新《環(huán)境保護法》中政府環(huán)境責(zé)任的實施路徑
——以環(huán)保目標責(zé)任制與考核評價制度為中心的考察

陳海嵩

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410012）

新《環(huán)境保護法》中政府環(huán)境責(zé)任的實施路徑
——以環(huán)保目標責(zé)任制與考核評價制度為中心的考察

陳海嵩

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410012）

政府環(huán)境責(zé)任的強化，是2014年新《環(huán)境保護法》的主要議題和突出特點之一。目前，針對地方各級政府所開展的環(huán)保目標責(zé)任制與考核評價制度構(gòu)成了實施、落實政府環(huán)境責(zé)任的主要制度措施。我國在大氣環(huán)境保護、水環(huán)境保護、土壤環(huán)境保護、主要污染物總量減排等領(lǐng)域明確了的環(huán)境保護目標和需要加以具體落實的指標，定期進行考核評價并作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，取得了較好的效果，但也存在進展不一、公眾參與缺失等問題，需要加以進一步改進和完善。

政府環(huán)境責(zé)任；環(huán)境保護目標責(zé)任制；考核評價；環(huán)境質(zhì)量改善

一、問題的提出

政府環(huán)境責(zé)任無疑是我國環(huán)境法治中的一個重點和難點問題。學(xué)者們普遍認為，由于政府環(huán)境責(zé)任的存在諸多缺陷，環(huán)境法不能對行政權(quán)力和政府行為構(gòu)成有效監(jiān)督，是一直以來我國環(huán)境保護領(lǐng)域政府失靈、環(huán)境法律失靈的一個重要原因[1]。正因為此，“落實并強化政府環(huán)境責(zé)任”成為2014年新《環(huán)境保護法》修訂的主要議題和突出特點之一。[2]新《環(huán)境保護法》中政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定如何得到有效實施，也就成為一個需要重點關(guān)注的問題。

從我國環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的發(fā)展變遷上看，“十一五”之后，我國主要采取自上而下的“督政模式”來保證環(huán)境目標的實現(xiàn)，即通過建立目標考核責(zé)任制并不斷強化考核的壓力，通過對地方政府的考核迫使其對污染企業(yè)采取監(jiān)管措施[3]。在這一意義上說，針對地方各級政府所開展的環(huán)保目標責(zé)任制與考核評價制度構(gòu)成了實施、落實政府環(huán)境責(zé)任的主要制度措施，并為2014年新《環(huán)境保護法》所確認，該法第二十六條規(guī)定：國家實行環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度。各級人政府應(yīng)將環(huán)保目標的實現(xiàn)情況納入對下級相關(guān)部門的考核內(nèi)容之中，并向社會公開考核評價結(jié)果。同時，在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等主要環(huán)境立法中，均規(guī)定了相應(yīng)的目標責(zé)任制與考核評價制度①2008年修訂后《水污染防治法》第五條規(guī)定：“國家實行水環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責(zé)人考核評價的內(nèi)容?！?015年修訂后《大氣污染防治法》第四條規(guī)定：“國家環(huán)境保護主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，按照國務(wù)院的規(guī)定，對省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點任務(wù)完成情況進行考核。”。本文對環(huán)保目標責(zé)任制與考核評價制度的實施情況進行全面考察，以期明晰當前政府環(huán)境責(zé)任的實施路徑及存在的問題。

二、環(huán)保目標責(zé)任制的基本內(nèi)容

（一）政府環(huán)境保護目標的確定

實施環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度，核心內(nèi)容是設(shè)定具體的“環(huán)境保護目標”及相關(guān)考核指標。在傳統(tǒng)上，對“環(huán)境保護目標”的理解往往局限在若干單項污染物（如COD、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等）排放量的減少上，即污染物排放總量控制目標。這一做法對削減污染物排放、促進地方政府履行環(huán)保職責(zé)等方面起到了積極作用，但也暴露出較大的問題，其中最為突出的問題是單項污染物“減排”與總體上的環(huán)境質(zhì)量改善之間缺乏聯(lián)系，官方“考核”與公眾感知與滿意度之間存在較大的反差[4]。因此，黨的十八屆五中全會將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善作為全面建成小康社會新的目標要求，“環(huán)境質(zhì)量改善”成為“十三五”期間我國環(huán)境保護的核心理念，環(huán)境管理正在從“總量控制管理模式”向“提高質(zhì)量為核心的管理模式”轉(zhuǎn)型[5]。相應(yīng)的，環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度也應(yīng)進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，即建立以“環(huán)境質(zhì)量改善”為核心的環(huán)境保護目標責(zé)任與考核制度。

在“環(huán)境質(zhì)量改善”理念指引下，我國近年來針對大氣、水、土壤環(huán)境保護等主要領(lǐng)域，專門發(fā)布了相應(yīng)的法律法規(guī)，明確了相應(yīng)的環(huán)境保護目標并分解為需要加以具體落實的指標。同時，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心對傳統(tǒng)的總量減排制度予以修改完善，明確了“十三五”時期主要污染物總量減排的目標。上述方面共同構(gòu)成了當前我國具有法律效力的“環(huán)境保護目標”①需要指出的是，設(shè)定環(huán)境保護目標的主要依據(jù)是國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件（如三個“行動計劃”）和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃（“十三五”規(guī)劃），其并非嚴格意義上的法律法規(guī)，不產(chǎn)生對外部相對人的法律效力；但從內(nèi)部效力上看，對政府及其工作人員能夠產(chǎn)生實際的效力，屬于具有實際約束力的“軟法”。具體分析參見陳海嵩：《“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑》，《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第4期，第85－97頁。。具體包括：（1）在大氣環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域，根據(jù)大氣污染防治行動計劃（國發(fā)［2013］37號），目標是五年內(nèi)實現(xiàn)全國空氣質(zhì)量的總體改善，可吸入顆粒物（PM10）濃度比2012年下降10%以上，重點區(qū)域細顆粒物（PM2．5）濃度下降25%不等；（2）在水環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域，根據(jù)水污染防治行動計劃（國發(fā)［2015］17號），目標是到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到初步改善，到2030年全國水環(huán)境質(zhì)量得到全面改善，七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例達到70%以上；（3）在土壤環(huán)境質(zhì)量領(lǐng)域，根據(jù)土壤污染防治行動計劃（國發(fā)［2016］31號），目標是到2020年，初步遏制全國土壤污染趨勢，到2030年全國土壤環(huán)境質(zhì)量整體改善，土壤生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。（4）在主要污染物總量減排領(lǐng)域，根據(jù)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要，到2020年，化學(xué)需氧量（COD）、氨氮排放總量相比2015年下降10%，二氧化硫、氮氧化物排放總量相比2015年下降15%。

（二）環(huán)境指標的設(shè)定與分配

為實現(xiàn)前述環(huán)境目標，需要對各個地方設(shè)定具體指標并加以層層分解；在某種意義上說，根據(jù)目標來對相關(guān)主體進行指標分配是落實環(huán)保目標責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[6]。根據(jù)前述三個“行動計劃”（分別簡稱為《大氣十條》、《水十條》、《土十條》）和一個規(guī)劃（簡稱為“十三五”規(guī)劃），地方各級人民政府是實施的主體；為實現(xiàn)大氣、水、土壤、重點污染物總量減排領(lǐng)域的環(huán)境保護目標及指標，需要對該目標進行分解落實，并由國務(wù)院與各省級政府簽訂相關(guān)的目標責(zé)任書，通過這一方式將任務(wù)分解落實到地方人民政府和重點企業(yè)；將若干重點指標（重點區(qū)域的細顆粒物指標、非重點地區(qū)的可吸入顆粒物指標）作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標，構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境保護目標責(zé)任考核體系。

基于目前公開的數(shù)據(jù)，大氣環(huán)境保護、水環(huán)境保護、主要污染物總量減排領(lǐng)域已經(jīng)在省級層面上實現(xiàn)了指標的分解；土壤環(huán)境保護領(lǐng)域尚未完全完成目標的分解與落實。具體情況是：

1．在大氣環(huán)境保護領(lǐng)域，2014年1月，環(huán)保部宣布：環(huán)境保護部已經(jīng)與全國31個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）簽署了《大氣污染防治目標責(zé)任書》，將地方政府改善大氣環(huán)境質(zhì)量的政府責(zé)任予以落實[7]。各地環(huán)境空氣質(zhì)量改善的具體目標分為兩個層次：（1）PM2．5年均濃度下降目標，具體有25%（北京、天津、河北）、20%（山西、山東、上海、江蘇、浙江）、15%（廣東、重慶）、10%（內(nèi)蒙古）；（2）PM10年均濃度下降目標，具體有 15%（河南、陜西、青海、新疆）、12%（甘肅、湖北）、10%（四川、遼寧、吉林、湖南、安徽、寧夏）、5%（廣西、福建、江西、貴州、黑龍江）。除上述空氣質(zhì)量改善目標外，針對京津冀及周邊6省，目標責(zé)任書還根據(jù)《大氣十條》的規(guī)定，對大氣污染防治的主要任務(wù)措施進行了確認，對各項具體工作提出了量化目標，包括煤炭削減、落后產(chǎn)能淘汰、鍋爐綜合整治、機動車污染治理、揚塵治理等，每個工作任務(wù)均分解至年度；對于其他?。▍^(qū)、市），目標責(zé)任書則提出原則性要求。具體的執(zhí)行，則要求各地需要制定實施細則和年度計劃。這就對“大氣十條”所提出的大氣環(huán)境保護目標與指標進行了具體的落實，為實施大氣環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度提供了基礎(chǔ)性框架。

2．在水環(huán)境保護領(lǐng)域，2016年6月，環(huán)保部公布了“十三五”期間全國343個水質(zhì)需改善國控單元信息，涉及29個（省、市），197個地級及以上城市，956個縣（區(qū)、市）。這是為分解落實《水十條》水質(zhì)目標、強化水環(huán)境質(zhì)量目標管理而采取的措施，通過水生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理體系加以落實，共包括1784個控制單元的地理范圍和1940個考核斷面的水環(huán)境目標。根據(jù)環(huán)保部公布的信息，《水十條》所涉及的29個（省、市）均已簽訂了《水污染防治目標責(zé)任書》。根據(jù)《水污染防治目標責(zé)任書》要求，2016年要求改善的控制單元有33個，2017年要求改善的控制單元有45個，2018年要求改善的控制單元有59個，2019年要求改善的控制單元有75個，2020年要求改善的控制單元有131個。[8]

3．在土壤環(huán)境保護領(lǐng)域，就各地簽訂土壤污染防治目標責(zé)任書的情況而言，目前尚未有公開信息表明全國各?。▍^(qū)、市）已經(jīng)全部完成了該項任務(wù)。一個相關(guān)的側(cè)面信息是，2016年11月4日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議結(jié)合審議《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉實施情況的報告》的情況進行專題詢問，環(huán)境保護部部長陳吉寧到會應(yīng)詢。根據(jù)陳吉寧部長對人大代表關(guān)于土壤污染防治工作提問的回答，下一步需要重點加強的工作是“督促地方政府與重點企業(yè)簽訂土壤污染防治的責(zé)任書”[9]。據(jù)此推斷，目前我國土壤污染防治目標責(zé)任書的簽訂尚有待與完成。

4．在重點污染物總量減排領(lǐng)域，2016年12月，國務(wù)院發(fā)布了《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，對“十三五”時期各省級行政區(qū)主要污染物的減排比例（以2015年排放量為基數(shù)）進行了分解和確認，為“十三五”規(guī)劃中主要污染物總量減排目標的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)，考核的具體指標包括五類：2020年化學(xué)需氧量減排比例，2020年氨氮減排比例，2020年二氧化硫減排比例，2020年氮氧化物減排比例，2020年揮發(fā)性有機物減排比例，均以百分比的形式確定了每個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的減排指標。

三、對政府環(huán)保目標實現(xiàn)情況的考核評價

根據(jù)前述三個“行動計劃”和“十三五”規(guī)劃的要求，中央政府（國務(wù)院）需要制定考核辦法并對省級政府實現(xiàn)環(huán)保目標的情況進行考核評價。根據(jù)目前公開的信息，在大氣環(huán)境保護、水環(huán)境保護領(lǐng)域已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的考核制度體系，土壤環(huán)境保護、主要污染物總量減排領(lǐng)域的考核尚未全面展開。具體情況是：

（一）對大氣環(huán)境保護目標完成情況的考核

2014年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）》（簡稱《大氣十條考核辦法》），適用于各省（區(qū)、市）實施《大氣十條》的年度考核和和終期考核。在具體操作上，《大氣十條考核辦法》第三條規(guī)定，考核指標包括兩個方面的內(nèi)容：一是空氣質(zhì)量改善目標完成情況，具體通過細顆粒物（PM2．5）年均濃度下降比例作為判斷標準，二是大氣污染防治重點任務(wù)完成情況，具體通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、城市揚塵污染控制、燃煤小鍋爐整治等十項內(nèi)容加以判斷。就具體考核方式而言，分為年度考核和終期考核兩種。根據(jù)《大氣十條考核辦法》第四條規(guī)定，年度考核滿分為200分，前述兩個考核指標各占100分；根據(jù)得分多少，綜合考核結(jié)果分為四個等級：優(yōu)秀、良好、合格、不合格。終期考核則僅僅考核各?。▍^(qū)、市）的空氣質(zhì)量改善目標完成情況?？己私Y(jié)果在報國務(wù)院審核后向社會公開，同時作為對各地領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價的重要依據(jù)。

從實踐情況看，目前環(huán)保部門在空氣質(zhì)量信息公開上較大進展，在環(huán)境保護部官方網(wǎng)站（網(wǎng)址http：／／www．mep．gov．cn／hjzl）上及時公布全國各地的“城市空氣質(zhì)量日報”、“城市空氣質(zhì)量狀況月報”、“城市空氣質(zhì)量季度報告”等①公開對象是全國第一批開展空氣質(zhì)量新標準監(jiān)測74個重點城市的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)與綜合評價排名，包括京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及直轄市、省會城市和計劃單列市。，并開通“全國城市空氣質(zhì)量實時發(fā)布平臺”，使公眾能夠及時獲知所在城市的大氣環(huán)境質(zhì)量信息，定期進行全國74個重點城市的環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)評價并公開排名情況，“倒逼”地方政府采取措施改善空氣質(zhì)量，值得肯定。在對地方政府的問責(zé)方面，針對完成大氣污染防治任務(wù)不力、空氣質(zhì)量排名“倒數(shù)”的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人進行約談已經(jīng)是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的“新常態(tài)”。據(jù)統(tǒng)計，2015年環(huán)保部共約談了16個地級市（自治州）的2個縣的地方政府負責(zé)人，其中有11個地方涉及大氣污染防治問題。[10]在2016年，環(huán)境保護約談的對象得到了“升級”，首次對省級政府主要領(lǐng)導(dǎo)人進行約談，督促其推進《大氣十條》的實施。最具代表性的事例是：2016年1月4日，中央環(huán)境保護督察組約談包括河北省委書記趙克志、省長張慶偉在內(nèi)的河北省委、省政府主要官員，針對的主要問題就是河北省的大氣污染問題。這是環(huán)保部首次對省級官員進行約談，直接針對黨政一把手，并對26個省級干部進行個別談話，產(chǎn)生了很大的社會影響。[11]這表明，《大氣十條》及其《考核辦法》已經(jīng)逐步得到落實和實施，對地方政府的考核與問責(zé)起到較好的效果。

（二）對水環(huán)境保護目標完成情況的考核

2016年12月，環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、科技部、水利部等九部委聯(lián)合制定并發(fā)布了《水污染防治行動計劃實施情況考核規(guī)定（試行）》（簡稱《水十條考核規(guī)定》），適用于對各省《水十條》實施情況的考核，包括年度考核和終期考核兩種方式。具體而言，考核內(nèi)容包括：（1）水環(huán)境質(zhì)量目標完成情況，這是剛性要求，包括五個方面的考核內(nèi)容：地表水、黑臭水體、飲用水水源、地下水、近岸海域；（2）水污染防治重點工作完成情況，為酌情考慮因素，包括八個方面的內(nèi)容：工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村工業(yè)污染防治、船舶港口污染控制、水資源節(jié)約保護、水生態(tài)環(huán)境保護、強化科技支撐、各方責(zé)任及公眾參與。在具體考核方法上，考核采用評分法，前述兩個方面滿分均為100分，考核結(jié)果分為優(yōu)秀（90分及以上）、良好（80—89分）、合格（60—79分）、不合格（60分以下）四個等級。

根據(jù)《水十條考核規(guī)定》，年度考核的時間是2017—2020年；2021年則2020年度實施情況進行終期考核?？己私Y(jié)果在報國務(wù)院審核后向社會公開，同時作為對各地領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價的重要依據(jù)?？己酥邪l(fā)現(xiàn)有違法情形的，依照相關(guān)規(guī)定進行問責(zé)。另外，為了有效推進水環(huán)境質(zhì)量考核，減少實施過程中的障礙，環(huán)保部等九部委同時發(fā)布了《水污染防治行動計劃實施情況考核指標解釋及評分細則》，對每一項考核指標進行了詳細的解釋，明確了數(shù)據(jù)來源及計分評價方法。就《水十條考核規(guī)定》的實施而言，目前尚未到首個考核時間節(jié)點（2017年度考核），具體實施情況有待持續(xù)觀察。

（三）對土壤環(huán)境保護目標完成情況的考核

根據(jù)《土十條》的規(guī)定，地方各級人民政府是實施、落實的主體，各省級政府應(yīng)在2016年底前制定并公布土壤污染防治工作方案，確定重點任務(wù)和工作目標。就具體落實方式而言，2016年底前，國務(wù)院與各?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂土壤污染防治目標責(zé)任書，分解落實目標任務(wù)。分年度對各?。▍^(qū)、市）重點工作進展情況進行評估，2020年對本行動計劃實施情況進行考核，評估和考核結(jié)果作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要依據(jù)。對年度評估結(jié)果較差或未通過考核的?。▍^(qū)、市），要提出限期整改意見，整改完成前，對有關(guān)地區(qū)實施建設(shè)項目環(huán)評限批；整改不到位的，要約談有關(guān)省級人民政府及其相關(guān)部門負責(zé)人。對土壤環(huán)境問題突出、區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量明顯下降、防治工作不力、群眾反映強烈的地區(qū)，要約談有關(guān)地市級人民政府和省級人民政府相關(guān)部門主要負責(zé)人。對失職瀆職、弄虛作假的，區(qū)分情節(jié)輕重，予以誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分；對構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任，已經(jīng)調(diào)離、提拔或者退休的，也要終身追究責(zé)任。上述考核與問責(zé)規(guī)定的具體落實情況，有待各地簽訂完成“土壤污染防治目標責(zé)任書”并在2020年進行考核后予以確認，目前難以得出定論。

（四）對主要污染物總量減排情況的考核

根據(jù)《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，國家將污染物總量減排與環(huán)境質(zhì)量掛鉤，即建立以環(huán)境質(zhì)量目標為導(dǎo)向的主要污染物總量減排考核制度。國務(wù)院對每年各省完成情況進行考核評價，并將考核結(jié)果納入對領(lǐng)導(dǎo)干部考核的內(nèi)容，同時在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時全面開展自然資源資產(chǎn)審計。針對沒有完成節(jié)能目標的省級政府進行，國務(wù)院予以問責(zé)，視情況對主要領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)干部進行批評和約談。污染物總量減排目標未完成地區(qū)，暫停相關(guān)建設(shè)項目的審批，中央財政撥款予以暫?；驕p少。如果問題嚴重，將該地區(qū)列入環(huán)保督查巡視的范圍，進行重點檢查。由于該《工作方案》剛剛發(fā)布，課題組目前尚未收集到各地所簽訂的減排目標責(zé)任書，難以確定具體考核事項、考核分值、計分方法與問責(zé)方式，其實施情況需要加以持續(xù)觀察。

四、環(huán)保目標責(zé)任制實施中暴露的問題

總結(jié)前文可見，新《環(huán)境保護法》第二十六條規(guī)定的環(huán)境保護目標責(zé)任制及考核評價制度構(gòu)成了政府環(huán)境責(zé)任得以實施的基本路徑，并已經(jīng)在實踐中得以逐步實施，較好的推動了政府環(huán)境責(zé)任在我國的落實，但也存在較大的問題，主要可歸納為兩個方面：

（一）不同領(lǐng)域環(huán)境保護目標責(zé)任制及考核評價制度的實施進展不一

從目前環(huán)境保護目標責(zé)任制所涉及的四個主要領(lǐng)域（大氣環(huán)境保護、水環(huán)境保護、土壤環(huán)境保護、主要污染物總量減排）來看，實施較為充分、制度體系較為完備的是大氣環(huán)境保護領(lǐng)域，具體體現(xiàn)在兩個方面：（1）《大氣十條》及其考核辦法的出臺時間最早（2013年9月和2014年4月），各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）所分解的空氣質(zhì)量改善目標也已在2014年初全部完成，各省、地市也普遍出臺了各自的《XX?。ㄊ校┐髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯芳啊禭X?。ㄊ校┐髿馕廴痉乐涡袆佑媱潓嵤┣闆r考核細則》，建立了基本涵蓋全國各級政府的環(huán)境空氣質(zhì)量目標考核評價制度體系，目前已經(jīng)開展了2015、2016年度的考核；（2）由于近年來以霧霾為代表的大氣污染問題引起社會公眾的高度關(guān)注，對各級政府造成了極大的政治壓力，治理大氣污染已經(jīng)成為“壓力型體制”①“壓力型體制”是對當前中國地方政府運作機制的理論概括，其強調(diào)地方政府的運行是對不同來源壓力的分解和應(yīng)對。冉冉：《壓力型體制下的政治激勵與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第3期，第111－117頁。下影響地方政府行為的一個重要因素。目前環(huán)保部唯一一次對省級政府（河北?。┑募s談，其主要動因即為該省在全國城市空氣質(zhì)量狀況排名中持續(xù)“倒數(shù)”，“上榜”次數(shù)最多，其排放的大氣污染物也是造成北京、天津地區(qū)霧霾的重要來源[12]。在上述因素綜合作用下，大氣環(huán)境保護目標責(zé)任制及考核評價制度的實施情況較好，對改善環(huán)境空氣質(zhì)量也起到了一定的作用。

但是，其他領(lǐng)域環(huán)境保護目標責(zé)任制及考核評價制度的實施就遠沒有如此順利。例如，與《大氣十條》同時開始編制工作（2013年初）的《水十條》正式出臺時間是2015年4月，直到2016年12月才出臺具體的《考核規(guī)定》，省級政府的任務(wù)分解則在2016年6月完成。從時間上統(tǒng)計，《水十條》的編制工作耗時近兩年半，具體細則的出臺時間則為20個月。將其與《大氣十條》及其配套規(guī)定的出臺速度相比較（9個月完成編制工作，7個月形成考核細則），顯然較為遲緩，在制度實施的充分度上較為不足。土壤環(huán)境保護領(lǐng)域的進展則更為緩慢，《土十條》從2013年5月開始編制②環(huán)境保護部部長陳吉寧在十二屆全國人大四次會議記者會上，就“加強生態(tài)環(huán)境保護”的相關(guān)問題回答中外記者的提問中，明確表示：《土十條》編制工作開始于 2013年5月，面臨困難較大，花費時間較長。參見新華網(wǎng)，http：／／www．xinhuanet．com／politics／2016lh／zhibo／20160311b／wzsl．htm，2016年3月11日發(fā)布。，歷時三年，直到2016年5月才最終出臺，各省和重點企業(yè)簽訂目標責(zé)任書的任務(wù)并未在2016年底如期完成，實施面臨較大阻礙，具體考核細則的出臺更是“遙遙無期”，遠未形成完備的制度體系。在主要污染物減排領(lǐng)域，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃在2015年4月開始編制工作[13]，2016年3月正式出臺，而確認各主要污染物總量減排目標的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》在2016年12月出臺，應(yīng)當說出臺較為順利，也已經(jīng)形成了完備的制度體系，但就實施的充分程度而言，由于其編制時間和細則出臺時間上同樣無法與前述《大氣十條》相比，實施情況尚有待觀察。上述分析就明顯表明，由于所受社會關(guān)注度及政治壓力的不同，目前我國環(huán)境保護目標責(zé)任制及考核評價制度的實施存在明顯的“因領(lǐng)域而異”現(xiàn)象，各個領(lǐng)域之間的進展不均衡，存在較大差距，從而在總體上影響了我國環(huán)境質(zhì)量改善目標的落實，是一個明確的缺陷。

為更為直觀的反映出這一問題，我們將“實施是否充分”和“制度體系是否完備”作為兩個評價維度（象限），通過四象限圖的方式，對目前環(huán)境保護目標責(zé)任制及考核評價制度在不同領(lǐng)域的現(xiàn)狀進行評估，參見下圖：

圖1 不同領(lǐng)域環(huán)境保護目標責(zé)任制及考核評價制度現(xiàn)狀評估

實際上，新《環(huán)境保護法》第二十六條在實施上“進度不一”的問題，也正是立法者在制定該條款時的主要擔(dān)心，即“政府環(huán)境保護目標責(zé)任制與考核評價制度在當前仍有比較強的政策性，與干部考核等人事制度密切相關(guān)，其實際運行效果有賴于各級黨委政府的決定、力度，有賴于目標、措施、考核評價指標的科學(xué)性。”[14]可以說，目前政府環(huán)境保護目標責(zé)任制與考核評價制度的實施較多的受到了外在社會壓力與體制內(nèi)政治因素的影響，并未形成推進政府環(huán)境責(zé)任的整體“合力”，是接下來環(huán)境法治發(fā)展所亟待解決的一個重點與難點問題。

（二）考核評價結(jié)果的信息公開與公眾參與力度有待加強

新《環(huán)境保護法》第二十六條以及《大氣十條》、《水十條》、《土十條》等規(guī)范性文件均規(guī)定“考核結(jié)果向社會公開”，明確設(shè)定了相關(guān)信息公開的政府義務(wù)。但是目前各級政府在環(huán)境保護目標責(zé)任考核結(jié)果的公開上仍然有相當大的缺失，考核結(jié)果和評價等級無法從公開渠道獲得。即使是目前實施較為充分的《大氣十條》，其年度考核結(jié)果和評價等級在環(huán)保部網(wǎng)站和各省環(huán)保廳網(wǎng)站上均無法公開獲知，只能通過其他方式“側(cè)面了解”①如通過環(huán)境保護部定期公布的全國74城市空氣質(zhì)量綜合指數(shù)評價排名、對地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)的約談、根據(jù)《環(huán)境保護督察方案（試行）》、《環(huán)境保護部綜合督查工作暫行辦法》而對各地開展的環(huán)境保護綜合督查所反映出來的大氣污染問題，可以從側(cè)面推斷出某地實施《大氣十條》、改善空氣質(zhì)量的情況。。例如，根據(jù)新聞報道，2015年環(huán)境保護部對全國各省在2014年度實施《大氣十條》的情況進行了考核，根據(jù)考核結(jié)果，有13個城市政府主要負責(zé)人由于未達到環(huán)境質(zhì)量改善目標而被約談[15]。該消息并未透露被約談地方政府及其考核情況的具體信息，使公眾難以對《大氣十條》的實施及其考核有切實感受。在某種程度上可以說，政府環(huán)境保護目標責(zé)任制與考核評價制度在信息公開上仍有較大缺失，考核結(jié)果與評價等級基本上處于“保密”狀態(tài)，限制了公民環(huán)境知情權(quán)的落實，也使得公眾難以通過參與監(jiān)督的方式督促政府有效履職，亟待加以改進。

五、小結(jié)

政府環(huán)境保護目標責(zé)任制與考核評價制度在我國已經(jīng)經(jīng)歷了十余年的發(fā)展歷程，新《環(huán)境保護法》第二十六條對此加以確認，強化了各級政府的環(huán)境保護責(zé)任，這順應(yīng)了政府環(huán)境責(zé)任從“管理”到“治理”的發(fā)展趨勢，使環(huán)境保護領(lǐng)域的“責(zé)任政府”成為可能[16]。目前，在“環(huán)境質(zhì)量改善”理念指引下，我國在大氣環(huán)境保護、水環(huán)境保護、土壤環(huán)境保護、主要污染物總量減排等領(lǐng)域制定了相應(yīng)的制度規(guī)則，明確了不同領(lǐng)域的環(huán)境保護目標和需要加以具體落實的指標，定期進行考核評價并作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，對促進環(huán)境質(zhì)量改善、實現(xiàn)環(huán)境保護目標、督促政府履行環(huán)境責(zé)任上起到了較大的作用，也是當前環(huán)保督察的核心與支撐[17]。但是，該項制度在實施中仍然面臨著兩個主要問題，亟待加以完善與改進：一是目前政府環(huán)境保護目標責(zé)任制與考核評價制度的實施較多的受到了外在社會壓力與體制內(nèi)政治因素的影響，不同領(lǐng)域相互間進展不一，存在較大差距，在一定程度上影響到環(huán)境質(zhì)量改善目標的實現(xiàn)；二是考核結(jié)果和評價等級在信息公開上仍然存在一定障礙，沒有很好的保障公民環(huán)境知情權(quán)，不利于有效監(jiān)督政府履行環(huán)保職責(zé)，需要在制度實施過程中進一步加大公眾參與及信息公開的力度，監(jiān)督政府更加有效的履行其環(huán)境責(zé)任。

[1]劉志堅．環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任實現(xiàn)不能及其成因分析[J]．政法論叢，2013（5）：65－70．

[2]王瑋．怎樣做到盡責(zé)而不越界[N]．中國環(huán)境報，2014－05－07．

[3]黃冬婭，楊大力．考核式監(jiān)管的運行與困境：基于主要污染物總量減排考核的分析[J]．政治學(xué)研究，2016（4）：101．

[4]王金南．關(guān)于“十三五”污染物排放總量控制制度改革的思考[J]．環(huán)境保護，2015（21）：21－24．

[5]查瑋，郭婷．以提高質(zhì)量為核心推進環(huán)境管理轉(zhuǎn)型——專訪環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤[N]．中國環(huán)境報，2015－12－31（第2版）．

[6]王清軍．文本視角下的環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度研究[J]．武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（1）：70．

[7]環(huán)境保護部與 31 ?。▍^(qū)、市） 簽大氣污染防治責(zé)任書 [EB／OL]．中央政府門戶網(wǎng)站 http：／／www．gov．cn／gzdt／2014－01／07／content＿2561650．htm，2014－01－07．

[8]新華社．環(huán)保部公布’十三五’期間水質(zhì)需改善控制單元信息清單[EB／OL]．中央政府門戶網(wǎng)站 http：／／www．gov．cn／xinwen／2016－06／27／content＿5085901．htm，2016－06－27．

[9]商西．四部委回應(yīng)土壤污染如何治理[N]．南方都市報，2016－11－05（第A09版）．

[10]王燦發(fā)．《新環(huán)境保護法》實施情況評估報告[M]．中國政法大學(xué)出版社，2016．65－66．

[11]新華社．刺破環(huán)保治理地方病灶——中央環(huán)保督察組河北督察工作回眸[EB／OL]．中央政府門戶網(wǎng)站http：／／www．gov．cn／xinwen／2016－06／19／content＿5083630．htm，2016－06－19．

[12]趙天琦．環(huán)保部約談省部級 河北首當其沖[N]．時代周報，2016－01－12（第A03版）．

[13]鄒春霞．“十三五”規(guī)劃如何從建議到綱要？[N]．北京青年報，2016－03－06（第A09版）．

[14]全國人大常委會法制工作委員會編．中華人民共和國環(huán)境保護法釋義[M]．法律出版社，2014．93．

[15]童克難．治氣成效顯現(xiàn) 任務(wù)仍然艱巨[N]．中國環(huán)境報，2016－01－07（第1版）．

[16]李妍輝．從“管理”到“治理”：政府環(huán)境責(zé)任的新趨勢[J]．社會科學(xué)家，2011（10）：51－54．

[17]陳海嵩．環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路[J]．法學(xué)評論，2017（3）：176－187．

D922－68

A

1002－3240（2017）08－0014－06

2017-05-20

國家社科基金項目“環(huán)境質(zhì)量改善的國家義務(wù)及其法律制度體系研究”（16CFX052）

陳海嵩（1982－），湖北武漢人，法學(xué)博士，中南大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為：環(huán)境資源法。

［責(zé)任編校：唐 鑫］