農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制改革的創(chuàng)新

摘 要 在快速城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制面臨新情況、新問題。各地方政府因地制宜，在“以縣為主，縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌共管”，“中心?！?、“學(xué)區(qū)制”、“聯(lián)盟?！保按逍Ｒ惑w化”，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校管理，“城鄉(xiāng)理解”等方面作了積極有益的探索。我們需要堅(jiān)定價(jià)值引領(lǐng)，鼓勵(lì)地方政府改革創(chuàng)新，鼓勵(lì)社會(huì)多元力量參與，共同推進(jìn)農(nóng)村教育健康、持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村教育 基礎(chǔ)教育管理體制 公平 質(zhì)量

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村教育是影響和制約中國(guó)教育發(fā)展的關(guān)鍵。我國(guó)農(nóng)村教育的發(fā)展，受到諸多因素的影響。其中，教育管理體制是重要的影響因素。半個(gè)多世紀(jì)以來，我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制經(jīng)歷了多次調(diào)整與變革，對(duì)農(nóng)村教育產(chǎn)生了深刻的影響。在新的歷史時(shí)期，城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，農(nóng)村教育管理體制如何應(yīng)對(duì)改革發(fā)展的新趨勢(shì)，如何更好地適應(yīng)農(nóng)村教育的未來發(fā)展，是一個(gè)值得深思的問題。

一、歷史變遷

改革開放以后，國(guó)家開始重新思考“國(guó)家主導(dǎo)型”的基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制，相應(yīng)的開始放權(quán)給地方，國(guó)家不能包攬一切，需要?jiǎng)訂T全體人民，“人民教育需要人民辦”。20世紀(jì)80年代初，國(guó)家開始實(shí)施行政體制和財(cái)政管理體制（“劃分收支，分級(jí)包干”）改革，拉開了教育行政管理和財(cái)政投入分權(quán)化的序幕。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》初步確立基礎(chǔ)教育實(shí)行“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”的辦學(xué)體制，即國(guó)家和地方分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理。1986年頒布的《義務(wù)教育法》在法律層面上對(duì)此作出了規(guī)定。至此，“縣辦高中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中、村辦小學(xué)”這樣的辦學(xué)體制及相應(yīng)的管理體制形成并在一定歷史時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。這樣的辦學(xué)體制及管理體制也是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，體現(xiàn)了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值取向[1]。在整體辦學(xué)效率相對(duì)提高的同時(shí)，也暴露出一些問題，特別是1985年以來對(duì)農(nóng)民征收教育附加費(fèi)等各種“教育集資”，以及1994年國(guó)家實(shí)施的“分稅制”改革，造成了地方“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的不匹配，財(cái)權(quán)上升，事權(quán)卻下放，地方辦學(xué)經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，農(nóng)村教育發(fā)展面臨資源嚴(yán)重短缺的困境，農(nóng)村教育發(fā)展舉步維艱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難負(fù)其重，普及義務(wù)教育的難度加大。這使得基礎(chǔ)教育管理體制的改革被正式提上了決策議程。

2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，對(duì)原有的基礎(chǔ)教育管理體制進(jìn)行了調(diào)整，正式提出農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”，并針對(duì)20世紀(jì)80年代以來各級(jí)政府管理基礎(chǔ)教育的責(zé)任進(jìn)行了重新規(guī)定。雖然2001年確定的“以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需求，但是在基本實(shí)現(xiàn)普及九年義務(wù)教育的情況下，國(guó)家開始對(duì)之前的“縣辦高中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中、村辦小學(xué)”的學(xué)校布局進(jìn)行調(diào)整，其目的是所謂的“優(yōu)化教育資源配置”，凸顯“效率優(yōu)先”的基本價(jià)值取向。同時(shí)，在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村村小、教學(xué)點(diǎn)等農(nóng)村學(xué)校被大量合并或撤并，農(nóng)村中小學(xué)由農(nóng)村向縣鎮(zhèn)、城市集中，由此產(chǎn)生了一些新的問題，例如新的流失輟學(xué)、農(nóng)村寄宿制學(xué)校、城鎮(zhèn)巨型學(xué)校和“大班額”、農(nóng)村師資匱乏、教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等諸多問題，困擾著基礎(chǔ)教育的發(fā)展，影響了幾千年的鄉(xiāng)村文明。這些新情況、新問題，突顯了城鎮(zhèn)化背景下教育問題的嚴(yán)重性和復(fù)雜性。

進(jìn)入21世紀(jì)，在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和健全公共財(cái)政體制的過程中，中國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府提供公共教育服務(wù)職責(zé)，同時(shí)加大省級(jí)人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力和統(tǒng)籌力度，試圖統(tǒng)籌解決“以縣為主”的管理體制產(chǎn)生的新問題?！笆〖?jí)統(tǒng)籌，以縣為主”成為新時(shí)期指導(dǎo)農(nóng)村教育發(fā)展的管理體制。這一提法在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中得到明確規(guī)定?！笆〖?jí)統(tǒng)籌，以縣為主”顯然提升了農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理的層級(jí)，然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍是農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理的“最基層”，直接面對(duì)村小、教學(xué)點(diǎn)等基礎(chǔ)教育學(xué)校，如果忽略或無視“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的基本責(zé)任的話，“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”也難以落實(shí)。在城鎮(zhèn)化背景下，這種管理體制也面臨諸多困難和問題。但是，各地作了許多有益的探索和嘗試，試圖來解決這些問題。

二、地方的改革探索

1.探索完善以縣（市、區(qū)）為主，縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）統(tǒng)籌共管的基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，縣際差距進(jìn)一步拉大，一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)力已抵得上某些縣、甚至幾個(gè)縣，然而，一些薄弱縣的財(cái)政實(shí)力十分有限，還主要依靠國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這就使得現(xiàn)行“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，需要各地因地制宜，在自己的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上尋求合適的管理體制。例如，廣東佛山作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平十分好的地域，如果還沿用“以縣為主”的管理體制的話，難以適應(yīng)其發(fā)展的需求。為此，佛山推行“大部制”改革，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新賦權(quán)，下置前移，成立鎮(zhèn)教育局，使其承擔(dān)相應(yīng)的教育職責(zé)，初步形成了“市級(jí)教育統(tǒng)籌——區(qū)級(jí)教育管理——鎮(zhèn)級(jí)教育執(zhí)行”的基礎(chǔ)教育管理體制，滿足了本區(qū)域的基礎(chǔ)教育發(fā)展需求。

2.探索“中心?！薄ⅰ皩W(xué)區(qū)制”、“聯(lián)盟?！钡榷喾N管理模式，促進(jìn)縣域均衡發(fā)展

首先，“中心?！惫芾砟Ｊ?。農(nóng)村撤點(diǎn)并校政策的實(shí)施使得農(nóng)村中小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校集中，中心校資源充足，師資配置相對(duì)合理，有能力承擔(dān)起縣教育主管部門的部分職責(zé)。因此，一些地方，例如安徽、湖北等地，明確提出中心校對(duì)村小及教學(xué)點(diǎn)的統(tǒng)籌管理職能，無論是行政管理，還是教學(xué)指導(dǎo)、資源配置等，均由中心校統(tǒng)籌管理。事實(shí)證明，中心校確實(shí)發(fā)揮了積極作用，是縣教育主管的職能延伸，對(duì)于教育公平的保障起到了關(guān)鍵作用。其次，“學(xué)區(qū)制”管理模式。為打破原先縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)辦學(xué)模式和資金使用模式，河北承德市自2004年在圍場(chǎng)縣按照交通相對(duì)便利、區(qū)域位置相對(duì)集中、教育資源相對(duì)均衡的原則，以人口出生率為依據(jù)，打破鄉(xiāng)村行政區(qū)劃限制，將全縣劃分為12個(gè)學(xué)區(qū)進(jìn)行建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；k學(xué)，帶動(dòng)了整個(gè)區(qū)域基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。最后，“聯(lián)盟校”又稱“伙伴?！薄＿@是一種以教師發(fā)展帶動(dòng)學(xué)校發(fā)展的管理模式，成都市青羊區(qū)、北京市順義區(qū)、成都市武侯區(qū)、天津市河西區(qū)、山西太谷縣、浙江縉云縣等地都在探索實(shí)施這一發(fā)展共同體模式。聯(lián)盟校發(fā)展的關(guān)鍵在于學(xué)校對(duì)“共同體”的理解，是否在彼此學(xué)習(xí)、資源共享的基礎(chǔ)上，有相對(duì)穩(wěn)定的機(jī)制去促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展、學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)改進(jìn)和學(xué)生生命發(fā)展。然而，目前大部分學(xué)校還是出于現(xiàn)實(shí)利益或資源獲得去構(gòu)建“共同體”，難以持續(xù)。endprint

3.探索“村校一體化”管理，密切學(xué)校與鄉(xiāng)村社區(qū)的聯(lián)系

從農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制的歷史變遷來看，雖然20世紀(jì)80年代的“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”的教育管理體制在新的歷史時(shí)期面臨諸多問題，但是至少對(duì)于基層的農(nóng)村學(xué)校尤其是村小及教學(xué)點(diǎn)而言，這種管理體制不僅保障了基本的教育公平和受教育權(quán)，更為重要的是它對(duì)于鄉(xiāng)村文明的發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。然而，2001年后確定的“以縣為主”的教育管理體制，淡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)在農(nóng)村教育中的職責(zé)，由先前的“負(fù)責(zé)”成為了目前的“支持”或“協(xié)助”。如果縣級(jí)教育主管部門統(tǒng)籌得力，縣級(jí)經(jīng)濟(jì)財(cái)力充足的話，不太會(huì)影響農(nóng)村教育的發(fā)展。但如果縣級(jí)經(jīng)濟(jì)財(cái)力有限，縣級(jí)教育主管部門統(tǒng)籌不力的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)在聯(lián)系基層學(xué)校方面還是能夠發(fā)揮一定的作用。例如，山西祁縣段家窯小學(xué)進(jìn)行的“村校一體”的探索，取得積極的成效?！按逍：弦弧焙?jiǎn)而言之就是村、校資源共享達(dá)到最大化。此外，浙江紹興上虞市、湖北襄城區(qū)、山西芮城縣等地開展的“以鄉(xiāng)土為根，注重鄉(xiāng)土文化傳承”的“新鄉(xiāng)村教育”活動(dòng)也使學(xué)校成為鄉(xiāng)村社區(qū)的文化中堅(jiān)，密切了學(xué)生與社區(qū)的聯(lián)系。

4.創(chuàng)新農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的教育管理模式

農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校是伴隨撤點(diǎn)并校政策實(shí)施而出現(xiàn)的以村小或教學(xué)點(diǎn)為代表的人數(shù)在100人以下的農(nóng)村學(xué)校。這些學(xué)校因?yàn)槲恢闷h(yuǎn)、人數(shù)較少，往往被人忽視。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)占全國(guó)小學(xué)?？倲?shù)的近25%[2]。這些小規(guī)模學(xué)校是真正的“底部”，關(guān)涉著教育公平的真正實(shí)現(xiàn)，需要“攻堅(jiān)”。然而，由于他們存在分散，人數(shù)較少，縣域教育主管部門往往忽略他們的存在。然而，一些縣域比較重視他們的存在。例如，湖北省紅安縣采取“九年一貫，點(diǎn)校一體，區(qū)域式的管理模式”。湖北省建始縣實(shí)施“1+N”的管理模式，即1所片區(qū)小學(xué)帶N個(gè)教學(xué)點(diǎn)，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一師資、統(tǒng)一課表。甘肅甘谷縣實(shí)行掛靠管理，將村小及教學(xué)點(diǎn)納入完全小學(xué)及九年一貫制學(xué)校統(tǒng)一管理。

三、反思與建議

1.堅(jiān)持“兒童優(yōu)先發(fā)展”，“公平與質(zhì)量并重”的基本價(jià)值取向

縱觀農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，長(zhǎng)期以來，受城鄉(xiāng)二元價(jià)值取向的影響，我們并未將“兒童優(yōu)先發(fā)展”的理念落實(shí)在具體行為中，尤其是對(duì)于農(nóng)村兒童而言，生活在村小或教學(xué)點(diǎn)的兒童是農(nóng)村教育的“后20%”[3]，他們的教育及發(fā)展?fàn)顩r亟待改變。“為了每一個(gè)農(nóng)村兒童”是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的出發(fā)點(diǎn)和基本價(jià)值。確保每一個(gè)農(nóng)村兒童的教育權(quán)利和教育機(jī)會(huì)，讓他們有學(xué)上和上好學(xué)，是落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。為了確保每一個(gè)適齡兒童少年都能接受教育，義務(wù)教育確定了“就近入學(xué)”的基本原則。它不是一般性的工作要求，而是法定的準(zhǔn)則，是地方政府依法行政和依法辦學(xué)必須遵循的。近年農(nóng)村的撤點(diǎn)并校使農(nóng)村兒童就近入學(xué)的權(quán)利受到極大的侵害，產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果，需要加以糾正。貫徹就近入學(xué)不能搞“一刀切”，就近入學(xué)的具體標(biāo)準(zhǔn)可以多元化，中央的政策不宜過于具體，給地方充分的伸縮余地，并且對(duì)城市、農(nóng)村、不同地區(qū)實(shí)行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的管理機(jī)制、編制、待遇、教育內(nèi)容和方法。

如果說20世紀(jì)80年代初到20世紀(jì)末的“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”體制是堅(jiān)持“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值取向的話，那么2001年以來的“以縣為主”體制則是“兼顧公平與效率”。在推進(jìn)教育現(xiàn)代化過程中，我們可以看到，政府的政策調(diào)整及設(shè)計(jì)已經(jīng)差不多。未來農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，需要立足基礎(chǔ)教育的“基礎(chǔ)性、生命性與發(fā)展性”，堅(jiān)持“公平與質(zhì)量并重”的基本原則，呼喚教育本真回歸，加強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，走向真正關(guān)注教育質(zhì)量和教育品質(zhì)的現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)。

2.鼓勵(lì)地方政府職能轉(zhuǎn)變，因地制宜，改革創(chuàng)新

縱觀中國(guó)建國(guó)以來的基礎(chǔ)教育管理體制改革，我們可以看到，教育作為社會(huì)管理和公共服務(wù)重要組成部分，屬于中央和地方交叉性事務(wù)，發(fā)展和管理教育是各級(jí)政府的重要職責(zé)，也是理解中國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制改革的關(guān)鍵。中央政府要加強(qiáng)對(duì)全國(guó)教育事業(yè)的宏觀管理和指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)，重視制定法律和政策優(yōu)先保障農(nóng)村教師隊(duì)伍，加大對(duì)農(nóng)村教育的財(cái)政支持力度。地方政府要強(qiáng)化“省級(jí)統(tǒng)籌”，承擔(dān)更多的責(zé)任，促進(jìn)資源資金的合理配置，規(guī)劃好農(nóng)村基礎(chǔ)教育學(xué)校的布局調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和財(cái)政支持，為整體提升義務(wù)教育質(zhì)量提供必要的基礎(chǔ)性保障。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)自己的現(xiàn)實(shí)情況，因地制宜進(jìn)行大膽改革探索，在中央政策的指導(dǎo)下，創(chuàng)新原有體制。

3.下放農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理重心，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)

如上文所述，“省級(jí)統(tǒng)籌，以縣為主”的教育管理體制，難以關(guān)照到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層學(xué)校，需要降低管理的中心，合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切聯(lián)系基層學(xué)校的優(yōu)勢(shì)。小規(guī)模學(xué)校主要存在于人口分散的廣大農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的村小或教學(xué)點(diǎn)?？h市教育行政部門由于難于顧及，應(yīng)在加強(qiáng)宏觀管理的前提下，把對(duì)于這些微型學(xué)校的行政管理、教學(xué)指導(dǎo)、師資配置等職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心學(xué)校。由于微型學(xué)校特別貼近當(dāng)?shù)卮迕?，也?yīng)把這些校點(diǎn)納入所在村委的管理、支持和監(jiān)督范圍。

在生源多、學(xué)校多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)立專門的學(xué)區(qū)教育管理委員會(huì)（學(xué)管委），主要承擔(dān)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有大小學(xué)校的教育管理職能、教師流動(dòng)和教師培養(yǎng)職能，學(xué)校后勤保障職能[5]。加強(qiáng)學(xué)區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮學(xué)校管理、協(xié)調(diào)與帶動(dòng)作用。無論是區(qū)域性的生態(tài)學(xué)區(qū)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的體制學(xué)區(qū)，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校，都有義務(wù)和責(zé)任帶動(dòng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。尤其是要協(xié)調(diào)學(xué)區(qū)內(nèi)各類資源的優(yōu)化配置，比如名師資源、現(xiàn)代化信息資源以及體育場(chǎng)地、圖書資料等，這些都可以在區(qū)域內(nèi)打通使用，資源共享。發(fā)揮中心學(xué)校對(duì)一般學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的示范作用、引領(lǐng)作用和指導(dǎo)作用，學(xué)區(qū)或中心學(xué)校開展教研活動(dòng)都應(yīng)吸納小規(guī)模學(xué)校參與。

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[作者：李俊（1972-），男，云南宣威人，曲靖師范學(xué)院教務(wù)處副處長(zhǎng)，副教授。]【責(zé)任編輯 劉永慶】endprint