彩票發(fā)行費(fèi)使用與管理中存在問題的分析及措施建議

【摘 要】 2014年11月至12月底，審計風(fēng)暴劍指全國彩票資金，包括重慶在內(nèi)的18個省市財政、民政、體育部門和彩票銷售機(jī)構(gòu)接受了審計。2015年6月25日，審計署發(fā)布審計結(jié)果公告。此次審計是對彩票業(yè)的一次及時“會診”，診斷出的問題可概括為三類：銷售違規(guī)、人員違規(guī)、資金違規(guī)。筆者作為財務(wù)人員，親身經(jīng)歷了這場審計大練兵，在當(dāng)前時期，認(rèn)為有必要針對與自身工作密切相關(guān)的資金違規(guī)問題進(jìn)行分析，并提出措施建議。

【關(guān)鍵詞】 彩票發(fā)行 彩票管理 彩票銷售

一、審計結(jié)果公告內(nèi)容概況與分析

（一）公告的主要框架及內(nèi)容

公告全文包含正文三個部分和附表一個，正文第一部分為18個省彩票資金基本情況，主要介紹了2012年至2014年10月期間的彩票銷量及資金分配情況；第二部分為彩票資金使用和管理的主要成效，公告從支持社會公益事業(yè)發(fā)展、健全彩票管理法規(guī)和制度、完善彩票資金預(yù)算和財務(wù)管理三個方面肯定了近年來我國彩票資金使用和管理成效；第三部分為審計發(fā)現(xiàn)的問題，即銷售違規(guī)、人員違規(guī)和資金違規(guī)三類，其中銷售違規(guī)是指18個被審計省市中有17個未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630.4億元，人員違規(guī)是指審計發(fā)現(xiàn)個別彩票主管部門和彩票機(jī)構(gòu)的工作人員利用職務(wù)便利，在行政審批、開展業(yè)務(wù)合作等環(huán)節(jié)非法牟利等。

（二）公告所涉及發(fā)行費(fèi)問題資金的情況分析

此次審計共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出問題資金169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。由于筆者在工作中不涉及到公益金的使用與管理，以下僅對發(fā)行費(fèi)的使用與管理進(jìn)行分析。

在上述169.32億元的問題資金中，涉及彩票發(fā)行費(fèi)問題資金66.74億元，接近于全部問題資金（公益金和發(fā)行費(fèi)）總額的四成，問題發(fā)行費(fèi)和問題公益金在資金量上的比例為4：6。相較于公益金的資助項目多、受益對象多、資金責(zé)任主體多等特點(diǎn)，發(fā)行費(fèi)作為彩票機(jī)構(gòu)用于發(fā)行銷售的業(yè)務(wù)費(fèi)，其資金使用流程相對固定、使用主體較為單一、使用范圍比較明確，問題資金占比卻如此之高，非常值得關(guān)注與反思。

1、問題資金在兩家彩票機(jī)構(gòu)間的對比分析

從福彩、體彩兩家的對比來看，福彩發(fā)行費(fèi)問題資金27.42億元，占總體的41%，體彩發(fā)行費(fèi)問題資金39.32億元，占總體的59%。由此可以看出，福彩機(jī)構(gòu)發(fā)行費(fèi)使用管理的規(guī)范性整體上要強(qiáng)于體彩機(jī)構(gòu)。

另一方面，從福彩、體彩兩家發(fā)行費(fèi)問題資金占同期銷量比重來看，福彩機(jī)構(gòu)同期銷量3，743.6億元，福彩發(fā)行費(fèi)問題資金占銷量的比重為0.73%，體彩機(jī)構(gòu)同期銷量2，944.24億元，體彩發(fā)行費(fèi)問題資金占銷量的比重為1.34%，對比數(shù)據(jù)同樣表明福彩機(jī)構(gòu)在使用管理發(fā)行費(fèi)方面要優(yōu)于體彩機(jī)構(gòu)。

2、問題資金在各個層級發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)間的對比分析

審計發(fā)現(xiàn)的問題明細(xì)表涉及到了4個層級的彩票機(jī)構(gòu)，自上而下分別為：中央級彩票機(jī)構(gòu)（中國福利彩票發(fā)行管理中心和國家體育總局體育彩票管理中心）、省級彩票機(jī)構(gòu)、地市級彩票機(jī)構(gòu)和區(qū)縣級彩票機(jī)構(gòu)。

3、問題資金在幾種問題類別間的對比分析

根據(jù)審計結(jié)果公告的問題描述及問題重要程度來看，可將問題細(xì)分為九個類別，分別為違反規(guī)定采購、違規(guī)購建樓堂館所、未及時上繳發(fā)行費(fèi)、擠占挪用發(fā)行費(fèi)、違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、賬外核算使用發(fā)行費(fèi)、超額列支三公經(jīng)費(fèi)及會議費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)購置使用車輛。

從問題資金量來看，在以上9大類問題中，違反規(guī)定采購涉及資金421，250.9萬元，占比最大，為63%；其次為違規(guī)購建樓堂館所，涉及資金118，803.02萬元，占比18%，其他問題涉及的資金占比均在10%以下。

結(jié)合彩票實際工作來看，近年來，彩票銷售持續(xù)高速增長，為了刺激并保持住市場熱度，彩票機(jī)構(gòu)紛紛將大量發(fā)行費(fèi)用于市場營銷，由此產(chǎn)生了很多物資及服務(wù)采購事項（廣告、宣傳），而在銷售業(yè)績逐年攀升的同時，眾多彩票機(jī)構(gòu)紛紛斥資購建辦公樓，用以改善員工的工作條件，因此，這兩個領(lǐng)域成為了問題高發(fā)地帶。

從問題發(fā)生頻次來看，9大類問題共發(fā)生112項次，其中違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼問題發(fā)生31項次，高達(dá)總項次的28%，為第一頻發(fā)問題；違反規(guī)定采購和未及時上繳發(fā)行費(fèi)均發(fā)生16項次，均達(dá)總項次的14%。此外，擠占挪用發(fā)行費(fèi)和違規(guī)購建樓堂館所超過10項次，也屬于普遍存在的問題.

二、發(fā)行費(fèi)問題現(xiàn)狀及原因分析

（一）彩票行業(yè)發(fā)行費(fèi)問題現(xiàn)狀

審計公告所反映的問題具有極強(qiáng)的代表性，從下圖可以看出，違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、違反規(guī)定采購、未及時上繳發(fā)行費(fèi)等問題發(fā)生范圍廣泛，這18個省市彩票發(fā)行費(fèi)的問題特征很大程度上也代表了全國整體情況，因此需要整個行業(yè)予以重視。

（二）存在問題的分析

在9類問題中，有些問題是行業(yè)獨(dú)有的，如未及時上繳發(fā)行費(fèi)，根據(jù)相關(guān)彩票法規(guī)，國家對上繳彩票發(fā)行費(fèi)有明確的時間要求；有些問題是其他行業(yè)也存在的，如超標(biāo)準(zhǔn)購置車輛和公款旅游，各級黨委和政府都對此制定了規(guī)定；有些問題屬于不按照正常程序履行，如違反規(guī)定采購，國家對政府采購有明確的程序要求，地方對政府采購和單位自主采購的權(quán)限也有明確的劃分，要想采購合規(guī)就必須嚴(yán)格按照程序執(zhí)行；有些問題是財務(wù)管理水平不高造成的，如超標(biāo)準(zhǔn)列支三公經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)，屬于財務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制不力；有些問題是部門利益所致，如向本單位職工超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津補(bǔ)貼、超標(biāo)準(zhǔn)購建辦公用房，這些問題的發(fā)生更多的是受彩票機(jī)構(gòu)人員主觀意識的影響，還有一些問題的成因具有復(fù)雜性和多面性，如擠占、挪用發(fā)行費(fèi)，一方面發(fā)行費(fèi)多年結(jié)存為擠占、挪用提供了資金條件，另一方面是工作人員的主觀意愿，這些因素交織在一起才誘發(fā)了違規(guī)行為。

在9類問題中，結(jié)合前述的問題分析及重慶福彩中心涉及到的問題，現(xiàn)重點(diǎn)對違反規(guī)定采購、未及時上繳發(fā)行費(fèi)和違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼等幾個方面的問題進(jìn)行分析。endprint

1、違反規(guī)定采購問題分析

審計公告問題明細(xì)表列示違反規(guī)定采購問題16項次，12個省市和中福彩中心存在此類問題，問題資金多達(dá)42.13億元，是涉及金額最高的違規(guī)問題，這反映了當(dāng)前彩票機(jī)構(gòu)在開展采購業(yè)務(wù)所面臨的嚴(yán)峻形勢。

問題涉及的采購事項主要是廣告宣傳服務(wù)、彩票熱敏紙和投注單、系統(tǒng)技術(shù)服務(wù)等，這類采購事項由于采購標(biāo)的金額大，均屬于政府采購范疇，需要嚴(yán)格按照政府采購程序執(zhí)行，出現(xiàn)問題的彩票機(jī)構(gòu)均是被描述為未履行政府采購程序，表明問題是出在彩票機(jī)構(gòu)的執(zhí)行環(huán)節(jié)上，這存在兩方面的原因，一是主管部門和監(jiān)管部門監(jiān)管力度不夠，沒有對彩票機(jī)構(gòu)的采購行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，導(dǎo)致彩票機(jī)構(gòu)的規(guī)范意識下降；二是彩票機(jī)構(gòu)采購力量薄弱，絕大多數(shù)彩票機(jī)構(gòu)并無專職的采購管理部門，以福彩機(jī)構(gòu)為例，在全國所有省級福彩中心中，僅有四川省福彩中心設(shè)置了采購與資產(chǎn)管理部門，其他省份福彩中心的采購管理職責(zé)是由辦公室或總務(wù)部等后勤綜合部門來承擔(dān)，同時大多數(shù)采購經(jīng)辦人員沒有接受過系統(tǒng)的招投標(biāo)知識的學(xué)習(xí)，其業(yè)務(wù)能力不高。

2、未及時上繳發(fā)行費(fèi)問題分析

審計公告問題明細(xì)表列示未及時上繳發(fā)行費(fèi)問題16項次，10個省市存在此類問題，問題資金達(dá)到6.62億元，這類問題有兩種情況，一種是未上繳的發(fā)行費(fèi)滯留在本單位的賬上，彩票機(jī)構(gòu)僅僅是規(guī)范管理的意識淡薄，沒有在規(guī)定的時限內(nèi)上繳；另一種是彩票機(jī)構(gòu)將未上繳的發(fā)行費(fèi)挪作他用，如一些彩票機(jī)構(gòu)將發(fā)行費(fèi)出借給其他單位，這種情況的違規(guī)程度更為嚴(yán)重。

問題的主要原因是部分彩票機(jī)構(gòu)自身財務(wù)管理水平差，不能較好地支配收支現(xiàn)金流，甚至于存在擠占挪用等不法動機(jī)，這也會誘發(fā)延遲上繳的問題。

3、違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼問題分析

審計公告問題明細(xì)表列示違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼問題31項次，15個省市存在此類問題，問題資金達(dá)到8，480.67萬元，其中83%違規(guī)金額發(fā)放給彩票機(jī)構(gòu)職工，17%的違規(guī)金額作為獎金激勵，發(fā)放給彩票機(jī)構(gòu)之外的相關(guān)人員。

向本單位職工發(fā)放超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津補(bǔ)貼，其行為動因主要是通過津補(bǔ)貼來增加員工總體收入。目前，各地彩票機(jī)構(gòu)人員薪金政策各異，有些省市實行財政、人力社保部門批復(fù)的工效掛鉤的工資總額政策，由于分配政策有較大的靈活性，往往這部分地區(qū)彩票機(jī)構(gòu)人均薪酬水平較高，有些省市對彩票機(jī)構(gòu)是參照公務(wù)員工資薪金執(zhí)行，彩票機(jī)構(gòu)是個靠市場化手段運(yùn)作的單位，需要市場化的人才，而依靠機(jī)關(guān)行政化式的薪資水平無法滿足市場化人才的薪資需求，薪資供需雙方出現(xiàn)嚴(yán)重矛盾，這些彩票機(jī)構(gòu)只有選擇通過津補(bǔ)貼的方式來提高員工收入。當(dāng)然，也有一些本身收入水平較高的彩票機(jī)構(gòu)，也存在超額發(fā)放津補(bǔ)貼的現(xiàn)象，對此，我們應(yīng)該區(qū)別分析對待，前者屬于改善薪資待遇而采取的無奈之舉，其問題的本質(zhì)在于現(xiàn)有的人員激勵機(jī)制不能適應(yīng)彩票事業(yè)的發(fā)展，這是體制機(jī)制的問題，而后者屬于追求部門利益最大化，屬于單位管理層的合規(guī)意識問題。

向單位之外的人員發(fā)放津補(bǔ)貼，津補(bǔ)貼的發(fā)放對象主要是民政、體育、財政等部門的相關(guān)工作人員。彩票機(jī)構(gòu)在開展業(yè)務(wù)過程中，需要民政、體育等主管部門出面來協(xié)調(diào)、推動相關(guān)工作，彩票發(fā)行銷售工作僅靠彩票機(jī)構(gòu)自身的力量是很難做好的，而是需要民政、體育等主管部門、財政等監(jiān)管部門的大力協(xié)助，相關(guān)經(jīng)辦人員投入了大量的精力和時間，對這些人員給予一定的物資獎勵，在情理上是行的通的，但是作為津補(bǔ)貼發(fā)放到人，又違反了國家的相關(guān)規(guī)定，在法理上卻是行不通的，這又是一對政策規(guī)定與實際工作之間的矛盾，需要妥善處理好這對矛盾，才能為彩票工作的開展?fàn)I造寬松的環(huán)境。

從問題發(fā)生的層級來看，31項次中省級彩票機(jī)構(gòu)有12次、地市級彩票機(jī)構(gòu)17次、區(qū)縣級彩票機(jī)構(gòu)2次，問題主要發(fā)生在省級和地市地層級，表明對于這兩個層級彩票機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠。

三、發(fā)行費(fèi)使用與管理的相關(guān)措施建議

近期，財政部和民政部等部委均召開專題會議，研究部署彩票行業(yè)下一步整改措施及政策調(diào)整方案，這些措施必將會有效地破解彩票行業(yè)當(dāng)前面臨的多種矛盾，有利于促進(jìn)彩票資金的安全合規(guī)。在此，針對如何管好用好發(fā)行費(fèi)這一工作目標(biāo)，筆者提出幾點(diǎn)措施建議：

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計和機(jī)制

一是統(tǒng)一全國彩票機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)會計處理操作，制定全國統(tǒng)一的會計核算科目體系，杜絕各省各有各的核算范圍和口徑的問題，提高會計報表的信息質(zhì)量和對比分析價值。二是研究建立彩票發(fā)行費(fèi)公示機(jī)制，社會大眾對于彩票行業(yè)的普遍認(rèn)識是：過于神秘、可能存在內(nèi)幕等，這些誤解和質(zhì)疑都是由于相關(guān)信息未公開或發(fā)布不及時造成的，包括這次審計風(fēng)暴，也是在媒體曝光行業(yè)內(nèi)的個別問題并引發(fā)社會的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑的背景下開展的。將資金賬曬出來，主動接受社會的監(jiān)督，陽光是最好的防腐劑，使資金使用和權(quán)力運(yùn)行處于陽光普照下，公開透明的信息披露是保證發(fā)行費(fèi)規(guī)范使用的最佳手段。

（二）強(qiáng)化財政監(jiān)管和服務(wù)

一是轉(zhuǎn)變工作方式，主動開展監(jiān)督，通過監(jiān)管的常態(tài)化促使彩票機(jī)構(gòu)牢固樹立規(guī)范意識。二是加強(qiáng)監(jiān)督力量，保證有充足的人員履行監(jiān)管職責(zé)。三是加大財政對彩票機(jī)構(gòu)財務(wù)管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助，針對性地開展彩票行業(yè)預(yù)算管理等方面的培訓(xùn)，為彩票機(jī)構(gòu)開展預(yù)算資金績效評價提供專業(yè)咨詢和幫助。

（三）加強(qiáng)自身建設(shè)和管理

一是單位領(lǐng)導(dǎo)層要帶頭樹立法制意識、規(guī)范意識，注重對規(guī)章制度的遵守，用規(guī)范的流程來開展各項業(yè)務(wù)、用充分的依據(jù)來支撐單位決策。二是財務(wù)人員要拼力學(xué)習(xí)，不能滿足于只當(dāng)記賬員，而要成為熟業(yè)務(wù)、懂政策、善溝通的財務(wù)管理者。三是規(guī)范內(nèi)部管理，通過內(nèi)部審計、充實專業(yè)人員配備等措施，不斷提高彩票機(jī)構(gòu)在物資和服務(wù)采購、對外合作、制度執(zhí)行等方面的規(guī)范性。四是健全發(fā)行費(fèi)風(fēng)險防控機(jī)制，全面梳理排查彩票發(fā)行費(fèi)管理使用中可能存在的制度漏洞和風(fēng)險點(diǎn)，建立健全制度體系并強(qiáng)化制度執(zhí)行。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 楊躍武.電視臺數(shù)字硬盤播出系統(tǒng)實踐中國.有線電視，2014（8）.

作者簡介：鄭琳琳（1980.10-），男，漢族，黑龍江省大慶市，重慶市福利彩票發(fā)行中心，研究方向：會計。endprint