“三權(quán)分置”改革對(duì)農(nóng)地利用的影響分析

摘 要：農(nóng)村穩(wěn)，則天下安。為保護(hù)農(nóng)民利益、合理利用農(nóng)村土地，農(nóng)地實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革，有利于推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提升對(duì)農(nóng)地量的保護(hù)；有利于穩(wěn)定農(nóng)地租賃關(guān)系，提升對(duì)農(nóng)地質(zhì)的保護(hù)。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村土地大部分是細(xì)碎化的，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置” 農(nóng)地流轉(zhuǎn) 農(nóng)地保護(hù)

中圖分類號(hào)：F329.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）09-043-02

農(nóng)村穩(wěn)，則天下安。農(nóng)村土地問(wèn)題作為“三農(nóng)問(wèn)題”的重要內(nèi)容，一直受到黨和政府的關(guān)注。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），2017年中央一號(hào)文件也指出，要落實(shí)農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法，實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，這是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新。但現(xiàn)階段農(nóng)村土地拋荒，耕地質(zhì)量下降現(xiàn)象依然存在，農(nóng)村土地閑置拋荒現(xiàn)象是當(dāng)前新形勢(shì)下“三農(nóng)”工作中的新情況、新問(wèn)題，它既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，不僅影響糧食生產(chǎn)安全，而且影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，如何解決農(nóng)地拋荒及保障農(nóng)地質(zhì)量，提升農(nóng)地保護(hù)水平，就成為了現(xiàn)階段的當(dāng)務(wù)之急。

一、新形勢(shì)下的農(nóng)地保護(hù)困境

改革開(kāi)放之后，隨著劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)，農(nóng)民在農(nóng)村的勞動(dòng)力邊際收益低于其在城市工作的勞動(dòng)力邊際收益，農(nóng)民為改善生活，增加收入，浩浩蕩蕩地涌入城市工作。截至2014年，進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量達(dá)到2.74億，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量的減少，農(nóng)村20.27億畝耕地（截至2012年）的耕種就成為了大問(wèn)題。目前，農(nóng)村土地拋荒主要有兩種類型：主動(dòng)拋荒與被動(dòng)拋荒，主動(dòng)拋荒是由于農(nóng)民在城市收入高于在農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入，而將土地拋荒；被動(dòng)拋荒是因?yàn)橹鲃?dòng)拋荒的人數(shù)過(guò)多，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是水利設(shè)施失修、荒廢，以及農(nóng)村的老鼠等害蟲(chóng)增多，使得想耕種的農(nóng)民也不得不放棄。因此，隨著農(nóng)民為提高收入而進(jìn)城工作，農(nóng)民耕種土地的意愿降低甚至出現(xiàn)農(nóng)地拋荒。而通過(guò)“三權(quán)分置”，推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定農(nóng)地租賃關(guān)系，就可以很好地保護(hù)我國(guó)農(nóng)地。

二、“三權(quán)分置”有利于推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提升對(duì)農(nóng)地量的保護(hù)

《意見(jiàn)》明確將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)，即農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行“三權(quán)分置”，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，有利于解決農(nóng)村土地拋荒。農(nóng)民將土地拋荒，不僅不能獲得農(nóng)作物收入，以后如果想要繼續(xù)耕種，土地整治成本也是一筆大的費(fèi)用。從理性經(jīng)濟(jì)人的角度看，任何農(nóng)戶其實(shí)都不愿將土地拋荒，而如今拋荒，也是不得已而為之。農(nóng)村土地出現(xiàn)主動(dòng)拋荒，其表現(xiàn)結(jié)果就是農(nóng)村出現(xiàn)大量的農(nóng)地可供出租。經(jīng)濟(jì)學(xué)供需均衡理論表明，如果要達(dá)到供需均衡點(diǎn)，供給和需求應(yīng)均衡。因此，解決的關(guān)鍵，在于需求。租入土地的人群主要有兩類，一是較小需求的個(gè)體農(nóng)戶，如拋荒農(nóng)地的人的親戚、鄰居；二是種糧大戶或涉農(nóng)企業(yè)。農(nóng)村是屬于熟人社區(qū)，親戚鄰里之間會(huì)將部分拋荒的土地進(jìn)行耕種，但是其租賃農(nóng)地的數(shù)量相對(duì)較少，從根本上解決農(nóng)地拋荒，還在于種糧大戶或涉農(nóng)企業(yè)?！叭龣?quán)分置”之后，經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利束存在，種糧大戶和涉農(nóng)企業(yè)可以通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)將大面積農(nóng)地進(jìn)行租賃，進(jìn)而防止農(nóng)地拋荒。而農(nóng)民既可以獲得土地租金，又可以將剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市賺取收入，同時(shí)農(nóng)地又得到保護(hù)，避免拋荒。

三、“三權(quán)分置”有利于穩(wěn)定農(nóng)地租賃關(guān)系，提升對(duì)農(nóng)地質(zhì)的保護(hù)

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在沒(méi)有實(shí)施“三權(quán)分置”前，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)是附著在承包權(quán)上，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可分，如果擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶要將農(nóng)地租賃出去，則在一定情形下意味著農(nóng)地承包權(quán)也流轉(zhuǎn)出去了，而這不利于穩(wěn)定租賃關(guān)系，這是因?yàn)檗r(nóng)戶并不擁有農(nóng)地所有權(quán)，而只是從集體獲得農(nóng)地承包權(quán)，農(nóng)民一旦失去農(nóng)地承包權(quán)，則可能失去農(nóng)地帶來(lái)的長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)保障效益，農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“捆綁流轉(zhuǎn)”會(huì)有顧慮，不利于簽訂長(zhǎng)期穩(wěn)定的租賃合同?！叭龣?quán)分置”之后，承包權(quán)并不隨著經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而改變，更利于穩(wěn)定租賃關(guān)系。從農(nóng)地租入方看，無(wú)論是種糧大戶還是涉農(nóng)企業(yè)，他們的目的僅僅是通過(guò)耕種土地帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，僅僅需要農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不需要承包權(quán)，如果租賃過(guò)來(lái)的土地是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)捆綁在一起，長(zhǎng)期來(lái)看，會(huì)對(duì)農(nóng)地租入方帶來(lái)法律層面的風(fēng)險(xiǎn)，因此如果沒(méi)有實(shí)施“三權(quán)分置”，農(nóng)地租入方也沒(méi)有簽訂長(zhǎng)期合同的激勵(lì)。因此無(wú)論是農(nóng)地租出方還是農(nóng)地租入方，農(nóng)地“三權(quán)分置”之后，都更有利于保護(hù)他們的自身利益。如果農(nóng)地租入方獲取了長(zhǎng)期穩(wěn)定的租賃合同，則會(huì)增加對(duì)農(nóng)地投入的激勵(lì)，更有利于對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期保護(hù)，而不是在短期內(nèi)通過(guò)過(guò)度開(kāi)發(fā)利用農(nóng)地而獲取短期經(jīng)濟(jì)效益。因此，“三權(quán)分置”對(duì)農(nóng)地的保護(hù)不僅是量的保護(hù)，也是質(zhì)的保護(hù)。

四、搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

“三權(quán)分置”保護(hù)農(nóng)地，其關(guān)鍵在于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在供需之間的有序流轉(zhuǎn)，但我國(guó)農(nóng)村土地大部分是細(xì)碎化的，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)的建設(shè)。種糧大戶或涉農(nóng)企業(yè)如果要租賃土地，就必須一戶一戶地在農(nóng)村尋找擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶。如果對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境熟悉還好，如果不熟悉，租賃農(nóng)村土地的交易費(fèi)用將會(huì)非常高，尤其是外地資本，可能會(huì)因交易費(fèi)用過(guò)高而“敬而遠(yuǎn)之”，阻礙農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。搭建互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)，則可以降低交易費(fèi)用。美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃里克·弗魯博頓認(rèn)為，交易費(fèi)用包括搜尋信息和談判等費(fèi)用。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)交易信息平臺(tái)，農(nóng)地租出方將土地信息發(fā)布到交易信息平臺(tái)上，使得農(nóng)地需求者可以很方便尋找到農(nóng)地供給者，進(jìn)而降低交易費(fèi)用，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)地。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)的起始階段，應(yīng)加快建立縣級(jí)“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)。因?yàn)槲覈?guó)政府的行政級(jí)別分為五級(jí)，而縣（市、區(qū)）級(jí)在五級(jí)行政級(jí)別中起著承上啟下的作用，經(jīng)歷了30多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，縣域經(jīng)濟(jì)有實(shí)力建立“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，同時(shí)又離農(nóng)村相對(duì)較近，可以很好地指導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，保護(hù)耕地。在建立“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)過(guò)程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可依托“三農(nóng)”服務(wù)中心建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，承擔(dān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理指標(biāo)轉(zhuǎn)讓等業(yè)務(wù)，提供有關(guān)流轉(zhuǎn)信息、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、糾紛調(diào)處等服務(wù)。但互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)的建立和維護(hù)也是需要成本的，因此在初期，交易信息平臺(tái)作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，最好由政府提供，待穩(wěn)定之后，可適當(dāng)收取費(fèi)用或者將交易信息平臺(tái)推向市場(chǎng)，使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)可一直持續(xù)下去。而所有數(shù)據(jù)應(yīng)統(tǒng)一收集到縣（市、區(qū)）級(jí)“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)，信息交易平臺(tái)應(yīng)及時(shí)公布、登記、變更土地流轉(zhuǎn)信息，以市場(chǎng)化、信息化的運(yùn)作模式推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而保護(hù)耕地。endprint

五、小結(jié)

為保護(hù)農(nóng)民利益、合理利用農(nóng)村土地，農(nóng)地實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)。研究認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革，有利于推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提升對(duì)農(nóng)地量的保護(hù)；有利于穩(wěn)定農(nóng)地租賃關(guān)系，提升對(duì)農(nóng)地質(zhì)的保護(hù)。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村土地大部分是細(xì)碎化的，交易費(fèi)用將會(huì)非常高，交易費(fèi)用包括搜尋信息和談判等費(fèi)用，尤其是外地資本，可能會(huì)因交易費(fèi)用過(guò)高而“敬而遠(yuǎn)之”，阻礙農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)，則可以降低交易費(fèi)用。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)交易信息平臺(tái)，農(nóng)地租出方將土地信息發(fā)布到交易信息平臺(tái)上，使得農(nóng)地需求者可以很方便地尋找到農(nóng)地供給者，進(jìn)而降低交易費(fèi)用，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)地。因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)的建設(shè)。

[基金項(xiàng)目：江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)研究（15GL42）”。]

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（作者單位：中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部 江西南昌 330003）

[作者簡(jiǎn)介：鐘國(guó)輝，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部講師，博士，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理。]（責(zé)編：賈偉）endprint