淺析設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使的困境與對(duì)策

摘 要 本文就現(xiàn)今設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的工作可能存在立法科學(xué)性欠缺、民主性欠缺、所立之法缺少地方性特色、實(shí)際操作性不是很強(qiáng)、部門的利益被法制化、立法能力有待提高等困境進(jìn)行闡述，最后從加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高立法科學(xué)性、提高公眾參與度、提高立法能力等方面，提出設(shè)區(qū)市行使好立法權(quán)的建議。研究設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)存在的困境，無(wú)疑對(duì)指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市立法工作起到不可忽視的理論指導(dǎo)作用和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞 立法權(quán) 行使 困境

作者簡(jiǎn)介：杜安琪，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，研究生，研究方向：馬克思主義法學(xué)理論與法治實(shí)踐。

中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.004

修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》（文中簡(jiǎn)稱《立法法》），把地方的立法權(quán)從較大市擴(kuò)展到了全部設(shè)區(qū)的市和自治州，所以，行使立法權(quán)的地方增多，設(shè)區(qū)的市也被包括在內(nèi)，這樣的背景下，設(shè)區(qū)的市更好地行使立法權(quán)，就成為了一個(gè)很有研究意義的課題。

一、設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)

（一）設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的目的

面對(duì)當(dāng)下復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，讓設(shè)區(qū)的市擁有立法的權(quán)利，以此來(lái)更好地開展建設(shè)地方工作，解決其中存在的問題，提供地方性發(fā)展的保護(hù)法律，其具體的目的是：限制并規(guī)范地方的權(quán)利，避免各種“紅頭文件”涉及到侵犯民權(quán)；對(duì)城鄉(xiāng)的建設(shè)和管理、保護(hù)歷史文化、保護(hù)環(huán)境等方面的立法工作進(jìn)行彌補(bǔ)，保證地方政府在開展這些工作時(shí)，可以有法律的依據(jù)；對(duì)中央以及地方的事權(quán)進(jìn)行理順，完善國(guó)家的治理體系，并提升治理能力的現(xiàn)代化。人民代表大會(huì)在設(shè)區(qū)的市立法中，應(yīng)該起到主導(dǎo)性作用，因?yàn)樵瓌t上立法工作由人大完成，是不應(yīng)該交到設(shè)區(qū)市范圍的人大常委或者政府完成。地方人大常委和政府僅僅能對(duì)次要事項(xiàng)的地方性法規(guī)有權(quán)干涉，另外，設(shè)區(qū)的市人大和常委會(huì)沒能及時(shí)制定出的地方性法規(guī)，再由地方政府制定出政府規(guī)章，當(dāng)規(guī)章實(shí)行了兩年之后，分析實(shí)行的情況，進(jìn)行兩種決策，一是廢除規(guī)章，二是制定出地方性的法規(guī)。

（二）設(shè)市的區(qū)的立法權(quán)包含的范圍

依據(jù)全國(guó)人大會(huì)法律委員的意見，設(shè)區(qū)的市的立法工作應(yīng)該從三個(gè)方面進(jìn)行把握：第一點(diǎn)，城鄉(xiāng)建設(shè)和管理，這方面內(nèi)涵應(yīng)該要理解得更為寬泛，不僅僅要包括城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，還應(yīng)該要將公共服務(wù)的提供和公共產(chǎn)品的提供相關(guān)建設(shè)和管理包括在內(nèi)，像城鄉(xiāng)的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市的市政、交通建設(shè)、交通秩序管理、倡導(dǎo)文明行為、建設(shè)信息經(jīng)濟(jì)、城市績(jī)效管理、培訓(xùn)職業(yè)技能、老弱病殘、母女兒童的權(quán)益保護(hù)等等。第二點(diǎn)，保護(hù)歷史文化，主要包含的范圍有歷史文化名城保護(hù)、名鎮(zhèn)的保護(hù)、歷史性街區(qū)的保護(hù)、歷史文物的保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)等等。第三點(diǎn)，保護(hù)環(huán)境，也就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，生態(tài)保護(hù)、資源的節(jié)約、污染的防治，具體分為水污染的防治、大氣污染的防治、水資源的管理、土地資源的管理、污染排放物的管理等等。

二、設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)困境

（一）立法科學(xué)性不足

地方性立法中，在制度創(chuàng)新方面的表現(xiàn)稍差，維持原有常規(guī)性的制度較多；針對(duì)突出問題的立法較少，理論話語(yǔ)較多；關(guān)注效率方面的制度多，倡導(dǎo)公平性的制度較少；政府做用被突出表現(xiàn)出來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用較少；具有濃重的管理色彩，社會(huì)自治和確保公民權(quán)利方面的制度較少；制約權(quán)利方面表現(xiàn)不是很突出，權(quán)利和利益的保障制度較少；法律和法規(guī)的存在不夠和諧，存在沖突的一面；立法內(nèi)容部分抄襲，而且內(nèi)容重復(fù)，具體規(guī)定不是非常明確，執(zhí)法者不能更好地掌握，遵守者不能更好地遵守。

（二）立法民主性不足

過(guò)多地依靠政府部門，參與的人民群眾較少；給各個(gè)官方機(jī)構(gòu)分配的權(quán)利較多，缺少不同群體和不同利益集團(tuán)之間的博弈色彩；不同行業(yè)協(xié)會(huì)并沒有全面脫離行政，成本行業(yè)的利益代表并沒正真形成；因?yàn)樯鐣?huì)性組織的力量過(guò)小，第三方力量沒有實(shí)現(xiàn)；關(guān)于法律和法規(guī)在征求公開意見方面的工作，像舉行的聽證會(huì)和論證會(huì)，不具有一定的制度性，存在較大的隨意性，形式現(xiàn)象嚴(yán)重；不同部門受到利益的驅(qū)使，立法中摻雜私欲，推卸責(zé)任，爭(zhēng)奪權(quán)利現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三） 立法缺少地方特色，操作性不強(qiáng)

每個(gè)設(shè)區(qū)的市都應(yīng)該存在自己要面對(duì)的問題和要解決的問題，所以立法也應(yīng)該從自身實(shí)際情況出發(fā)，設(shè)立出具有自身特色的地方性法律，但就目前情況看，存在的普遍問題就是缺少地方性特色，具體實(shí)施的操作性欠缺，地方性立法部分模仿上級(jí)法律，立法內(nèi)容重復(fù)，將立法的資源浪費(fèi)掉，非常不利于繼續(xù)推行設(shè)區(qū)的市立法，也不利于地方的建設(shè)和管理。

（四）部門利益法制化

立法內(nèi)容將部門的利益法制化，這也是地方立法不科學(xué)和不民主的表現(xiàn)。實(shí)際地方立法工作中，設(shè)立的法律摻雜著不同部門的利益，內(nèi)容上制約部門權(quán)利、利于群眾權(quán)利的法律少之又少，相對(duì)應(yīng)委托“第三方”立法機(jī)制也沒有完全形成，這些都讓地方立法進(jìn)入到困境當(dāng)中，不利于地方的發(fā)展。

（五） 立法能力尚顯不足

專業(yè)性的職業(yè)立法團(tuán)隊(duì)需要盡快建立，現(xiàn)有立法工作者擁有的專業(yè)素質(zhì)和能力需要進(jìn)一步提升，在評(píng)估立法質(zhì)量方面的工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)，現(xiàn)在的情況并不能保證對(duì)法律法規(guī)及時(shí)的評(píng)估或者清理。

三、設(shè)區(qū)的市更好地行使立法權(quán)的對(duì)策

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)必須加強(qiáng)

想要更好行駛立法權(quán)，必須加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，從政治和思想，還有組織的層面實(shí)現(xiàn)監(jiān)督設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)行為，保證立法的科學(xué)性和民主性，立法權(quán)利的行駛必須具有公正性、公開性和民主性。在黨的帶領(lǐng)下，分清立法權(quán)利的邊界，將立法的批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)以及批準(zhǔn)程序進(jìn)行明確，強(qiáng)化立法能力建設(shè)工作，加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大和人大常委立法行為的監(jiān)督，進(jìn)而保證立法的質(zhì)量，確實(shí)做到立法為民。

（二） 立法科學(xué)性要高

站在國(guó)家的角度上，引導(dǎo)地方立法走向科學(xué)的道路，地方性的立法要及時(shí)訂正，并科學(xué)規(guī)劃。在開展立法工作時(shí)，構(gòu)建出平等式的對(duì)話平臺(tái)，不同區(qū)域的溝通應(yīng)有效，確保法制是統(tǒng)一并且協(xié)調(diào)的。非常重要的一點(diǎn)就是提升立法的能力，省市領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，要盡早設(shè)置立法機(jī)構(gòu)，增加立法的經(jīng)費(fèi)，引進(jìn)更多的立法人才，確保立法可以順利展開。試著嘗試將立法委托給“第三方”，這樣不僅能減少立法工作的成本，還能避免部門利益出現(xiàn)在立法中。

（三） 公眾參與度要高

地方性立法更需要人民群眾的參與，這樣才能體現(xiàn)出地方性立法的特色，人們?nèi)罕妳⑴c進(jìn)來(lái)，表達(dá)不同的訴求。不同年齡、不同地域、不同層面的群眾，參與到立法中，一方面表達(dá)出了公眾的訴求，一方面也能讓更多的公眾了解到地方的人大和人大常委，并了解到政府立法的內(nèi)容，提升公眾對(duì)立法在心理上的認(rèn)同感，還能起到宣傳法律的作用。

（四）立法能力必須提升

1.設(shè)置立法機(jī)構(gòu)

設(shè)區(qū)的市行駛立法權(quán)，想要讓設(shè)立的法律更加符合本地區(qū)的特色，應(yīng)該不斷提升地方的立法能力，其中需要做的一個(gè)工作就是設(shè)置專門的立法機(jī)構(gòu)?？梢砸罁?jù)設(shè)區(qū)市人大代表會(huì)議的需要，設(shè)立法制委員會(huì)、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)類委員會(huì)、教育和文化類委員會(huì)，還應(yīng)該設(shè)立出立法的工委，政府方面設(shè)立出法制辦，并將其完善健全，設(shè)置專有部門后，應(yīng)該配備專業(yè)的立法人員。

2.合理配備人員

想要提升整體的立法能力，在設(shè)置一些合理的立法部門后，需要對(duì)其配備專業(yè)的立法人員。這就應(yīng)該將建設(shè)立法工作團(tuán)隊(duì)的工作放在重要的位置，著眼于人才的引進(jìn)和人才的培養(yǎng)。在人大和人大常委，以及各級(jí)部門的統(tǒng)一帶領(lǐng)下，從實(shí)際需要出發(fā)，配合好各個(gè)立法部門的工作，為其配置需要的人員，在實(shí)際工作中，人大方面應(yīng)該不能少于7個(gè)擁有法律專業(yè)知識(shí)的人才，其他部門中的法律專業(yè)人才也應(yīng)該占有一定的比例，為立法工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)人員培訓(xùn)

立法工作本身具有很強(qiáng)的專業(yè)性，并且復(fù)雜程度較高。設(shè)區(qū)的市地方性法律更是如此。各個(gè)立法部門都應(yīng)該實(shí)施不同的立法培訓(xùn)活動(dòng)，以此提高參與立法人員的立法能力，增強(qiáng)綜合素質(zhì)。具體的實(shí)施方案可以是：第一點(diǎn)，選擇一些掌握立法知識(shí)的業(yè)務(wù)骨干，分派到地方人大常委會(huì)的法工委中，展開掛職鍛煉，時(shí)間依據(jù)具體情況而定；第二點(diǎn)，集中培訓(xùn)和教育地方立法有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和參與人員，主要培訓(xùn)和教育的內(nèi)容，就是立法業(yè)務(wù)，可以就地開展培訓(xùn)工作。第三點(diǎn)，組織有經(jīng)驗(yàn)和能力的立法工作人員，開展一些立法的專題性講座。

4.搞好立法調(diào)研

立法調(diào)研是立法工作前期的準(zhǔn)備工作，主要工作內(nèi)容包括三個(gè)方面：第一，地方常委應(yīng)該要成立出調(diào)研小組，對(duì)設(shè)區(qū)的市具體情況進(jìn)行了解；第二，設(shè)區(qū)的市必須要開展相關(guān)的座談會(huì)，到會(huì)人員由不同利益的代表組成，這樣有助于了解各個(gè)利益方的立法需求，吸收不同的民意；第三，對(duì)調(diào)研的內(nèi)容收集并整理，構(gòu)成書面材料，形成能夠提供給決策者參考的、內(nèi)容詳實(shí)的調(diào)研報(bào)告。

5.落實(shí)立法經(jīng)費(fèi)

立法活動(dòng)浩大并且繁雜，所以各種活動(dòng)的開展都需要一定的經(jīng)費(fèi)，在各個(gè)方面投入人力和物力是必須的，像立法宣傳活動(dòng)、委托第三方立法、立法評(píng)估活動(dòng)，都需要經(jīng)費(fèi)的支持，才能進(jìn)行的順利，最終完成，所以說(shuō)，設(shè)區(qū)的市必須確保立法整體活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)。

6.建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

立法活動(dòng)具有復(fù)雜性，并非常浩大，會(huì)涉及到很多的部門，像省市黨委、人大及其常委會(huì)、政府等。所以各個(gè)部門應(yīng)該要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在省級(jí)和設(shè)區(qū)的市黨委領(lǐng)導(dǎo)下，各個(gè)部門支持立法工作，各個(gè)部門依照法律行使賦予的立法權(quán)，將立法的積極作用充分體現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而推動(dòng)和引領(lǐng)地方的改革和發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)者統(tǒng)一部署，各級(jí)部門積極配合，將地方法規(guī)和政府規(guī)章的制定做的更好。合理運(yùn)用各種同立法相關(guān)的資源，將各個(gè)部門的角色定位好，確保聯(lián)動(dòng)機(jī)制的真正落實(shí)。

（五）立法的質(zhì)量檢測(cè)進(jìn)一步強(qiáng)化

立法工作并不是簡(jiǎn)單地完成立法任務(wù)，而是需要在完成立法后，檢測(cè)立法的質(zhì)量。當(dāng)?shù)胤叫苑稍O(shè)立后，地方法規(guī)的數(shù)量會(huì)大大增多，就需要做好二方面?zhèn)浒负蛯彶榈墓ぷ?，一是?duì)備案的審查范圍進(jìn)行擴(kuò)大；二是強(qiáng)化地方性法規(guī)的監(jiān)督工作，確保法制的統(tǒng)一性得到維護(hù)。在檢測(cè)立法質(zhì)量時(shí)，及時(shí)對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性立法進(jìn)行審查，同時(shí)做好法律存在或者是廢改工作，保證設(shè)立出的法律是可以執(zhí)行的，并可以操作，維護(hù)立法的統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)

設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)落實(shí)到地方，僅僅是簡(jiǎn)單的開始，更應(yīng)該要明白，地方立法工作，是一項(xiàng)全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)、任重道遠(yuǎn)的工作。面對(duì)當(dāng)前地方性立法的困境，相關(guān)部門和人員應(yīng)該從不同的方面做好立法的工作，確保更好地使用好設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，保證立法質(zhì)量，讓地方立法的特點(diǎn)更強(qiáng)，更具有操作性，維護(hù)公眾的利益，為人們?nèi)罕娭\求福利，進(jìn)而推動(dòng)地方建設(shè)和管理，促進(jìn)地方的發(fā)展。

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