農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀研究

【摘 要】 2013年中央一號(hào)文件中提出了讓耕地向?qū)I(yè)化合作化方向流轉(zhuǎn)的思路，之后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展開始形成新的發(fā)展態(tài)勢(shì)。中央對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作出的一系列重要指示，更是說(shuō)明我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究的意義重大。 學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究給予了充分的關(guān)注，相關(guān)研究動(dòng)態(tài)基本上可從以下幾方面反映出對(duì)這一問(wèn)題的相關(guān)研究成果。

一 國(guó)外關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和影響因素研究

國(guó)外大多國(guó)家施行的是土地私有制原則，由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配，流轉(zhuǎn)手續(xù)較為方便，與我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)民只享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的土地制度存在根本差異。因此，在實(shí)際中，國(guó)外土地交易中的土地所有權(quán)的買賣其中包括了土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在國(guó)外土地經(jīng)濟(jì)學(xué)和土地法學(xué)的研究中，并不會(huì)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)這一概念。

國(guó)外的農(nóng)地制度有完善的制度體系，包括法院系統(tǒng)、政策、合法的農(nóng)地調(diào)查、登記和公告制度，同時(shí)還包括社會(huì)規(guī)范、信仰、習(xí)俗等非正式制度。是非常統(tǒng)一的全國(guó)交易大市場(chǎng)。

前蘇聯(lián)、中東歐以及發(fā)展中國(guó)家與我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制較相似。俄羅斯實(shí)行農(nóng)地私有化化改革以后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)較之以往活躍很多，農(nóng)地交易的速度也發(fā)展很快。中東歐國(guó)家普遍推行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)展和農(nóng)地私有化改革保留了一些政府對(duì)土地市場(chǎng)干預(yù)的權(quán)利。土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)，有效的土地市場(chǎng)的并未完全建立，土地市場(chǎng)并不像想象中那么活躍。

中東歐國(guó)家以及一些發(fā)展中國(guó)家和我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度比較相似，所以對(duì)這些地區(qū)和國(guó)家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)研究，有利于我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的一些不足。農(nóng)村社會(huì)制度的變革使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度由農(nóng)地集體所有變革為農(nóng)地私有化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力得到了很大的恢復(fù)。但由于缺少農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范，農(nóng)地配置效率并不高。例如在波羅地海等一些國(guó)家，農(nóng)地私有化改革僅包括使用權(quán)的分配，讓渡權(quán)卻缺少明確的制度來(lái)完善。 在此基礎(chǔ)上可以論證，除了要有清晰的產(chǎn)權(quán)界定如農(nóng)地私有權(quán)改革等外，有效農(nóng)地市場(chǎng)的 建立還需要具備配套制度的完善（如財(cái)產(chǎn)處置權(quán)）和制度環(huán)境改善。這就給我國(guó)農(nóng)地制度改革提供了方向，即對(duì)農(nóng)地集體所有的質(zhì)疑是錯(cuò)誤的，關(guān)鍵還是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的完善與制度環(huán)境的建設(shè)。中國(guó)農(nóng)村土地集體所有家庭承包經(jīng)營(yíng)從某種意義上來(lái)說(shuō)限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是在農(nóng)地租賃市場(chǎng)和農(nóng)地買賣兩種方式下進(jìn)行。 但是，由于農(nóng)地歸農(nóng)村集體所有，導(dǎo)致私人農(nóng)地買賣市場(chǎng)根本無(wú)法形成，結(jié)果就是造成農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)成為土地市場(chǎng)的唯一運(yùn)行機(jī)制； 另一方面是農(nóng)地歸集體所有限定了農(nóng)地的發(fā)展范圍，單個(gè)農(nóng)村集體之間缺乏合作，農(nóng)地資源要素在不同農(nóng)村集體之間流動(dòng)不明顯。

除了明晰的產(chǎn)權(quán)可以降低農(nóng)地交易的成本，良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境以及有效的制度安排也是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障。政府對(duì)農(nóng)地的一些規(guī)制如土地登記、金融服務(wù)和評(píng)估等也是建立農(nóng)地市場(chǎng)的關(guān)鍵條件。直接和間接的政策干預(yù)導(dǎo)致了農(nóng)地地價(jià)格的偏低，政策經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素會(huì)影響農(nóng)地的生產(chǎn)效率。穩(wěn)定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境可以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形成。 除了國(guó)內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展也會(huì)影響農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。如通過(guò)對(duì)中國(guó)非農(nóng)勞動(dòng)力市場(chǎng)與農(nóng)地租賃市場(chǎng)的研究，指出非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就決定了中國(guó)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式及數(shù)量。

二 國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和影響因素研究

我國(guó)農(nóng)村土地立法在1982年的《憲法》中是明令禁止流轉(zhuǎn)的，直到1988年的憲法修正案頒布，國(guó)家在一定程度上給予集體部分土地的處置權(quán)，使土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓合法化。1933年農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)開始逐步真正實(shí)行，并且在實(shí)踐中探索著立法制度的創(chuàng)新。全國(guó)各地多種多樣的土地流轉(zhuǎn)形式的展開，和國(guó)家政策的傾向，讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這一關(guān)系立國(guó)之本的大問(wèn)題得到國(guó)內(nèi)學(xué)者的高度關(guān)注。

目前，我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)類型還比較單一，只有出租，互換，合作，入股等一些簡(jiǎn)單的形式。土地的流轉(zhuǎn)堅(jiān)持的是農(nóng)戶自愿的原則，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)一級(jí)的土地管理部門備案，簽訂流轉(zhuǎn)合同。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，還是在集體土地范圍之內(nèi)，集體內(nèi)部人員的流轉(zhuǎn)。國(guó)家正在為農(nóng)戶頒發(fā)土地證以逐步規(guī)范土地用途和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法傾向是分離土地的使用權(quán)，保留土地的承包權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦或是使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟(jì)組織，保留土地的承包權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，使土地資源得到更好利用，開展規(guī)模化，集約化，現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。但由于目前中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清等情況制約，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在流轉(zhuǎn)不規(guī)范，資本化程度低等情況，導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育緩慢。

經(jīng)過(guò)改革開放之后的發(fā)展，一定規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)開始在我國(guó)大多數(shù)地區(qū)形成。通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)的觀察，我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)率長(zhǎng)期徘徊在低均衡狀態(tài)。后期，各地政府為加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)，頒布了一系列的惠農(nóng)政策，但是由于缺少詳盡的指導(dǎo)與配套措施，這些惠農(nóng)政策在實(shí)施過(guò)程中的效果并不明顯。從國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)各國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究文獻(xiàn)來(lái)看，與北美、中歐和印度等國(guó)家相比較，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率偏低。

影響我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素是綜合的，多方面的。國(guó)內(nèi)專家學(xué)者也從各種不同的角度分析了國(guó)內(nèi)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因，得出多方面的結(jié)論。首先一個(gè)關(guān)鍵因素在于農(nóng)民收入，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)家庭承包責(zé)任制的前提下，土地規(guī)模化程度不高，零散經(jīng)營(yíng)方式還是很普遍。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益較低，很多農(nóng)民為獲取更高收入而轉(zhuǎn)向第二，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿提高。第二個(gè)因素在于健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴。最大程度地保障失地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益，并把這些農(nóng)民納入城市居民保障對(duì)象體系，解決農(nóng)轉(zhuǎn)非的后顧之憂。第三是農(nóng)村勞動(dòng)力教育水平的影響，教育水平越高，收入越高，越不需要依附土地過(guò)生活，可以說(shuō)教育水平對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)影響巨大。

三 改進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制的政策建議

國(guó)外土地政策的經(jīng)驗(yàn)成果雖與我國(guó)國(guó)情有些差距，但不妨礙我們從中求同存異，去粗取精。以增加農(nóng)民生活質(zhì)量為前提，來(lái)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理化制度前排，可以有效解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的矛盾， 順利進(jìn)行勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入增加，幫助農(nóng)民走向富裕道路，進(jìn)而也就加速提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率， 穩(wěn)定農(nóng)業(yè)了生產(chǎn)。 制度的缺失，市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中的失靈和農(nóng)民意識(shí)的落后都是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的障礙，所以，政府參與的作用必不可少，以市場(chǎng)為主體，政府政策適當(dāng)干預(yù)調(diào)整，科學(xué)地為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展鋪路，將是我國(guó)解決新時(shí)期農(nóng)村土地政策改革的又一大考驗(yàn)。endprint

（一）增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

農(nóng)地是農(nóng)戶家庭的生計(jì)保障， 是生活收入的重要來(lái)源，是農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)積極性不強(qiáng)的主要原因，農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)收入與非農(nóng)收入水平對(duì)農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿有著顯著的影響。 農(nóng)戶之所以保留農(nóng)地主要是基于農(nóng)戶家庭在生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)收益大大高于非農(nóng)收益而做出的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的理性選擇。給農(nóng)戶創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，將農(nóng)戶從土地上解放出來(lái)，增加其非農(nóng)收入是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)一個(gè)很重要的方面。還可以在一定程度上刺激農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)生，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 剝離土地承載的社會(huì)功能，拓寬農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)門路，首先就是要大力發(fā)展農(nóng)村區(qū)域的二、三產(chǎn)業(yè)，拓展非農(nóng)就業(yè)空間，提高區(qū)域整合力度。

（二）健全農(nóng)村社會(huì)保障以減少土地依賴

由于是長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和家庭收入來(lái)源的主要依靠，使得農(nóng)民對(duì)自身承包的農(nóng)地產(chǎn)生依賴，這種依賴意識(shí)將阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。 但是我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，那些具有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)戶卻沒(méi)有很強(qiáng)的農(nóng)地依賴意識(shí)， 究其原因，主要還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅是副業(yè)，對(duì)他們而言，非農(nóng)生產(chǎn)提供的社會(huì)保障充分解決了后顧之憂， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已無(wú)足輕重，這樣自身承包農(nóng)地的流轉(zhuǎn)反而還能解放土地對(duì)他們的束縛。所以，以符合農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要為根本，健全的社會(huì)保障制度和打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度壁壘才能強(qiáng)化農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿。

（三）加大教育力度投入，提農(nóng)戶綜合素質(zhì)

大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)變現(xiàn)形式多樣，除了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育，還可以通過(guò)開辦農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班和講座的形式， 教授農(nóng)民農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)，特別在一些比較利益高的經(jīng)濟(jì)作物如花舟植被等種植技術(shù)方面與市場(chǎng)供需信息方面，通過(guò)加強(qiáng)種植農(nóng)戶的市場(chǎng)投資意識(shí)與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)種植收益的增加、加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行；另一方面通過(guò)農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育，可以提高農(nóng)戶職業(yè)技能水平，從而降低農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的依賴性，有助于農(nóng)民獲得更多非農(nóng)收入與非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，在增加農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力和財(cái)富創(chuàng)造能力的同時(shí)，還能不斷地增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)供應(yīng)數(shù)量，解決農(nóng)地供應(yīng)不足的局面。

四 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更是以農(nóng)民權(quán)益、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定為堅(jiān)持準(zhǔn)則，土地制度改革是農(nóng)村各項(xiàng)改革的關(guān)鍵和核心。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)上的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)有很大的借鑒意義，同時(shí)也應(yīng)注意我國(guó)目前農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，人多地少的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍態(tài)勢(shì)。結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，保障農(nóng)民收入，加大國(guó)家政策扶持力度，完善制度體系，為我國(guó)農(nóng)村土地有效健康流轉(zhuǎn)探索道路，是我國(guó)現(xiàn)階段必須研究的問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介：顧如歌，1991.12.26。女，漢，秦皇島昌黎，學(xué)生，碩士研究生，武漢工程大學(xué)，法學(xué)。endprint