經(jīng)濟新常態(tài)下地方債的潛在風(fēng)險及應(yīng)對措施

孟延濤

摘 要 隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級進入更高的發(fā)展階段，一系列新的矛盾和新的挑戰(zhàn)也隨之而來，其中地方政府債務(wù)的風(fēng)險問題也日趨突出。本文從地方政府債的歷史演變出發(fā)，介紹其發(fā)展歷程，并著重分析地方政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，指出其中存在的風(fēng)險，并結(jié)合現(xiàn)實的經(jīng)濟環(huán)境，實際條件有針對性的給出一些建議和措施。

關(guān)鍵詞 地方政府債 債務(wù)風(fēng)險 經(jīng)濟新常態(tài)

中圖分類號：F811.5 文獻標識碼：A

1地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)問題

地方政府受分稅制影響財力有限，長期舉債，并且過度依賴地方融資平臺，銀行信貸和土地財政成為地方政府獲取融資的兩大手段。從債務(wù)規(guī)模角度看地方政府債，地方政府的債務(wù)規(guī)模龐大，并且在近幾年快速上漲，2011年審計署《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示地方政府的債務(wù)總數(shù)107174.91億元。這其中地方政府的融資平臺債務(wù)占地方政府負有償還責任債務(wù)的46.75%。2014年審計署再次發(fā)布了審計結(jié)果，相比2010年，地方政府債務(wù)增加了71733. 79億元。并且政府負有償還責任的債務(wù)在增量中占比最大，達到了全部增量的58.2%。后來中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負債表2015—杠桿調(diào)整與風(fēng)險管理》報告顯示，截至2014年末，我國地方政府總負債30.28萬億元，相比2013年幾乎翻了一倍。 從債務(wù)結(jié)構(gòu)角度看地方政府債，以債務(wù)來源為視角，根據(jù)審計署的調(diào)查結(jié)果，銀行信貸主導(dǎo)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。在我國地方政府債務(wù)資金中，貸款、發(fā)行債券是最主要的兩種方式。根據(jù)審計署，2010年、2013年6月末銀行貸款占比則分別達79.01%和56.56%，不過近兩年地方政府已經(jīng)采用債務(wù)置換，債券發(fā)行明顯增加。并且地方政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)明顯不合理，中短期債務(wù)占比過大，根據(jù)審計署的報告，2013年6月負有償還債務(wù)余額中約81.24%，將在2013年-2017年這個期間需要償還本息。

2地方政府債務(wù)的風(fēng)險表現(xiàn)形態(tài)

2.1從地方債項目本身來看，政府債蘊含一定風(fēng)險

我國地方政府發(fā)債籌集資金所從事的項目，從資金的期限結(jié)構(gòu)來看，本身就具有很大的風(fēng)險，所投資的項目大部分是市政基本建設(shè)，保障性住房建設(shè)，或者基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項目很難產(chǎn)生現(xiàn)金流或者短時間內(nèi)很難產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而現(xiàn)在國內(nèi)經(jīng)濟進入新常態(tài)，地方政府的財稅收入明顯面臨下降的壓力，而之前一直依靠的土地財政，也難以為繼，大部分地區(qū)的可拍賣土地已經(jīng)枯竭。而且，在經(jīng)濟新常態(tài)的形勢下，國內(nèi)房地產(chǎn)的形勢也面臨著嚴峻的形勢，中央政府已經(jīng)對土地出售進行也相應(yīng)的限制措施，使其合理流轉(zhuǎn)，科學(xué)供給。如果地方政府依靠其他資產(chǎn)籌集資金，其資產(chǎn)沒有進行市場交易的基礎(chǔ)。而現(xiàn)在地方政府進行的項目更需要大量的后續(xù)資金，將使得地方政府的債務(wù)負擔更重，在經(jīng)濟新常態(tài)下項目的盈利前景更暗淡，而且在供給側(cè)改革的背景下，面對去杠桿的形勢，未來的金融政策也面臨一定的不確定性，都將加深地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

2.2外部整體經(jīng)濟環(huán)境下行，加大地方債的風(fēng)險

我國經(jīng)濟面臨增速從高速增長到中高速的換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期，前期經(jīng)濟刺激政策消化期的“三期”疊加，這是我國經(jīng)濟新常態(tài)的現(xiàn)實情況。地方政府面臨經(jīng)濟增長和財政收入的增速雙下降，導(dǎo)致地方政府的收支缺口明顯擴大，在這種情形下，地方政府對外部資金的需求更大。并且部分地區(qū)，以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，面臨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)日趨衰敗，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，勞動力大量外流，相應(yīng)的造成稅源和財源的流失，并且企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，失業(yè)人員增加也需要政府提供相應(yīng)的扶助資金，更加大了政府的支出壓力。這種情形在我國東北地區(qū)特別明顯。而且，在我國的三四線城市有著大量的房產(chǎn)庫存，其城市化進程需要轉(zhuǎn)變思路，在這過程中，地方政府包括土地收入在內(nèi)的各項自有收入必然會下降，這使得其償債空間的轉(zhuǎn)圜余地越來越小。

2.3簡政放權(quán)結(jié)構(gòu)性減稅，地方政府收入進一步壓縮

當前國內(nèi)正在深入推進簡政放權(quán)，并且為減輕實體經(jīng)濟壓力，進行了結(jié)構(gòu)性降稅減費，這造成地方政府的收入增長空間被進一步壓縮，而支出責任未見縮減甚至進一步擴大，財政壓力不斷增加。近年來國務(wù)院為了減輕企業(yè)負擔出臺了一系列降稅減費政策，包括固定資產(chǎn)加速折舊、減輕小微企業(yè)稅費負擔以及“營改增”的全面鋪開等。這一系列的結(jié)構(gòu)性降稅減費政策固然有利于減輕企業(yè)的稅費負擔并激發(fā)其經(jīng)濟活力，但也給地方政府的收入增長帶來了巨大的壓力；而在“新常態(tài)”下地方政府仍然要滿足基本的公共服務(wù)支出需要，同時還要穩(wěn)步推進轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化進程，其支出壓力仍然不小，收支缺口在未來還會不斷擴大。

3針對目前現(xiàn)狀應(yīng)采取的措施

3.1完善分稅制對財權(quán)事權(quán)劃分，明確中央-地方債務(wù)體制

1994年我國對稅收體系進行了改革，而采用的分稅制改革引起的地方政府財權(quán)和事權(quán)的不對等關(guān)系，這是目前地方債務(wù)風(fēng)險問題存在的重要原因。但我國的現(xiàn)實國情和當前的體制制度環(huán)境，不太可能出現(xiàn)如國外地方政府的大面積破產(chǎn)現(xiàn)象。正因如此，要在根本上抑制地方債的惡性擴張，還需要建立中央與地方在事權(quán)與財權(quán)對應(yīng)關(guān)系上的長效機制，科學(xué)、合理地劃分中央與地方在事權(quán)與財權(quán)上的責任和義務(wù)。在存量債務(wù)的甄別過程以及新債的發(fā)行事項中，應(yīng)合理劃分中央和地方債務(wù)的事權(quán)和支出責任。與此同時，明確界定上下級財政部門的債務(wù)責任范圍，讓下級財政形成良性預(yù)期，防止其責任外溢思想。

3.2轉(zhuǎn)變地方財政職能，完善地方政府發(fā)債機制

當前我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，政府職能面臨著轉(zhuǎn)型，正從當前的“生產(chǎn)建設(shè)型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制領(lǐng)域是當前政府與市場職能轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)。在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面，應(yīng)更多地強調(diào)和發(fā)揮政府的作用，明確其資金提供者和基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)者的身份，但是更應(yīng)發(fā)揮市場作用，在融資主體中吸納私人部門，以擴充資金來源，引導(dǎo)社會資金進入。同時，完善現(xiàn)行的地方政府發(fā)債機制，彌補漏洞，加強監(jiān)管。建立合理有效的信用評級和定價機制，同時規(guī)范地方政府發(fā)行債券后的資金使用范圍明確償債資金的來源。并且，在債券發(fā)行時，要公開透明，禁止暗箱操作，與此同時，嚴格控制地方政府發(fā)行債券規(guī)模。綜合考慮地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況、當?shù)刎斦罩?、政府償債能力，確立最高債務(wù)限額，控制債務(wù)風(fēng)險。endprint

3.3結(jié)合財稅體制改革，加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)

我國現(xiàn)在的財政體制是1994年分稅制改革后形成的，與現(xiàn)行的政治經(jīng)濟環(huán)境并不太適應(yīng)，目前中央政府正在對現(xiàn)在的財稅體系進行改革，但在改革的同時應(yīng)加強相關(guān)的法律法規(guī)的建設(shè)，形成硬約束遏制地方政府依靠強勢地位隨意舉債。首先，加強稅收立法，提高稅收法律法規(guī)的層級，明確各級政府的稅收權(quán)利；通過法律對稅種設(shè)計、稅制結(jié)構(gòu)和稅收管理體制等重大問題作出明確的規(guī)定，建立完善的地方稅收體系，保證各級地方政府財政有穩(wěn)定的稅收來源。其次，關(guān)于政府債券發(fā)行方面，要制定關(guān)于管理地方政府債券的相關(guān)法律法規(guī)，和其他一些補充性法規(guī)，形成一個完整的體系，對地方政府債券的各個環(huán)節(jié)，即發(fā)行、承銷、交易作出明確規(guī)定使其有法可依。最后，加快地方政府投資項目決策的法制化進程，通過立法規(guī)定投資項目的設(shè)立和具體運營流程，規(guī)范地方政府投資項目決策行為，遏制其政績沖動盲目設(shè)立和開發(fā)項目。

3.4制定合理的財政風(fēng)險標準，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體系

當前，地方政府的債務(wù)水平較高，風(fēng)險管理體系缺失，應(yīng)按結(jié)合我國的實際情況，設(shè)立風(fēng)險管控標準，建立科學(xué)、合理的債務(wù)風(fēng)險管理體系。首先，建立科學(xué)完善的信用評級制度。對發(fā)債主體地方政府進行信用評級，為風(fēng)險的判斷和預(yù)警提供依據(jù)。其次，有對應(yīng)的設(shè)立風(fēng)險評價指標體系。綜合其財政收支、經(jīng)濟社會發(fā)展，債務(wù)負擔的情況，設(shè)立地方財政風(fēng)險和風(fēng)險定價、預(yù)警、評價體系。第三，根據(jù)新《預(yù)算法》將地方債務(wù)納入地方政府的預(yù)算管理中，對債務(wù)進行合理規(guī)劃，建立債務(wù)預(yù)算制度，編制政府資產(chǎn)負債表，將債務(wù)預(yù)算納入其中，接受社會監(jiān)督。最后，對債務(wù)資金設(shè)立相應(yīng)的績效評級體系。科學(xué)核算債務(wù)資金投向標的是否合理，投資項目的成本-收益，社會效益，建立完善的債務(wù)資金績效評價系統(tǒng)，以此來完善地方政府債務(wù)風(fēng)險管理體系。

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