè)計相融合。

（三）聚焦脫貧奔康，重點強化包容性

貧困地區(qū)能否全面建成小康社會關(guān)鍵在貧困地區(qū)、貧困人口能否脫貧，關(guān)鍵在于將綠色發(fā)展與包容性減貧相結(jié)合，走包容性綠色發(fā)展的脫貧之路。包容性綠色發(fā)展是通向可持續(xù)發(fā)展之路，其本質(zhì)是強調(diào)機會平等的增長，為貧困人口創(chuàng)造越來越多的機會，為貧困人口提供創(chuàng)造或提升其能力的方式，為貧困人口提供免遭暫時或持久的生計損失的方法。

（四）聚焦公共服務，重點強化內(nèi)生性

綠色減貧之所以有利于貧困地區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定脫貧，關(guān)鍵在于其可持續(xù)發(fā)展成果的共享，而共享機制中的公共服務機制尤為關(guān)鍵。特別是就目前連片特困地區(qū)脫貧障礙來看，急需提升的公共服務是教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。綠色減貧應重點瞄準公共服務，特別要注重政府政策調(diào)控與服務，將生態(tài)補償?shù)染G色經(jīng)濟成果轉(zhuǎn)化為良好的公共服務，特別是要提升教育與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。

（五）堅持綠色發(fā)展，實現(xiàn)綠色減貧

綠色減貧是貧困地區(qū)貫徹落實綠色發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，是貧困地區(qū)堅持綠色減貧、實現(xiàn)綠色發(fā)展是必然趨勢。結(jié)合生態(tài)保護脫貧作為重要路徑牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，始終把生態(tài)保護放在優(yōu)先位置，努力實踐探索生態(tài)脫貧的新路子。

（六）調(diào)動政府、企業(yè)和社會各方面的力量，統(tǒng)籌開發(fā)與保護

大型生態(tài)治理和修復項目，資金需求大、技術(shù)難度高，需要政府統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)各方力量、搭建合作平臺，為推進生態(tài)扶貧提供服務保障；生態(tài)修復后也需要政府參與管護，鞏固生態(tài)建設(shè)成果。生態(tài)扶貧的核心目標是促進農(nóng)戶脫貧增收，要大力實施精準扶貧戰(zhàn)略，充分調(diào)動農(nóng)戶參與保護和開發(fā)的積極性，激發(fā)困難群眾的內(nèi)生動力，不斷提升農(nóng)戶的可持續(xù)發(fā)展能力。扶貧開發(fā)，產(chǎn)業(yè)是支撐，要以市場為導向，積極引導企業(yè)參與生態(tài)建設(shè)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，吸納貧困人口就業(yè)，把生態(tài)資源優(yōu)勢、人口資源壓力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

（作者單位：北京師范大學）endprint