人權(quán)保障視野下的中國(guó)戶(hù)籍制度改革

李云龍

〔摘要〕戶(hù)籍制度改革涉及多方面的人權(quán)問(wèn)題，包括公民遷徙自由權(quán)、身份平等權(quán)等。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)戶(hù)籍制度不斷改革，對(duì)人口流動(dòng)的限制逐漸解除，向小城鎮(zhèn)遷徙的自由基本實(shí)現(xiàn)，向大中城市遷徙的自由正加速實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前中國(guó)戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)是消除城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，最終消除由戶(hù)籍差別造成的身份差別，實(shí)現(xiàn)居民權(quán)利平等。

〔關(guān)鍵詞〕戶(hù)籍制度；二元結(jié)構(gòu)；人權(quán)保障；遷徙自由

中圖分類(lèi)號(hào)：F2492；D63142文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文

章編號(hào)：10084096（2017）05001106

中國(guó)當(dāng)代戶(hù)籍制度形成于20世紀(jì)50年代，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)行社會(huì)管理和分配社會(huì)資源的關(guān)鍵手段。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展之必需。面對(duì)這種情況，中國(guó)戶(hù)籍制度不斷改革，對(duì)人口流動(dòng)的限制逐漸解除。2014年開(kāi)始的新一輪戶(hù)籍制度改革，其目標(biāo)是消除城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，最終消除由戶(hù)籍差別造成的身份差別，實(shí)現(xiàn)居民權(quán)利平等。

一、遷徙自由與中國(guó)戶(hù)籍制度的建立

遷徙自由成為一項(xiàng)普遍權(quán)利，是近代社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。在封建社會(huì)，農(nóng)奴依附于領(lǐng)主，沒(méi)有人身自由，不得隨意遷徙。隨著資本主義和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，歐洲工業(yè)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，把人束縛于土地上、嚴(yán)格限制遷徙的封建制度成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重大障礙。工業(yè)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求打碎封建制度，解放農(nóng)奴，使他們擺脫對(duì)領(lǐng)主和土地的依附，自由地遷徙到城市，成為在現(xiàn)代工廠(chǎng)、企業(yè)工作的雇傭勞動(dòng)者。隨著現(xiàn)代化在西歐、北美地區(qū)高歌猛進(jìn)，自由遷徙成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的基礎(chǔ)。

當(dāng)西歐國(guó)家開(kāi)創(chuàng)的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展模式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路成為世界上多數(shù)國(guó)家共同追求的目標(biāo)時(shí)，遷徙自由也就被宣布為國(guó)際社會(huì)共同承認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)。1948年發(fā)表的《世界人權(quán)宣言》宣布，“人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”。1966年通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定，“合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”，并且特別規(guī)定，“上述權(quán)利，除法律所規(guī)定并為保護(hù)國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德、或他人的權(quán)利和自由所必需且與本公約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外，應(yīng)不受任何其他限制”。

中國(guó)在追求現(xiàn)代化的過(guò)程中也接受了遷徙自由的觀念， 1954年，新中國(guó)第一部憲法也承襲了遷徙自由的提法，“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”。但是，遷徙自由的觀念很快與中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了沖突。新中國(guó)成立以后，中國(guó)政府矢志追求現(xiàn)代化理想，努力趕超西方先進(jìn)國(guó)家。為此，加速發(fā)展工業(yè)成為中國(guó)政府的首要目標(biāo)。為了提供工業(yè)發(fā)展的資金，必須大量吸取農(nóng)村的資源，以資金、實(shí)物和勞務(wù)等形式投入到工業(yè)項(xiàng)目中，從而抑制了農(nóng)村的發(fā)展。相比之下，由于得到國(guó)家政策扶持的工業(yè)興旺發(fā)達(dá)，城市生產(chǎn)生活條件優(yōu)于農(nóng)村。在城市吸引力不斷增加的情況下，遷徙自由導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口快速向城市流動(dòng)，造成糧食供應(yīng)緊張。面對(duì)這種局面，政府開(kāi)始限制農(nóng)業(yè)人口向城市遷徙。戶(hù)籍制度恰好成為嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向城市流動(dòng)的有效工具。

1958年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），對(duì)不同地區(qū)的人口流動(dòng)，尤其是農(nóng)村向城市的人口流動(dòng)，施加了嚴(yán)格限制。《條例》規(guī)定，居民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或城市戶(hù)口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明。農(nóng)業(yè)人口只有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，才能遷入城市。

中國(guó)政府在建立了糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度之后，把戶(hù)口登記類(lèi)別劃分為農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民的糧食問(wèn)題由農(nóng)民自己解決。非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民的糧食由國(guó)家糧食部門(mén)定量供給。居民憑非農(nóng)業(yè)戶(hù)口領(lǐng)取市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)證，然后按月領(lǐng)取糧票、油票、肉票等票證。沒(méi)有這些票證，就無(wú)法在城市生活。同時(shí)，政府進(jìn)一步限制居民從農(nóng)村向城市、從小城市向大城市的流動(dòng)。國(guó)務(wù)院1964年批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定（草案）》規(guī)定，“從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)，從集鎮(zhèn)遷往城市的，要嚴(yán)加限制，從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當(dāng)限制”[1]。

1975年，《中華人民共和國(guó)憲法》刪除了1954年憲法中有關(guān)遷徙自由的條款。1977年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定》，除了重申《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定（草案）》中規(guī)定的原則，強(qiáng)調(diào)“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制”以外，還進(jìn)一步規(guī)定，“從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、疏菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制”。如此一來(lái)，中國(guó)的戶(hù)籍制度就成為一項(xiàng)彈性很小的制度。事實(shí)上，在實(shí)施了嚴(yán)格限制人口流動(dòng)的戶(hù)籍制度以后，中國(guó)就分成了農(nóng)村和城市兩個(gè)世界。

這種以嚴(yán)格限制人口流動(dòng)為目標(biāo)的戶(hù)籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。如果國(guó)家僅僅把生產(chǎn)的物質(zhì)要素納入計(jì)劃，讓勞動(dòng)力這個(gè)生產(chǎn)要素處于計(jì)劃之外，那么，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)肯定無(wú)法實(shí)行下去。勞動(dòng)力的自由流動(dòng)將打亂一切經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。要實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，就必須把勞動(dòng)力也納入計(jì)劃，由政府統(tǒng)一調(diào)配，不允許自由流動(dòng)。因此，中國(guó)嚴(yán)格限制人口流動(dòng)的戶(hù)籍制度是同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，對(duì)戶(hù)籍制度的評(píng)價(jià)要同當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景聯(lián)系起來(lái)。

二、改革開(kāi)放以來(lái)人口流動(dòng)自由的全面實(shí)現(xiàn)

1978年底召開(kāi)的中共十一屆三中全會(huì)確定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的新方針，開(kāi)啟了改革開(kāi)放的進(jìn)程。在市場(chǎng)化改革的背景下，以嚴(yán)格限制人口流動(dòng)、尤其是居民從農(nóng)村向城市流動(dòng)為基本特征的戶(hù)籍制度面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)要求按照價(jià)值規(guī)律組織生產(chǎn)，將生產(chǎn)要素配置到能夠取得最大效益的地方。如果勞動(dòng)力這個(gè)生產(chǎn)中最重要的要素?zé)o法自由流動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將無(wú)法有效運(yùn)作。為適應(yīng)市場(chǎng)化改革的客觀需要，政府逐步放松了對(duì)人口流動(dòng)、尤其是農(nóng)村向城市流動(dòng)的限制，使居民在選擇居住地方面有了更大的自由。在此基礎(chǔ)上，政府進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，逐步減少對(duì)戶(hù)籍遷移的限制，擴(kuò)大了遷徙權(quán)利，使居民的遷徙權(quán)利不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。endprint

隨著20世紀(jì)80年代初農(nóng)業(yè)改革的全面成功，原來(lái)制約農(nóng)村居民向城市流動(dòng)的主要障礙（糧食供應(yīng)問(wèn)題）已經(jīng)基本消除。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到充分發(fā)揮，糧食產(chǎn)量連年提高。在農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)得以充分保障之后，城市可以容納更多人口，支撐更大規(guī)模的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，對(duì)農(nóng)村居民向城市流動(dòng)進(jìn)行的限制需求也迅速降低。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展要求把大量勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來(lái)，為適應(yīng)這一新形勢(shì)的變化，1984年中央1號(hào)文件提出，“隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來(lái)越多的人脫離耕地經(jīng)營(yíng)，從事林牧漁等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個(gè)必然的歷史性進(jìn)步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進(jìn)軍，為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件。不改變‘八億農(nóng)民搞飯吃的局面，農(nóng)民富裕不起來(lái)，國(guó)家富強(qiáng)不起來(lái)，四個(gè)現(xiàn)代化也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)”。1985年中央1號(hào)文件又明確提出，“在各級(jí)政府統(tǒng)一管理下，允許農(nóng)民進(jìn)城開(kāi)店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)”。并取消了實(shí)行多年的糧食統(tǒng)購(gòu)制度。從1985年起，“國(guó)家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)”。1987年中央明確要求，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”，“允許農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向勞力緊缺的地區(qū)流動(dòng)”。

事實(shí)上，從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，隨著城市經(jīng)濟(jì)的活躍，許多農(nóng)村居民已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入城市，從事與農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其他生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1987年，已經(jīng)有1 380萬(wàn)農(nóng)民經(jīng)商，有幾百萬(wàn)人從事長(zhǎng)途販運(yùn)[2]。這樣龐大的人群在全國(guó)各地城鄉(xiāng)從事異地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，產(chǎn)生了大量流動(dòng)人口。這一時(shí)期，中國(guó)正處于勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，需要大量的勞動(dòng)力。城市第二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求非常旺盛。農(nóng)村居民進(jìn)入城市，成為城市經(jīng)濟(jì)生活的重要組成部分。另外，異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一方面吸引了外地居民前來(lái)工作，另一方面帶動(dòng)大批農(nóng)村居民進(jìn)入城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)80年代，全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量急劇增加。1982年，全國(guó)“人戶(hù)分離”一年以上的流動(dòng)人口僅為658萬(wàn)人，到1990年就上升到2 135萬(wàn)人[3]。在1992年鄧小平南巡講話(huà)和1993年中共十四大的推動(dòng)下，中國(guó)進(jìn)入了新一輪改革開(kāi)放的發(fā)展階段。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)規(guī)模越來(lái)越大。1992年底，全國(guó)“人戶(hù)分離”半年以上的人口為5 143萬(wàn)人，1995年為5 350萬(wàn)人[3]。2000年，全國(guó)“人戶(hù)分離”人口為14 439萬(wàn)，2005年，全國(guó)流動(dòng)人口為14 735萬(wàn)人[4]。2009年，中國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)到211億人，其中，流動(dòng)人口中79%為農(nóng)業(yè)戶(hù)口[5]。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，中國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了221億人。

流動(dòng)人口的大量增加，需要政府制定相應(yīng)的管理措施。1985年，公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，對(duì)流動(dòng)人口頒發(fā)《暫住證》和《寄住證》。暫住時(shí)間超過(guò)三個(gè)月的，要申領(lǐng)《暫住證》，“對(duì)外來(lái)開(kāi)店、辦廠(chǎng)、從事建筑安裝、聯(lián)營(yíng)運(yùn)輸、服務(wù)行業(yè)的暫住時(shí)間較長(zhǎng)的人，……按照戶(hù)口登記機(jī)關(guān)的規(guī)定登記造冊(cè)，由所在地公安派出所登記為寄住戶(hù)口，發(fā)給《寄住證》”。同時(shí)，為了給包括大量流動(dòng)人口在內(nèi)的全國(guó)公民提供統(tǒng)一的身份證明，中國(guó)開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居民身份證制度。1985年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》，規(guī)定中華人民共和國(guó)公民，年滿(mǎn)16歲就要申請(qǐng)居民身份證。根據(jù)公安部1986年11月28日頒布的《中華人民共和國(guó)居民身份證條例實(shí)施細(xì)則》，身份證用途廣泛，可以用居民身份證辦理公證事務(wù)、前往邊境管理區(qū)、辦理申請(qǐng)出境手續(xù)、參與訴訟活動(dòng)、辦理機(jī)動(dòng)車(chē)、船駕駛證和行駛證、辦理個(gè)體營(yíng)業(yè)執(zhí)照、辦理個(gè)人信貸事務(wù)、參加社會(huì)保險(xiǎn)、辦理搭乘民航飛機(jī)手續(xù)、投宿旅店辦理登記手續(xù)、提取匯款、郵件等。暫住證和居民身份證制度為流動(dòng)人口，尤其是農(nóng)村流動(dòng)人口提供了合法的居住身份和進(jìn)行各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的便利，促進(jìn)了人口流動(dòng)。2010年，國(guó)務(wù)院正式提出要逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。包括北京、深圳等在內(nèi)的一大批城市都逐漸用居住證取代了暫住證，為流動(dòng)人口提供更多的社會(huì)服務(wù)和生活便利。

大量人口在戶(hù)籍地以外工作和生活的事實(shí)說(shuō)明中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了充分的人口流動(dòng)自由。中國(guó)公民可以選擇任何一個(gè)地方進(jìn)行工作和生活。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)社會(huì)已經(jīng)在遷徙自由方面跨出了很大一步。在中國(guó)，這是一個(gè)歷史性的進(jìn)步，也是今后進(jìn)一步擴(kuò)大遷徙自由的基礎(chǔ)。

盡管中國(guó)實(shí)現(xiàn)了人口自由流動(dòng)，消除了附著在戶(hù)籍制度上的限制人口流動(dòng)功能，但通過(guò)戶(hù)籍來(lái)分配社會(huì)福利的功能依然存在。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種功能甚至被進(jìn)一步強(qiáng)化了。大量農(nóng)業(yè)戶(hù)口的居民無(wú)法享受城鎮(zhèn)戶(hù)口的居民同等的權(quán)利和待遇。城市戶(hù)口上附著了大量公共服務(wù)和社會(huì)保障方面的福利，主要包括教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)、社會(huì)救助和最低生活保障等60多種福利[6]。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在享受公共服務(wù)、社會(huì)保障和社會(huì)福利方面存在巨大差距。農(nóng)村居民只能享受極少的公共服務(wù)和極低的社會(huì)保障，城鎮(zhèn)居民則享有較多的公共服務(wù)和較好的社會(huì)保障。這就造成了相當(dāng)大的權(quán)利不平等。同時(shí)，由于戶(hù)籍制度附著的福利是地區(qū)性的，城市之間，尤其是大城市和中小城市之間也存在著很大的福利差別，因而也存在不平等問(wèn)題。這種戶(hù)籍制度不僅降低了人口流動(dòng)的效率，增加了人力資源配置的成本，抑制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且阻礙了公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)是推動(dòng)人口在全國(guó)范圍內(nèi)的流動(dòng)，減少城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，增加對(duì)農(nóng)村居民的公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)平等權(quán)利。

三、向小城鎮(zhèn)遷徙的權(quán)利基本得到保障

人口流動(dòng)自由是遷徙權(quán)利的重要內(nèi)容，也是最終實(shí)現(xiàn)遷徙權(quán)利的基礎(chǔ)，但并不是遷徙權(quán)利的全部。這是因?yàn)檫w徙權(quán)利最終還要經(jīng)戶(hù)籍登記加以確認(rèn)。中國(guó)的戶(hù)籍制度不是登記制，而是準(zhǔn)入制。戶(hù)籍管理機(jī)關(guān)掌握著是否承認(rèn)外來(lái)人口為本地正式居民的權(quán)力。國(guó)家通過(guò)這種戶(hù)籍制度控制城市人口的規(guī)模。隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村居民必然要轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，這是一個(gè)不可抗拒的趨勢(shì)。但是，改革開(kāi)放初期，中國(guó)的工業(yè)化和城市化水平很低，全國(guó)人口絕大部分居住在農(nóng)村，改革開(kāi)放之后，城市無(wú)法立刻接納大量農(nóng)村人口。有鑒于此，中國(guó)政府選擇了一條通過(guò)發(fā)展小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的城市化路線(xiàn)。政府逐漸放寬小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍限制，農(nóng)村和小城鎮(zhèn)之間的遷徙比較容易。endprint

20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村改革取得成功，大量農(nóng)村勞動(dòng)力得到解放。針對(duì)這些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、在集鎮(zhèn)從事工商業(yè)活動(dòng)的農(nóng)村居民，政府推出了一種“自理口糧戶(hù)口”，以解決他們?cè)诩?zhèn)的落戶(hù)問(wèn)題。1984年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，“凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門(mén)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶(hù)口，及時(shí)辦理入戶(hù)手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶(hù)口簿》，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口。糧食部門(mén)要做好加價(jià)糧油的供應(yīng)工作，可發(fā)給《加價(jià)糧油供應(yīng)證》”。這些居民除了無(wú)法獲得正常的商品糧供應(yīng)外，在其他方面與集鎮(zhèn)居民享受同樣待遇。這是新中國(guó)戶(hù)籍制度建成以后，首次向農(nóng)民開(kāi)放城鎮(zhèn)戶(hù)口，意義十分重大。1984—1990年，全國(guó)共有500萬(wàn)人口根據(jù)這個(gè)規(guī)定取得城鎮(zhèn)戶(hù)口[7]。

20世紀(jì)90年代以后，小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村居民放寬。1992年，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶(hù)口制度，以解決要求進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民過(guò)多與全國(guó)統(tǒng)一的計(jì)劃進(jìn)城指標(biāo)過(guò)少之間的矛盾[8]。利用這個(gè)政策，各地紛紛出臺(tái)了實(shí)行“當(dāng)?shù)赜行?hù)口”制度的規(guī)定。由于這種戶(hù)口上的公章不是常見(jiàn)的紅色，而是藍(lán)色，所以又被稱(chēng)為“藍(lán)印戶(hù)口”。全國(guó)各地的“藍(lán)印戶(hù)口”大大突破了公安部規(guī)定的范圍，只要滿(mǎn)足投資、購(gòu)房等條件，或繳納一筆城市擴(kuò)容費(fèi)，就可以取得城鎮(zhèn)戶(hù)口。1993年，全國(guó)累計(jì)有300多萬(wàn)人取得這種“當(dāng)?shù)赜行?hù)口”[9]。由于小城鎮(zhèn)戶(hù)口成本較低，所以“藍(lán)印戶(hù)口”多數(shù)由小城鎮(zhèn)發(fā)放。

20世紀(jì)90年代是中國(guó)社會(huì)急劇變化的時(shí)期。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，極大地改變了中國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的面貌，也要求建立相應(yīng)的戶(hù)籍管理制度。為適應(yīng)這種需要，1997年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》，允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全面發(fā)展。試點(diǎn)改革的范圍限制在縣（縣級(jí)市）城區(qū)的建成區(qū)和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)。西部地區(qū)、中部地區(qū)和東部地區(qū)每個(gè)省級(jí)單位可以進(jìn)行試點(diǎn)的小城鎮(zhèn)數(shù)額分別為10個(gè)、15個(gè)和20個(gè)。根據(jù)這個(gè)方案，在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口的門(mén)檻大大降低。原來(lái)持有農(nóng)村戶(hù)口的人員，在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或已有穩(wěn)定的生活來(lái)源，且在有了合法固定的住所后居住已滿(mǎn)兩年的，都可以辦理城鎮(zhèn)常住戶(hù)口。具體來(lái)說(shuō)，可以辦理小城鎮(zhèn)戶(hù)口的人員包括：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或興辦第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的人員；小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位聘用的管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員；在小城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了商品房或已有合法自建房的居民。這三類(lèi)人員的共同居住的直系親屬，也可以隨遷辦理城鎮(zhèn)常住戶(hù)口。經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶(hù)的人員，與當(dāng)?shù)卦芯用裣碛型却?。?dāng)?shù)厝嗣裾坝嘘P(guān)部門(mén)、單位應(yīng)當(dāng)同對(duì)待當(dāng)?shù)卦芯用褚粯?，?duì)他們的入學(xué)、就業(yè)、糧油供應(yīng)和社會(huì)保障等一視同仁。對(duì)在小城鎮(zhèn)落戶(hù)的人員，各地方、各部門(mén)均不得收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)或類(lèi)似增容費(fèi)的費(fèi)用。在試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)戶(hù)口大大開(kāi)放，達(dá)到辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口的要求并不困難。

在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2000年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。根據(jù)這個(gè)文件，從2000年起“凡在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策。對(duì)在小城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民，各地區(qū)、各部門(mén)不得收取城鎮(zhèn)增容費(fèi)或其他類(lèi)似費(fèi)用”。同時(shí)，對(duì)進(jìn)鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。

2001年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革意見(jiàn)的通知》，具體落實(shí)了中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中關(guān)于開(kāi)放小城鎮(zhèn)戶(hù)籍的要求。根據(jù)公安部的規(guī)定，在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)，只要有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源，就可以辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口。已在小城鎮(zhèn)辦理的“藍(lán)印戶(hù)口”、地方城鎮(zhèn)居民戶(hù)口、自理口糧戶(hù)口等，符合上述條件的，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)戶(hù)口。對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶(hù)的人員，不再辦理糧油供應(yīng)關(guān)系手續(xù)；根據(jù)本人意愿，可保留其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。2006年，國(guó)務(wù)院明確提出，“中小城市和小城鎮(zhèn)要適當(dāng)放寬農(nóng)民工落戶(hù)條件”。2010年，《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》提出，“深化戶(hù)籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶(hù)條件的政策”。2011年，國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步要求，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城市綜合承載能力，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。2011年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步要求中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬落戶(hù)條件。國(guó)務(wù)院辦公廳2011年9號(hào)文件要求開(kāi)放小城鎮(zhèn)戶(hù)籍，在有穩(wěn)定的職業(yè)和住所的條件下，允許農(nóng)民落戶(hù)小城鎮(zhèn)。2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》明確提出，建制鎮(zhèn)和小城市應(yīng)全面放開(kāi)落戶(hù)限制，只要有合法穩(wěn)定住所（含租賃），就可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶(hù)口。事實(shí)上，小城鎮(zhèn)戶(hù)籍的門(mén)檻已經(jīng)降得很低，落戶(hù)相當(dāng)容易。

四、向大中城市自由遷徙的權(quán)利加速實(shí)現(xiàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府一直探索全面改革現(xiàn)行戶(hù)籍制度的途徑，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)更多的遷徙權(quán)利進(jìn)行必要的準(zhǔn)備。除了實(shí)行身份證制度以外，中國(guó)還在1994年取消了根據(jù)是否供應(yīng)商品糧來(lái)劃分農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的做法，轉(zhuǎn)而根據(jù)居住地和職業(yè)來(lái)劃分農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，建立了以常住戶(hù)口、暫住戶(hù)口和寄住戶(hù)口等三種管理形式為基礎(chǔ)的新戶(hù)口登記制度。國(guó)家糧食儲(chǔ)備局宣布，從2001年5月1日起，《市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證明》不再辦理，“跟著戶(hù)口走”的糧油關(guān)系退出歷史舞臺(tái)。2010年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，要求“進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度”。全國(guó)各地逐步取消了暫住證，外來(lái)人口領(lǐng)取居住證。領(lǐng)取居住證的公民，可以在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等方面享受某種程度的當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口待遇。endprint

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)已發(fā)展到中等工業(yè)化階段，但城市化水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后。為解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和貧富差距，中國(guó)亟需突破戶(hù)籍制度瓶頸，以城市化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展再上一個(gè)新臺(tái)階提供新的動(dòng)力。2008年，公安部形成了《關(guān)于進(jìn)一步改革戶(hù)籍管理制度的意見(jiàn)（送審稿）》。同時(shí)，由國(guó)務(wù)院牽頭，包括公安部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、勞動(dòng)保障部等14個(gè)部委也協(xié)商戶(hù)籍改革問(wèn)題。戶(hù)籍改革的目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，放寬戶(hù)口遷移限制，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源為基本落戶(hù)條件，由各地政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶(hù)條件取代計(jì)劃指標(biāo)，引導(dǎo)人口的合理有序流動(dòng)。2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》，規(guī)定在地級(jí)市的落戶(hù)條件是有合法穩(wěn)定職業(yè)滿(mǎn)三年、有合法穩(wěn)定住所（含租賃）和社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限。

2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）開(kāi)啟了新一輪戶(hù)籍制度改革?！兑庖?jiàn)》的中心是合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，通過(guò)實(shí)施差別化的落戶(hù)政策，到2020年實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)?！兑庖?jiàn)》提出：取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度；城區(qū)人口50萬(wàn)人至100萬(wàn)人的中等城市應(yīng)有序放開(kāi)落戶(hù)限制；大城市應(yīng)合理確定落戶(hù)條件，城區(qū)人口100萬(wàn)人至300萬(wàn)人的城市，申請(qǐng)者滿(mǎn)足就業(yè)年限、住所和社保年限的規(guī)定就可以落戶(hù)，城區(qū)人口300萬(wàn)人至500萬(wàn)人的城市，要適度控制落戶(hù)規(guī)模和節(jié)奏，可以對(duì)就業(yè)、住所、社保年限等條件做出較嚴(yán)格的規(guī)定；城區(qū)人口500萬(wàn)人以上的特大城市要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，實(shí)行合理的積分落戶(hù)政策。

在戶(hù)籍制度改革推進(jìn)過(guò)程中，相關(guān)政策措施不斷完善。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，規(guī)定四類(lèi)人為優(yōu)先落戶(hù)城鎮(zhèn)的對(duì)象：第一，農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口；第二，在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上的人口；第三，舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；第四，新生代農(nóng)民工?！蛾P(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》還要求進(jìn)一步放寬落戶(hù)條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶(hù)，全面放開(kāi)對(duì)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生和留學(xué)歸國(guó)人員的落戶(hù)限制，并且特別強(qiáng)調(diào)，除超大城市和特大城市外，大中城市（市區(qū)人口500萬(wàn)人以下）不能用購(gòu)買(mǎi)房屋、投資納稅等作為落戶(hù)條件，也不能用積分制來(lái)限制落戶(hù)。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），要求加速破除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶(hù)籍遷移壁壘，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶(hù)1 300萬(wàn)人以上，到2020年，各地區(qū)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距比2013年縮小2個(gè)百分點(diǎn)以上。同時(shí)，該《方案》要求省會(huì)及以下城市全面放開(kāi)對(duì)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生和留學(xué)歸國(guó)人員的落戶(hù)限制，并探索省會(huì)及以下城市高校錄取的農(nóng)村籍學(xué)生直接將戶(hù)口遷至高校所在地；超大城市和特大城市的落戶(hù)政策也要重點(diǎn)解決普通勞動(dòng)者的落戶(hù)問(wèn)題；戶(hù)籍人口比重低的超大城市和特大城市，要進(jìn)一步放寬外來(lái)人口的落戶(hù)指標(biāo)控制。

五、戶(hù)籍制度改革有效促進(jìn)了居民權(quán)利平等

戶(hù)籍制度改革涉及多方面問(wèn)題，包括人口流動(dòng)、公民權(quán)利平等和遷徙自由等。這些問(wèn)題主要是由城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度造成的，最終要通過(guò)消除城鄉(xiāng)戶(hù)籍差別來(lái)解決。2014年開(kāi)始實(shí)施的戶(hù)籍制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。落實(shí)這項(xiàng)改革需要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化和市民化問(wèn)題。離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)工作的25億農(nóng)村人口雖被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口，但同真正的城市市民還有相當(dāng)大的距離。這既阻礙了居民平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也不利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在中國(guó)目前的情況下，農(nóng)村戶(hù)籍人口只有在城鎮(zhèn)落戶(hù)，取得城鎮(zhèn)戶(hù)籍，才能享受城鎮(zhèn)居民的全部權(quán)利。因此，2014年以來(lái)的戶(hù)籍制度改革把焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的落戶(hù)問(wèn)題。2014年，國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出，在今后一個(gè)時(shí)期促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)城鎮(zhèn)的目標(biāo)。按照這個(gè)指標(biāo)要求，全國(guó)每年需要讓1 000萬(wàn)以上的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。中國(guó)政府特別強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，認(rèn)為戶(hù)籍制度改革的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，并提出“戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化”概念，以此作為衡量城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)。2014年戶(hù)籍制度改革以來(lái)，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化水平快速提高，越來(lái)越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。2010年底，全國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率僅為33%，2012年上升為35%，2016年躍升為41%，全面完成戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化的規(guī)劃目標(biāo)。根據(jù)“十三五”規(guī)劃和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃確定的目標(biāo)，到2020年，全國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右；到2030年，中國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)達(dá)到60%。隨著戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率的持續(xù)提高，居民身份平等權(quán)的保障狀況將會(huì)不斷改善。

居住證制度促進(jìn)了非戶(hù)籍居民的權(quán)利保障。戶(hù)籍制度改革需要一個(gè)過(guò)程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也不會(huì)一夜之間全都落戶(hù)城市。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)仍將存在大量的流動(dòng)人口。保障流動(dòng)人口的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)公民身份平等權(quán)的重要內(nèi)容。建立流動(dòng)人口居住證制度，為城市非戶(hù)籍人口提供基本公共服務(wù)，可以大大促進(jìn)公民平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。2014年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》正式提出建立居住證制度，規(guī)定公民在非戶(hù)籍地居住，可以申領(lǐng)居住證；居住證持有人在勞動(dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)和證照辦理服務(wù)等方面享有與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口同等的權(quán)利；達(dá)到一定的居住年限和社保年限后，居住證持有人在中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利和社會(huì)救助等方面享有與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口同等的權(quán)利。2016年1月1日，《居住證暫行條例》在全國(guó)正式實(shí)施。各省區(qū)市政府抓緊落實(shí)，在不到1個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，全國(guó)已有29個(gè)省區(qū)市提出了居住證制度落地的相關(guān)方案。到2016年底，全國(guó)共有25個(gè)省區(qū)市發(fā)布了居住證實(shí)施辦法。2016年，全國(guó)發(fā)放居住證2 890余萬(wàn)張，其中，北京近169萬(wàn)張，上海41萬(wàn)張，廣州81萬(wàn)張，深圳172萬(wàn)張。

2014年以來(lái)的戶(hù)籍制度改革無(wú)論就深度還是廣度來(lái)說(shuō)都是空前的。到2016年底，戶(hù)籍制度改革的政策框架基本構(gòu)建完成，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度全面建立。全國(guó)范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口區(qū)分，城鄉(xiāng)戶(hù)口身份差別不再存在。各地普遍降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)的落戶(hù)門(mén)檻，超大城市、特大城市建立完善積分落戶(hù)制度，居住證制度全面實(shí)施。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的制度性難題逐步破解。通過(guò)進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，中國(guó)在保障居民身份平等權(quán)方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。除少數(shù)超大城市和特大城市外，城鎮(zhèn)戶(hù)口不再是中國(guó)農(nóng)民遙不可及的夢(mèng)想。戶(hù)籍越來(lái)越回歸其信息統(tǒng)計(jì)的本來(lái)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]王海光當(dāng)代中國(guó)戶(hù)籍制度形成與沿革的宏觀分析[J]中共黨史研究，2003，（4）：22-29

[2]張慶五我國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展的歷程與對(duì)策[J]人口與經(jīng)濟(jì)，1991，（6）：13-19

[3]黃潤(rùn)龍，楊來(lái)勝我國(guó)流動(dòng)人口基本態(tài)勢(shì)研究[J]西北人口，2000，（4）：48-52

[4]于學(xué)軍完善服務(wù)管理體制 引導(dǎo)人口有序流動(dòng)[J]人口與計(jì)劃生育，2008，（12）：12

[5]中國(guó)流動(dòng)人口達(dá)211億 多從事低薪或高危行業(yè)[EB/OL] http：//newsxinhuanetcom/2010-06/27/c_12267631htm，2010-06-27

[6]辜勝阻戶(hù)籍帶來(lái)60多種城鄉(xiāng)不平等福利 [EB/OL] http：//newsxinhuanetcom/fortune/2013-02/27/c_124392864htm，2013-02-27

[7]楊莉莉，古麗夏蒂·吐?tīng)栠d透析我國(guó)戶(hù)籍制度的改革與發(fā)展[J]新疆警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)， 2011， （1）：11-14

[8]王海光當(dāng)代中國(guó)戶(hù)籍制度形成與沿革的宏觀分析[J]中共黨史研究，2003，（4）：22-29

[9]楊紅香我國(guó)戶(hù)籍制度改革現(xiàn)狀[J]湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（2）：125-127

（責(zé)任編輯：鄧菁）endprint