“三權(quán)分置”背景下的土地流轉(zhuǎn)與人口流動互動關(guān)系探析

任毅

摘要：通過相關(guān)文獻的回顧，分析了“三權(quán)分置”下土地流轉(zhuǎn)對人口流動的激勵功用以及戶籍制度深化改革下的人口流動對土地流轉(zhuǎn)的推動效力，并對維持土地流轉(zhuǎn)和人口流動互動關(guān)系可持續(xù)的因素進行了探討。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；戶籍改革；土地流轉(zhuǎn)；人口流動

中圖分類號：F301.24；C924.24 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）18-3590-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.18.049

Abstract： Through review of relative literatures， the incentive effect of land transfer on population migration under the background of “Separation of Three Rights” and the effect of population migration on land transfer under the deepening reform of household registration were analyzed， and the factors maintaining the sustainable interactive relationship between land transfer and population migration were discussed.

Key words： Separation of Three Rights； household registration reform； land transfer； population migration

隨著城市化進程的不斷推進，中國的城鄉(xiāng)二元格局逐漸被消融，大量農(nóng)村勞動力流向城市使得農(nóng)村人地分離的現(xiàn)象越來越普遍。2016年10月，中共中央及國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)進行了分離，使得土地的權(quán)利體系由“兩權(quán)分離”變?yōu)椤叭龣?quán)分置”，進一步放活了土地經(jīng)營權(quán)。同時，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》的通知，旨在促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口逐步在城市進行就業(yè)落戶，這將為進城落戶的流動人口的土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供更多的可能性。作為城鄉(xiāng)發(fā)展系統(tǒng)的兩個重要運轉(zhuǎn)點，土地流轉(zhuǎn)和人口流動的持續(xù)互動是當(dāng)代經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，新時期下的土地制度和戶籍制度的聯(lián)動改革勢必會為土地流轉(zhuǎn)和人口流轉(zhuǎn)之間的互動關(guān)系增加新的內(nèi)涵。

1 文獻綜述

在土地流轉(zhuǎn)制度方面，劉衛(wèi)柏[1]通過實證分析邵陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，梳理了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史演變，提出了動力、市場、風(fēng)險及配套措施機制；田歐南[2]對吉林省的農(nóng)村土地流出主體的成本效益和流入主體的驅(qū)動因素進行了實證分析，探究了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用、問題及原因；孟祥遠[3]對土地流轉(zhuǎn)的嘉興模式和無錫模式的制度設(shè)計及實踐進行了分析，認(rèn)為兩者有成效也有待解決的問題；孫翱翔等[4]認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能有威脅土地糧食安全、分配不公等問題產(chǎn)生，應(yīng)審慎對待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；劉衛(wèi)柏等[5]認(rèn)為推進中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，應(yīng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)用途管制，完善保障體系。李長健等[6]認(rèn)為在土地流轉(zhuǎn)立法及實踐中，應(yīng)注意土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范，促進法律完善。

在土地“三權(quán)分置”研究方面，朱繼勝[7]認(rèn)為“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)是權(quán)利人行使土地承包經(jīng)營權(quán)、在其上設(shè)立一種“權(quán)利用益物權(quán)”——土地經(jīng)營權(quán)的結(jié)果；丁文[8]認(rèn)為尋求土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)分離的途徑，要對現(xiàn)行理論進行分析并重視制度設(shè)計和立法完善；陳金濤等[9]認(rèn)為實現(xiàn)“三權(quán)分置”要完善法律體系、承包權(quán)權(quán)能以及監(jiān)管、配套機制；陳朝兵[10]重釋了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的功能作用，提出了制度構(gòu)建的建議；潘俊[11]認(rèn)為“三權(quán)分置”應(yīng)嚴(yán)格堅持農(nóng)村土地集體所有制，合理控制經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的分離權(quán)限、時間和監(jiān)管，加強確權(quán)登記；黃瑩瑩[12]對土地經(jīng)營權(quán)進行了必然性和可行性的分析，并對“三權(quán)分置”機制提出設(shè)想。

在土地流轉(zhuǎn)和人口流動研究方面，王兆林[13]以重慶市戶籍制度改革中農(nóng)村土地退出為例，探討了農(nóng)戶兼業(yè)及土地退出行為關(guān)系、意愿、風(fēng)險規(guī)避等，對改進現(xiàn)有制度提出了建議；方正松[14]從制度經(jīng)濟學(xué)的角度分析了土地制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)流動人口的互動關(guān)系，并提出若干農(nóng)村土地創(chuàng)新思路；邵彥敏[15]認(rèn)為農(nóng)村土地制度變遷推動農(nóng)業(yè)人口流動，而且人口流動也要求土地制度變革；楊云彥等[16]認(rèn)為應(yīng)該按照城市化不斷推進和農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移來規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村；周滔等[17]對重慶市九龍坡區(qū)的改革示范區(qū)中的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村剩余勞動力進行了耦合關(guān)系研究；張四梅[18]發(fā)現(xiàn)老齡化、農(nóng)戶化對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模影響不大，但會促進轉(zhuǎn)包、出租等，務(wù)工化對土地流轉(zhuǎn)有顯著影響；趙智等[19]基于四川省的471個農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口樣本，考察了土地流轉(zhuǎn)、非農(nóng)業(yè)化對市民化傾向的影響；孟令國等[20]認(rèn)為應(yīng)健全農(nóng)村社保制度，完善土地流轉(zhuǎn)法規(guī)，培育市場和金融創(chuàng)新服務(wù)。

上述學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)制度、土地“三權(quán)分置”進行了闡釋和分析；在土地流轉(zhuǎn)和人口流動的關(guān)系層面上，主要對土地流轉(zhuǎn)和人口流動的耦合關(guān)系方面進行了經(jīng)濟學(xué)研究，在土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村建設(shè)、社會保障等方面也進行了闡述，但是在結(jié)合“三權(quán)分置”和最新的非戶籍人口落戶戶籍改革下的土地流轉(zhuǎn)和人口流動互動關(guān)系的探討較少。本研究通過對“三權(quán)分置”土地流轉(zhuǎn)制度改革和《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》戶籍改革的分析，進一步探析土地流轉(zhuǎn)和人口流動的互動關(guān)系。

2 “三權(quán)分置”下土地流轉(zhuǎn)對人口流動的激勵功用

1978年開始實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制將土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)進行了分離，土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是為了解決人民公社運動產(chǎn)生的問題而提出的，它在中國農(nóng)村較長的一段時間發(fā)揮了很大的作用，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；但是在發(fā)展過程中逐漸產(chǎn)生的土地產(chǎn)權(quán)主體不明確等問題對農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程產(chǎn)生了阻礙，二元的權(quán)力體系無法滿足農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求。土地“三權(quán)分置”的設(shè)立，對中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行了新的調(diào)整，經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)進行了分離，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)能進行了重新劃分，明確了各個權(quán)利主體的收益分配，形成了相互協(xié)調(diào)、配合的有機機制（圖1）。endprint

2.1 保證了土地對于流動人口的社會保障功能

土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的要素，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本載體，在現(xiàn)代社會它還成為土地?fù)碛姓叩木褚锌亢汀白詈蟊Ｕ稀?。雖然近幾年來中國農(nóng)村的社會保障、養(yǎng)老、醫(yī)療等體系在逐漸完善，但是仍然無法從根本上動搖土地對農(nóng)民的內(nèi)心意義。在經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)未分離之前，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移后，他們雖然已將城市作為主要的生活和生產(chǎn)之地，但是有部分流動人口并不愿將“承包經(jīng)營權(quán)”進行流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了交由親戚、熟人代管或者甚至拋荒的狀況。經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分離后，流動人口可以保留承包權(quán)，進行經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，并不妨礙自己土地的承包狀況，在一定程度上保證了自己土地的擁有權(quán)，將土地的社會保障功能通過保留承包權(quán)的形式保存了下來。

2.2 土地流轉(zhuǎn)促進新的流動人口產(chǎn)生

經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的分離將加快土地流轉(zhuǎn)的速度和頻率，農(nóng)村的土地利用可以逐步從碎片化走向連片化發(fā)展，緩解中國人多地少的困境，并且產(chǎn)生更多的農(nóng)村剩余勞動力，他們可以向城市的第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，補充城市發(fā)展所需的勞動力資源，促進城市化和工業(yè)化的發(fā)展。這部分流動人群由于在城市中尚未穩(wěn)定下來，所以自愿有償退出承包權(quán)的可能性不大，只有通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)獲得流轉(zhuǎn)收益來作為城市生活的一個收入補充。

土地流轉(zhuǎn)的加快導(dǎo)致因人口流動而釋放的土地資源得到重新配置和整合；擴大經(jīng)營主體的范圍使得非農(nóng)主體可以加入到農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。不僅可以引起非農(nóng)主體對農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金的注入，還可以推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為農(nóng)村的就地城鎮(zhèn)化打好經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.3 土地流轉(zhuǎn)增加已進城就業(yè)流動人口的收入渠道

對于在“三權(quán)分置”之前已成為流動人口的群體而言，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以改變他們工、商與農(nóng)的兼業(yè)狀態(tài)，使得他們在從事工、商職業(yè)時，將在農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，變成資本進入市場，從而獲得一定的流轉(zhuǎn)收入。這將使他們有更多精力投入到自己的本職工作之中，同時還可以獲得土地的部分收益，拓寬了他們的收入渠道。并且經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的分離，也不妨礙部分流動人口自愿退出有償承包權(quán)，這不僅會使他們獲得更多的補償，也會給其他富余勞動力、想承包較多土地的農(nóng)戶家庭更多的承包機會。

3 戶籍制度深化改革下的人口流動對土地流轉(zhuǎn)的推動效力

城鄉(xiāng)二元戶籍制度是中國在建國初期為了優(yōu)先發(fā)展城市的需要而形成的，它本身具有一定歷史背景。城鄉(xiāng)二元戶籍制度在中國建設(shè)初期確實加快了城市的發(fā)展，但卻是建立在犧牲農(nóng)村利益之上的。隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元戶籍制度已經(jīng)不能滿足城市、農(nóng)村發(fā)展的需要，城市的發(fā)展既需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的勞動力，但在戶籍制度下卻無法滿足進城務(wù)工流動人口的社會保障、公共服務(wù)等需求。在中共中央提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的背景下，中國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度在近幾年來已經(jīng)在逐步調(diào)整和消融，以適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會的發(fā)展。1984年的《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》是中國第一次對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的限制放松，在自理口糧的前提下，農(nóng)戶可以進城落戶。從1984年開始中國逐步進行了戶籍政策調(diào)整，2016年10月《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（下文簡稱《方案》）的印發(fā)，進一步推動了戶籍制度的深化改革。

該《方案》重點指在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作和生活的群體，包括農(nóng)村學(xué)生、軍人、居住5年以上的和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工。并且戶籍遷移目標(biāo)設(shè)立為戶籍人口城鎮(zhèn)化率要平均每年提高1%以上，每年轉(zhuǎn)戶1 300萬人以上，在2020年實現(xiàn)全面小康時，全國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率要提高到45%。這不僅可以改善已有穩(wěn)定工作的流動人口群體的生活水平，將他們真正納入到城市之中，而且還可以進一步吸引更多有能力的農(nóng)村剩余勞動力進入城市。

3.1 準(zhǔn)市民的流動人口與土地流轉(zhuǎn)意愿

戶籍制度改革推動了城市流動人口中常住人口的落戶，實現(xiàn)農(nóng)民的市民化，將減少城鄉(xiāng)二元戶籍制度所遺留下來的制度性歧視。將流動人口納入到城市的社會保障體系中，改變生活消費觀念；通過城市市民的多種福利政策，提高其收入和生活水平。

對于有能力和資格落戶的流動人口而言，假如他們在農(nóng)村有自己的土地，那么在“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)政策和即將成為城市市民的雙重推動下，他們通過土地流轉(zhuǎn)而獲得流轉(zhuǎn)收入的可能性將很大，他們不再需要土地作為生活保障，土地流轉(zhuǎn)意愿將得到很大提升。

3.2 潛在的流動人口與土地流轉(zhuǎn)意愿

《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2015年中國農(nóng)民工總量27 747萬人，比上年增長1.3%。其中，外出農(nóng)民工16 884萬人，增長0.4%；本地農(nóng)民工10 863萬人，增長了2.7%。由于戶籍政策改革和城市化進程不斷加快，會吸引更多的潛在流動人口進入城市從事非農(nóng)務(wù)工活動；城市第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也將促進工業(yè)技術(shù)水平進步，通過現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，農(nóng)業(yè)可以減少勞動力需求，產(chǎn)生更多的農(nóng)村剩余勞動力到城市中形成新的勞動力轉(zhuǎn)移。在繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進城務(wù)工的農(nóng)村勞動力間就形成了一種合理的流動水平，促進了資源的合理配置，使得土地流轉(zhuǎn)的速度加快，提高了土地利用率，推動了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營（圖3）。

4 實現(xiàn)“兩個流轉(zhuǎn)”可持續(xù)互動的關(guān)鍵因素

4.1 保證承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，加快相關(guān)法律的完善

在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離之后，要加快農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記，保證外出農(nóng)村流動人口的承包權(quán)不會改變，使他們能夠安心地轉(zhuǎn)移到城市中就業(yè)，使土地得以流轉(zhuǎn)，并且不能將退出土地承包作為城市落戶的條件，流動人口退出承包權(quán)需要本著自愿有償?shù)脑瓌t，并加快在試點進行承包權(quán)有償退出的探索。在經(jīng)營權(quán)方面，經(jīng)營權(quán)目前在法律里作為一種承包經(jīng)營權(quán)派生的權(quán)利，并不是一個獨立的權(quán)利，政府應(yīng)加快農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)的定性，明確經(jīng)營權(quán)權(quán)能范圍，同時保證農(nóng)民和經(jīng)營權(quán)流入的新經(jīng)營主體的利益，加快其他相關(guān)法律法規(guī)的修訂和完善，在確認(rèn)三權(quán)主體的基礎(chǔ)上穩(wěn)定土地承包、經(jīng)營關(guān)系。endprint

4.2 逐步放松落戶的限制，提高城市化水平

農(nóng)村流動人口在城落戶不是一步就能完成的，是逐步進行的，需要考慮到城市的發(fā)展程度和落戶的基本條件。所以在較長一段時間內(nèi)，非戶籍人口的落戶還將主要集中在進城時間較長、就業(yè)水平較高、能力較強的流動人口群體，這就使得另一部分生活水平較弱和新增的農(nóng)村流動人口無法在短時間內(nèi)落戶。在現(xiàn)有城市社會保障、公共服務(wù)體系下，他們將仍然無法獲得與市民同等的保障和服務(wù)，在住房、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面存在一定問題，這很可能使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)收益和打工收入都滿足不了他們的生活成本，他們可能選擇重回農(nóng)村，停止土地流轉(zhuǎn)。所以在逐步提高城市化水平的前提下，相關(guān)部門還應(yīng)該加快調(diào)整支出結(jié)構(gòu)力度，盡可能地為農(nóng)村流動人口提供與市民基本同等的社會保障和公共服務(wù)，建立相關(guān)的流動人口補助機制。

4.3 加快宅基地自愿有償退出的探索，建立農(nóng)村流動人口住房保障機制

與農(nóng)民切身利益相關(guān)的不僅有耕地，還有宅基地。隨著農(nóng)村流動人口在城市逐漸進入生活穩(wěn)定狀態(tài)，他們會選擇在城市進行定居。對于經(jīng)濟能力強、有資格落戶的流動人口群體來講，他們可能已有房屋或者需要一定資金在城市購房，而對農(nóng)村家鄉(xiāng)的宅基地就有退出的意愿，以獲得一定的資金來源。所以在土地三權(quán)分置之后，中國應(yīng)加快宅基地自愿有償退出的探索，建立農(nóng)村人口進城宅基地置換制度，降低農(nóng)村流動人口在城市購買房屋的成本。

5 結(jié)語

由于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，戶籍制度的逐步改革，大量的農(nóng)村勞動力進入城市成為流動人口，進城農(nóng)民由于時間、精力等原因無法經(jīng)營自己的承包地的現(xiàn)象越來越普遍?！叭龣?quán)分置”的出現(xiàn)滿足了想保留承包權(quán)而流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置并行使得農(nóng)民可以從“經(jīng)營者”角色剝離出來，只作為“承包者”而存在。土地流轉(zhuǎn)得到了法律的保護，減小了其他經(jīng)營者的投資風(fēng)險。戶籍制度的進一步改革也將對農(nóng)村勞動力形成更大的吸引力，促進農(nóng)村勞動力進一步流動，緩解農(nóng)村緊張的人地關(guān)系，并提高農(nóng)村的土地利用效率。土地流轉(zhuǎn)既給人口流動提供了保障和契機，也使得因人口流動而釋放的土地得到重新的配置和整合。但是土地流轉(zhuǎn)和人口流動之間要形成長期的良性互動關(guān)系，也需要三權(quán)分置機制的進一步完善、戶籍制度的深化改革以及工業(yè)化、城市化水平的提高，這樣才能保證土地流轉(zhuǎn)和人口流動的動態(tài)互動關(guān)系得以持續(xù)進行。

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