領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探索

王雙全

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要性

自然資源資產(chǎn)是國家、社會(huì)重要的資產(chǎn)，必須堅(jiān)持科學(xué)管理、可持續(xù)發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提出了要求，這一審計(jì)理念提出，對自然資源保護(hù)的影響巨大，對自然資源資產(chǎn)的管理以及審計(jì)工作的開展具有重大意義。

一是有利于國家“五位一體”建設(shè)。自然資源作為一種特殊的資產(chǎn)，具有短時(shí)間不可再生性，對自然資源的管理和保護(hù)狀況進(jìn)行審計(jì)是建設(shè)生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，就是從領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)人手，從源頭扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作就是生態(tài)文明建設(shè)的重要衡量指標(biāo)，也是有效約束，有利于“五位一體”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是有利于保護(hù)自然資源資產(chǎn)。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作是一個(gè)政策倒逼，領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)自然資源資產(chǎn)是審計(jì)項(xiàng)目之一，那么在任期內(nèi)，領(lǐng)導(dǎo)干部就會(huì)對自然資源資產(chǎn)的保護(hù)問題予以重視，避免無序開發(fā)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)。

三是有利于樹立正確的政績觀。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護(hù)等受托管理行為的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)。能夠有效避免領(lǐng)導(dǎo)干部形成以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，只以GDP論英雄的政績觀。發(fā)展是政績的重要內(nèi)容，但真正的發(fā)展應(yīng)該是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的，除了數(shù)字指標(biāo)外，還包括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、自然與人的和諧發(fā)展，

“綠水青山就是金山銀山”，是領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的正確政績觀。

四是有利于地方發(fā)展考核指標(biāo)體系的科學(xué)規(guī)劃。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，自然資產(chǎn)資源的目標(biāo)責(zé)任制完成情況是審計(jì)內(nèi)容之一，這有利于科學(xué)規(guī)劃地方發(fā)展考核指標(biāo)體系，推進(jìn)市縣落實(shí)主體功能定位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”的科學(xué)規(guī)劃體系。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容和重點(diǎn)

（一）審計(jì)目標(biāo)。目前國內(nèi)學(xué)者對審計(jì)目標(biāo)有著不同闡述，筆者從實(shí)際工作出發(fā)，更加認(rèn)同“責(zé)任觀”的審計(jì)目標(biāo)，即自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)就是按照國家相關(guān)法律法規(guī)的要求，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用、保護(hù)等受托管理行為的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)，從而客觀反映領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)受托管理責(zé)任的履行情況。

（二）審計(jì)內(nèi)容。根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案的通知規(guī)定，我國自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的核算內(nèi)容主要包括土地資源、林木資源和水資源。審計(jì)內(nèi)容也是圍繞這三種資源的綜合評價(jià)展開。主要包括以下幾方面：

1.審計(jì)開發(fā)或建設(shè)中投入的資金以及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益。將領(lǐng)導(dǎo)在任期間對自然資源投入的資金與產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行審計(jì)，根據(jù)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表對比分析領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的作為是否達(dá)到法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)，以此作為評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期問的政績。

2.審計(jì)自然資源資產(chǎn)管理和保護(hù)的狀況。對自然資源資產(chǎn)管理狀況評價(jià)、相關(guān)自然資源資產(chǎn)工作目標(biāo)完成情況，以及領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)施效果。

3.審計(jì)自然資源資產(chǎn)的剩余價(jià)值。領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)，各類資源還有多少可用于開發(fā)利用，在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)消耗或修復(fù)后，余下自然資源資產(chǎn)還具有多少已知或潛在的價(jià)值，即資產(chǎn)予以量化后的具體數(shù)值，這些以數(shù)字形式呈現(xiàn)的審計(jì)內(nèi)容可以運(yùn)用于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，自然資源的剩余價(jià)值極大地幫助下一任領(lǐng)導(dǎo)干部了解地區(qū)的具體情況，促進(jìn)自然資源的良性利用的循環(huán)。

4.是否存在違反相關(guān)法律法規(guī)、政策。對自然資源資產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，對領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間自然資源資產(chǎn)管理和保護(hù)責(zé)任進(jìn)行評分，檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)保護(hù)相關(guān)法規(guī)的遵循情況，以及其在履職過程中是否存在重大失職、瀆職和腐敗行為。

（三）審計(jì)重點(diǎn)。審計(jì)重點(diǎn)的確定有以下幾種方法：

1.與實(shí)物量變化結(jié)合。以自然資源資產(chǎn)實(shí)物量變化及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化情況為切入點(diǎn)，重點(diǎn)評價(jià)其在本轄區(qū)貫徹落實(shí)國家自然資源重大政策、戰(zhàn)略、規(guī)劃情況。

2.與重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目結(jié)合。以被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況為主線，重點(diǎn)關(guān)注GDP等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)是否以過度消耗自然資源和破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。

3.與風(fēng)險(xiǎn)突出問題結(jié)合。以突出的資源環(huán)境問題和生態(tài)環(huán)境發(fā)生較大變化領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，重點(diǎn)考察其任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)是否實(shí)現(xiàn)了保值增值、產(chǎn)生了的綜合效益等。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的技術(shù)方法

（一）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)。自然資源資產(chǎn)審計(jì)所涉及的資源類別多，管轄層次交叉重疊，只有充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，才能確保領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)正常進(jìn)行。一方面，可以根據(jù)相關(guān)單位已建立的信息系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析；另一方面，注重相關(guān)單位的審計(jì)線索收集，關(guān)注群眾舉報(bào)的環(huán)境問題、資源問題，確定審計(jì)的重點(diǎn)和突破口。

（二）利用地理信息技術(shù)。地理信息技術(shù)是谷歌地理信息（Google Earth）、遙感技術(shù)（RS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和全球定位系統(tǒng)（GPS）的統(tǒng)稱。利用地理信息技術(shù)可以清晰地看到領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的地貌演變歷史的信息。谷歌數(shù)據(jù)庫不僅有詳細(xì)記錄，還可以運(yùn)算規(guī)劃路線。審計(jì)工作中主要利用谷歌的歷史圖像比對、立體圖像顯示、測算距離、計(jì)算面積等功能。運(yùn)用多種數(shù)據(jù)平臺(tái)，工作效率高，有利于審計(jì)結(jié)果明了。

（三）建立審計(jì)數(shù)據(jù)庫。對列入審計(jì)對象的國土資源資產(chǎn)、林業(yè)資源資產(chǎn)、水利資源資產(chǎn)以及環(huán)境保護(hù)建立自然資源資產(chǎn)審計(jì)評價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫。將這些資源資產(chǎn)的開發(fā)率、利用率、保護(hù)率、增值率等和領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及生態(tài)目標(biāo)完成情況等一一量化指標(biāo)逐一登記，這樣既可以滿足平時(shí)監(jiān)管，又可備領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)之用以及下任領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)初始資料之用。

四、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的發(fā)展思考

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目前仍處于起步階段，在審計(jì)實(shí)踐中存在著審計(jì)相關(guān)法律滯后、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大、審計(jì)涉及內(nèi)容廣泛、審計(jì)技術(shù)滯后、審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)缺乏、審計(jì)取證困難等問題，需要多方努力、多管齊下以提高審計(jì)質(zhì)量。

（一）建立完善的法律法規(guī)體系，明確自然資源資產(chǎn)審計(jì)在自然資源資產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境污染治理等方面的法律地位。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等多個(gè)部門和行業(yè)，而由各行各業(yè)主管部門起草并經(jīng)相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)出臺(tái)的法律法規(guī)存在一些不協(xié)調(diào)規(guī)定，不同責(zé)任主體的數(shù)據(jù)口徑不盡相同，審計(jì)人員在實(shí)際工作中如果應(yīng)用不當(dāng)，也會(huì)產(chǎn)生審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此必須建立和完善專門的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)資源審計(jì)法律法規(guī)來解決這些沖突，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，充分利用大數(shù)據(jù)審計(jì)、地理信息技術(shù)審計(jì)等審計(jì)方法。自然資源資產(chǎn)包括水資源、礦產(chǎn)資源、國土資源、森林資源、大氣資源等諸多方面，大多地域廣且管轄層級(jí)多。加之領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)重、點(diǎn)多面廣，對審計(jì)人員的政策性和專業(yè)性要求極高，可以說是一項(xiàng)跨專業(yè)、超職能的審計(jì)工作。運(yùn)用常規(guī)的審計(jì)技術(shù)方法難以實(shí)施，必須學(xué)習(xí)并且精通使用大數(shù)據(jù)和地理信息技術(shù)等審計(jì)方法，提高審計(jì)效率，增強(qiáng)審計(jì)證據(jù)的提取和可靠性。

（三）注重人才培養(yǎng)和審計(jì)專業(yè)隊(duì)伍的知識(shí)更新。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及多行業(yè)和專業(yè)知識(shí)。對自然資源資產(chǎn)的審計(jì)，特別是對相關(guān)法律法規(guī)，政府環(huán)境保護(hù)政策的制定和執(zhí)行，以及環(huán)境保護(hù)效益等內(nèi)容的審計(jì)監(jiān)督則相對滯后，現(xiàn)階段審計(jì)是無法熟練掌握和運(yùn)用自如這些行業(yè)的專業(yè)知識(shí)，龐大的數(shù)據(jù)分散在各行業(yè)、各地區(qū)、各部門，審計(jì)獲取完整的統(tǒng)一的數(shù)據(jù)比較困難。做細(xì)做實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作，各級(jí)必須重視審計(jì)人才的培養(yǎng)和專業(yè)隊(duì)伍的知識(shí)更新。endprint