政府采購(gòu)活動(dòng)中存在的問(wèn)題分析及審計(jì)建議對(duì)策

劉雯

摘 要：政府采購(gòu)項(xiàng)目審計(jì)，開(kāi)始于2005年，從當(dāng)初的不知如何下手到今天成為日常重要審計(jì)內(nèi)容，已經(jīng)經(jīng)歷了十幾年的審計(jì)實(shí)踐。文章結(jié)合工作實(shí)際，特別是筆者擔(dān)任政府采購(gòu)評(píng)委專家以來(lái)，從個(gè)人思考的角度，歸集匯總政府采購(gòu)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題，分析其存在的原因，并提出審計(jì)工作中應(yīng)對(duì)的建議措施。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)問(wèn)題原因 審計(jì)對(duì)策 建議

中圖分類號(hào)：F239

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）09-112-02

筆者從事與參予政府采購(gòu)項(xiàng)目審計(jì)已經(jīng)十多年，主要審計(jì)預(yù)算、結(jié)算、招標(biāo)文件、合同執(zhí)行、資金來(lái)源及使用等方面，涉及的項(xiàng)目包括設(shè)備、工程、信息化軟硬件等。開(kāi)展政府采購(gòu)項(xiàng)目審計(jì)，較好地節(jié)約了建設(shè)資金，有效地實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部審計(jì)價(jià)值增值目標(biāo)。筆者所在的系統(tǒng)在開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)也越來(lái)越規(guī)范，內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題逐年下降，經(jīng)常出現(xiàn)審計(jì)報(bào)告中審計(jì)意見(jiàn)建議比審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題多的狀況。盡管審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題數(shù)量越來(lái)越少，但有些審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題值得關(guān)注。筆者擔(dān)任政府采購(gòu)評(píng)委開(kāi)展了上百個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審，工作中也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題。本文匯總政府采購(gòu)活動(dòng)中的主要問(wèn)題，分析產(chǎn)生的原因，提出個(gè)人粗淺的審計(jì)建議對(duì)策，以此促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作，規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)。

一、政府采購(gòu)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

綜合政府采購(gòu)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，主要有以下情形，有的問(wèn)題出現(xiàn)的比較普遍，有的問(wèn)題只是少數(shù)現(xiàn)象，把這些問(wèn)題羅列出來(lái)，可以起到參考警示作用。

1.政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算偏高。從2012年起，我們開(kāi)展政府采購(gòu)項(xiàng)目特別是信息化項(xiàng)目預(yù)算審計(jì)，即建設(shè)單位按程序報(bào)批立項(xiàng)超過(guò)x萬(wàn)元的項(xiàng)目，在報(bào)請(qǐng)政府采購(gòu)之前，必須將項(xiàng)目預(yù)算送審計(jì)部門(mén)開(kāi)展預(yù)算審計(jì)。幾年來(lái)，開(kāi)展預(yù)算審計(jì)項(xiàng)目共計(jì)x個(gè)，平均審減率達(dá)x%，沒(méi)有審減預(yù)算的項(xiàng)目只占極少數(shù)，開(kāi)展預(yù)算審計(jì)為單位節(jié)約了大量的建設(shè)資金。

2.政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違反規(guī)定的現(xiàn)象。根據(jù)政府采購(gòu)法，達(dá)到規(guī)定限額的項(xiàng)目必須委托社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織政府采購(gòu)活動(dòng)。在對(duì)這類政府采購(gòu)項(xiàng)目開(kāi)展結(jié)算審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些代理機(jī)構(gòu)在組織政府采購(gòu)活動(dòng)中，出現(xiàn)了一些違反政府采購(gòu)規(guī)定的現(xiàn)象。例如，中標(biāo)公示時(shí)間尚未結(jié)束就發(fā)出中標(biāo)公告通知；參與投標(biāo)的供應(yīng)商以現(xiàn)金形式遞交投標(biāo)保證金；由于工作疏忽上傳錯(cuò)誤的招標(biāo)文件電子版本；等等。

3.少數(shù)招標(biāo)文件技術(shù)參數(shù)存在傾向性。審計(jì)部門(mén)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目招標(biāo)文件時(shí)，有的項(xiàng)目技術(shù)參數(shù)存在明顯傾向性，內(nèi)行人士一眼就可以看出這是國(guó)內(nèi)某個(gè)品牌的獨(dú)有技術(shù)。

4.違反政府采購(gòu)規(guī)定的程序和內(nèi)容。一些項(xiàng)目出現(xiàn)違反政府采購(gòu)規(guī)定的現(xiàn)象。例如，采購(gòu)辦批復(fù)應(yīng)當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)性談判的卻采取詢價(jià)的方式；參與評(píng)標(biāo)的專家組成不符合規(guī)定要求；中標(biāo)供應(yīng)商不按規(guī)定繳納履約保證金；項(xiàng)目實(shí)際成交金額大于中標(biāo)金額的10%，等等。

5.少數(shù)中標(biāo)價(jià)格明顯偏高。開(kāi)展政府采購(gòu)審計(jì)以來(lái)，審計(jì)部門(mén)會(huì)把類似項(xiàng)目的審計(jì)信息匯總收集，不同部門(mén)采購(gòu)類似項(xiàng)目的價(jià)格進(jìn)行比較。審計(jì)發(fā)現(xiàn)少數(shù)部門(mén)采購(gòu)類似設(shè)備的中標(biāo)價(jià)格明顯偏高。這類問(wèn)題一般出現(xiàn)在未達(dá)預(yù)算審計(jì)限額不需審計(jì)部門(mén)實(shí)施預(yù)算把控，審計(jì)部門(mén)在實(shí)施結(jié)算審計(jì)時(shí)才能發(fā)現(xiàn)，而此時(shí)該項(xiàng)目已經(jīng)過(guò)了政府采購(gòu)合法程序，簽訂了正式合同，設(shè)備已經(jīng)安裝，只是尚未支付尾款。因此，內(nèi)審部門(mén)發(fā)現(xiàn)這類問(wèn)題后處理起來(lái)十分為難。

6.類似小項(xiàng)目分開(kāi)招標(biāo)，存在規(guī)避政府采購(gòu)嫌疑。開(kāi)展項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的單位陸陸續(xù)續(xù)報(bào)審10萬(wàn)元以內(nèi)不需經(jīng)政府采購(gòu)程序的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容相近，只是實(shí)施地點(diǎn)不同，完全可以合并在一起通過(guò)政府采購(gòu)程序公開(kāi)選擇供應(yīng)商。由于項(xiàng)目不需政府采購(gòu)，項(xiàng)目建設(shè)單位自己組織類似“詢價(jià)”、“競(jìng)爭(zhēng)性談判”等形式的活動(dòng)，審計(jì)部門(mén)還無(wú)法提出問(wèn)題質(zhì)疑。

7.個(gè)別項(xiàng)目未經(jīng)政府采購(gòu)直接授予供應(yīng)商。建設(shè)單位由于時(shí)間緊急出現(xiàn)了個(gè)別項(xiàng)目未經(jīng)政府采購(gòu)直接授予供應(yīng)商的現(xiàn)象。

二、存在問(wèn)題的原因分析

所有問(wèn)題的出現(xiàn)都存在一定的原因，有的屬于客觀原因，例如時(shí)間要求緊急。正常走完公開(kāi)招標(biāo)程序至少一個(gè)月時(shí)間，而對(duì)于不少單位部門(mén)來(lái)說(shuō)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)突發(fā)事件、突發(fā)狀況，根本沒(méi)有時(shí)間走完最快的政府采購(gòu)程序。筆者認(rèn)為遇到這類事件，在遵守法律規(guī)定的前提下，不需完全拘泥于法律規(guī)定的限制，應(yīng)秉承實(shí)事求是的原則，具體問(wèn)題分別處理，否則容易把工作陷入僵持狀態(tài)，進(jìn)退兩難。筆者認(rèn)為，大多數(shù)出現(xiàn)問(wèn)題的原因有以下情形。

1.經(jīng)辦人對(duì)于所采購(gòu)的項(xiàng)目情況不熟。審計(jì)過(guò)程中，經(jīng)常遇到項(xiàng)目經(jīng)辦人說(shuō)不清項(xiàng)目基本情況，尤其是信息化項(xiàng)目。由于專業(yè)原因，經(jīng)辦人即使知道自己?jiǎn)挝幌Ｍ麑?shí)現(xiàn)的功能，但方案中技術(shù)參數(shù)的描述是否滿足功能要求，經(jīng)辦人也說(shuō)不清楚。因此造成方案描述與功能實(shí)現(xiàn)出現(xiàn)“兩張皮“現(xiàn)象。

2.招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)不高。現(xiàn)在社會(huì)上從事政府采購(gòu)招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，筆者認(rèn)為其中一個(gè)重要原因就是從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的門(mén)檻設(shè)置較低。只要稍稍懂得一些政府采購(gòu)招標(biāo)業(yè)務(wù)的就能上手，而且實(shí)踐中項(xiàng)目采購(gòu)的技術(shù)參數(shù)一般都由采購(gòu)人提供，商務(wù)條款、資格條件按照常規(guī)情形并參考采購(gòu)人的實(shí)際需要就可以搞定。筆者經(jīng)常遇到招標(biāo)文件明明是某某項(xiàng)目，但文中會(huì)出現(xiàn)不相關(guān)的其他項(xiàng)目名稱，這說(shuō)明代理機(jī)構(gòu)復(fù)制粘貼其他項(xiàng)目招標(biāo)文件后都沒(méi)有進(jìn)行認(rèn)真審核。前幾年招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)還有甲級(jí)、乙級(jí)區(qū)分，現(xiàn)在這種資質(zhì)級(jí)別已經(jīng)取消，項(xiàng)目采購(gòu)人要想選擇專業(yè)水平高、服務(wù)質(zhì)量好的代理機(jī)構(gòu)需要認(rèn)真調(diào)研慎重甄選。

3.采購(gòu)人希望自己熟悉的能夠提供高質(zhì)量服務(wù)的供應(yīng)商中標(biāo)。由于社會(huì)上魚(yú)目混雜的供應(yīng)商太多，經(jīng)常會(huì)聽(tīng)到通過(guò)政府采購(gòu)產(chǎn)生的供應(yīng)商，依靠低價(jià)中標(biāo)而其實(shí)力、能力都較差的反映。筆者同樣希望采購(gòu)項(xiàng)目中標(biāo)的是實(shí)力、服務(wù)都強(qiáng)的供應(yīng)商，但招標(biāo)文件制作明顯傾向性首先就不符合政府采購(gòu)法公平競(jìng)爭(zhēng)的要求，而且實(shí)力、服務(wù)強(qiáng)的供應(yīng)商有不少，不必要總是某家公司中標(biāo)。endprint

4.采購(gòu)人不能正確理解政府采購(gòu)規(guī)定，認(rèn)為政府采購(gòu)程序繁瑣，怕麻煩。一些單位開(kāi)展低于政府采購(gòu)目錄限額的項(xiàng)目，可以堂而皇之地不報(bào)請(qǐng)政府采購(gòu)批準(zhǔn)直接開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，很大程度上是嫌政府采購(gòu)程序繁瑣，特別是一些路途遠(yuǎn)，需要到采購(gòu)辦來(lái)回奔波。政府采購(gòu)程序繁瑣與否的命題不需要論證，這是現(xiàn)行政府采購(gòu)法律規(guī)定，是所有政府采購(gòu)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循的義務(wù)。但是，盡管采購(gòu)程序如此“繁瑣”，筆者認(rèn)為在政府采購(gòu)過(guò)程中還是有許多漏洞，即使是公開(kāi)招標(biāo)都不能確保政府采購(gòu)活動(dòng)的合法合規(guī)。

5.故意違反法律規(guī)定，達(dá)到不可告人的目的。這個(gè)原因肯定存在，只是存在的概率大小而已。近年來(lái)，“項(xiàng)目建好了，建項(xiàng)目的人卻倒下了”的事例比比皆是。因此，我們必須防微杜漸，堅(jiān)決反對(duì)“四風(fēng)”，不越雷池一步。只有警鐘長(zhǎng)鳴，才能預(yù)防和杜絕這種情形的發(fā)生。

三、從審計(jì)部門(mén)的視角提出的建議對(duì)策

發(fā)現(xiàn)問(wèn)題需要審計(jì)人員具有一定的專業(yè)素質(zhì)，但從某種角度來(lái)說(shuō)，提出高質(zhì)量的審計(jì)意見(jiàn)建議更考驗(yàn)審計(jì)人員的專業(yè)水平。提出審計(jì)意見(jiàn)建議經(jīng)常采取的方法是對(duì)應(yīng)著問(wèn)題逐一提出，但在審計(jì)中會(huì)遇到這樣一些情形，比如預(yù)算審計(jì)時(shí)，對(duì)方提出偏高的預(yù)算這是正常情形，不屬于問(wèn)題；有時(shí)在審計(jì)項(xiàng)目中總有不妥的感覺(jué)，但卻找不到合適的法律條款來(lái)定性問(wèn)題，換而言之就是制度滯后或制度缺失，等等。筆者結(jié)合工作實(shí)際思考，認(rèn)為可以從以下幾方面來(lái)提出審計(jì)意見(jiàn)建議。

1.相類似的問(wèn)題可以歸集，否則逐一提出意見(jiàn)建議，即會(huì)顯得繁瑣，也顯不出審計(jì)的寬角度、高層次。例如，審計(jì)發(fā)現(xiàn)未按采購(gòu)辦批復(fù)的采購(gòu)方式開(kāi)展采購(gòu)；項(xiàng)目合同簽訂時(shí)間超過(guò)規(guī)定的30天；合同約定應(yīng)當(dāng)繳納履約保證金實(shí)際未繳納；都是屬于違反政府采購(gòu)具體規(guī)定的內(nèi)容，筆者認(rèn)為可以綜合在一條建議中提出。

2.從完善內(nèi)控制度角度提出合理化審計(jì)意見(jiàn)建議。例如，政府采購(gòu)法中沒(méi)有具體規(guī)定如何選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，因此如何選擇產(chǎn)生招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的過(guò)程從審計(jì)角度而言不能算存在問(wèn)題，但按照內(nèi)控制度要求，筆者認(rèn)為可以提出建議，特別是針對(duì)長(zhǎng)期固定一家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。而對(duì)于本單位自己組織招標(biāo)的小項(xiàng)目，可以從不相容職務(wù)分開(kāi)的角度予以關(guān)注，不能經(jīng)辦項(xiàng)目的又來(lái)充當(dāng)評(píng)委。

3.從加強(qiáng)預(yù)算管理角度指導(dǎo)有計(jì)劃有安排地開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)。例如，針對(duì)經(jīng)常開(kāi)展政府采購(gòu)限額以下的項(xiàng)目建設(shè)單位，盡管審計(jì)認(rèn)為存在規(guī)避政府采購(gòu)的嫌疑，但卻沒(méi)有審計(jì)證據(jù)能夠證明，這時(shí)審計(jì)可以從加強(qiáng)年初預(yù)算、計(jì)劃的角度，建議建設(shè)單位規(guī)范預(yù)算管理，做到年初有計(jì)劃、年中有安排、年底有決算；合并類似項(xiàng)目，節(jié)約自主采購(gòu)成本，保證項(xiàng)目建設(shè)穩(wěn)妥推進(jìn)。

4.從落實(shí)建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)集體主體責(zé)任入手提出合理化審計(jì)意見(jiàn)建議。每個(gè)單位都由財(cái)務(wù)管理制度，都有明確的職責(zé)分工，如果項(xiàng)目投資金額超過(guò)“一支筆”審核額度，筆者建議可以把項(xiàng)目建設(shè)作為該單位重大事項(xiàng)，按照“三重一大”的要求集體研究、民主決策，這樣做的目的，是可以防止由于分工不同出現(xiàn)同一個(gè)班子內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)都不清楚本單位項(xiàng)目建設(shè)的情況。

5.針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的嚴(yán)重性，可以適當(dāng)考慮從嚴(yán)處理。對(duì)于一些審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，性質(zhì)比較嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)引起項(xiàng)目建設(shè)單位高度重視的，可以對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人進(jìn)行審計(jì)約談，甚至審計(jì)問(wèn)責(zé)。當(dāng)然提出這個(gè)意見(jiàn)的前提是單位內(nèi)部審計(jì)工作氛圍良好，包含約談、問(wèn)責(zé)內(nèi)容的內(nèi)部審計(jì)機(jī)制比較健全。

撰寫(xiě)審計(jì)意見(jiàn)建議是仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智，筆者歸集問(wèn)題、分析原因、提出對(duì)策，都是基于自身工作實(shí)際，有的不一定準(zhǔn)確適用，純屬個(gè)人思考。國(guó)家規(guī)定政府采購(gòu)的初衷是好的，但在具體執(zhí)行過(guò)程中總會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的情況，筆者希望通過(guò)探討分析，從內(nèi)部審計(jì)工作的角度促進(jìn)解決政府采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，以此進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)。

（作者單位：江西省公安廳審計(jì)處 江西南昌 330038）

（責(zé)編：若佳）endprint