黨的十八大以來人大制度的理論與實(shí)踐創(chuàng)新

徐振光

[摘 要]

黨的十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，不斷推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，優(yōu)化常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，推動(dòng)設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督，優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展人大協(xié)商民主，推動(dòng)健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，激發(fā)人大制度活力，充分發(fā)揮人大制度的根本政治制度作用。

[關(guān)鍵詞]

十八大；中國(guó)共產(chǎn)黨；人大制度；創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)] D622 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）10-0027-03

為推動(dòng)人民代表大會(huì)制度的進(jìn)一步發(fā)展，黨的十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨提出了推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)的重大任務(wù)。2014年9月習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出：“新的形勢(shì)和任務(wù)對(duì)各級(jí)人大及其常委會(huì)工作提出了更高要求。要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推動(dòng)人大工作提高水平?！盵1]十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用?！笔舜笠詠碇袊?guó)共產(chǎn)黨不斷推動(dòng)人大制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新，根本政治制度的活力在創(chuàng)新中不斷得到新的展現(xiàn)。

一、優(yōu)化常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，

提高專職委員比例

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，人大的立法任務(wù)越來越重，立法技術(shù)性要求越來越高，法律草案越來越細(xì)化和專業(yè)化，審計(jì)預(yù)算決算監(jiān)督等事項(xiàng)也日趨專門化，這對(duì)人大常委會(huì)組成人員提出了更高的要求。專門委員會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)工作機(jī)關(guān)，其職責(zé)主要是研究、審議和擬定有關(guān)議案，起草法律草案或參與，聯(lián)系、督促政府部門的立法起草工作，開展有關(guān)的立法研究。2003年全國(guó)人大開始設(shè)立專職人大常委會(huì)委員，但由于各種原因，這一制度創(chuàng)新后未能堅(jiān)持下去。

黨的十八大報(bào)告指出，健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力?！斑@是在事隔25年之后，在黨的代表大會(huì)文件中再一次將委員專職化問題提上政治體制改革的重要議程，是堅(jiān)持、完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度的重要舉措?！盵2]在全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上，習(xí)總書記又再次強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)化人大常委會(huì)、專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”。[3]根據(jù)全面推進(jìn)依法治國(guó)對(duì)立法工作、法律監(jiān)督等工作的要求，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例?！庇蟹ㄖ螌?shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委具有法治的思維和方式，參與立法能夠提出更專業(yè)、中肯的意見，有利于保證立法的中立性和公正性，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，克服立法部門化、利益部門化的問題，推進(jìn)人大立法的民主化和科學(xué)化。具有專業(yè)知識(shí)背景的人大常委會(huì)專職委員比例的增加，對(duì)提高人大常委會(huì)工作的效率和質(zhì)量，充分發(fā)揮人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用意義重大。

二、設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度

人大代表是人民代表大會(huì)的主體，代表密切聯(lián)系選民，更好地反映選民訴求，依法履行代表職責(zé)，是人大民主和活力的體現(xiàn)，更是人民代表大會(huì)制度良性運(yùn)行的根本基礎(chǔ)。

為了加強(qiáng)人大代表與群眾的聯(lián)系，一些地方的人大常委會(huì)于20世紀(jì)90年代末就開始了設(shè)立人大代表聯(lián)系群眾機(jī)構(gòu)的探索。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大第一次明確提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確要求“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系”，從而使人大能夠成為聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道。

在黨的十八大之后，全國(guó)各地都加快了代表聯(lián)系群眾機(jī)構(gòu)建設(shè)的工作。各地代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其制度化、規(guī)范化工作的開展，增強(qiáng)了代表的責(zé)任感，暢通了民意表達(dá)渠道，并將代表置于選民的監(jiān)督之下，督促代表盡職盡責(zé)，成為名副其實(shí)的代表。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督

習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！盵4]黨的十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨加大人大監(jiān)督理論與實(shí)踐創(chuàng)新，加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督職能。

（一）完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度。我國(guó)憲法規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。但在全國(guó)人大之下，并沒有設(shè)立專司違憲審查的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒有制定出具體的可操作性的違憲審查的程序，對(duì)違憲者應(yīng)承擔(dān)何等法律責(zé)任和應(yīng)有哪些制裁措施同樣沒有具體的規(guī)定。黨的十八屆三中全會(huì)提出：要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。十八屆四中全會(huì)具體提出要完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制；加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這一舉措“既突出了全國(guó)人大及其常委會(huì)具有最高的憲法監(jiān)督權(quán)，又指明了推進(jìn)憲法監(jiān)督制度化的努力方向”[5]。促進(jìn)人大對(duì)憲法監(jiān)督規(guī)范有效，憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)才能樹立起來，憲法的實(shí)施才能真正落實(shí)到位。

（二）加強(qiáng)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。針對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來人大預(yù)算審查批準(zhǔn)更多地是流于形式，預(yù)算監(jiān)督虛化的問題，黨的十八大報(bào)告首次指出：“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！秉h的十八屆三中全會(huì)又明確提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度”“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能”的要求。2014年8月，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過《預(yù)算法修正案》。新《預(yù)算法》實(shí)行全口徑預(yù)算管理，對(duì)編制預(yù)算提出了更高、更細(xì)的要求，避免了由于編制粗線條導(dǎo)致人大代表霧里看花無(wú)從監(jiān)督的弊端；強(qiáng)化了人大對(duì)預(yù)算的初步審查制度，要求縣級(jí)及以下人大審查預(yù)算前應(yīng)當(dāng)采取多種形式聽取選民和社會(huì)各界意見；明確規(guī)定了各級(jí)人大對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查內(nèi)容。新預(yù)算法的實(shí)施，強(qiáng)化了代表的監(jiān)督主體作用，增強(qiáng)了監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。endprint

為進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，2015年全國(guó)人大常委會(huì)研究提出了《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問題整改情況向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見》，并聽取審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告，同時(shí)進(jìn)行了專題詢問。“這是全國(guó)人大常委會(huì)推動(dòng)審計(jì)查出問題整改工作、加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的有力舉措，是探索完善人大監(jiān)督工作方式的重要制度創(chuàng)新。”[6]

（三）通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。充分運(yùn)用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等法定監(jiān)督方式是各級(jí)人大監(jiān)督職能落實(shí)的重要手段。但近些年來，在一些引起社會(huì)重大關(guān)切的事件上，人大罕有發(fā)聲，少有行動(dòng)，既不主動(dòng)調(diào)查也不問責(zé)。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”，這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次提出要運(yùn)用這些監(jiān)督方式積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

為增強(qiáng)專題詢問的針對(duì)性和有效性，2015年全國(guó)人大常委會(huì)制定了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》，對(duì)專題詢問工作予以規(guī)范，并結(jié)合審議職業(yè)教育法、水污染防治法兩個(gè)執(zhí)法檢查報(bào)告分別開展專題詢問。這是“第一次在全國(guó)人大層面，把執(zhí)法檢查同專題詢問這兩種監(jiān)督方式結(jié)合起來”[7]。人大監(jiān)督走向剛性化。

（四）加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。人民是國(guó)有資產(chǎn)的所有者和主人，人大作為反映人民意志、代表人民行使權(quán)力的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使監(jiān)督職能是法理使然。為加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，十八屆三中全會(huì)第一次提出要“加強(qiáng)人大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。這是人大權(quán)力人民性的體現(xiàn)，是人大監(jiān)督職能與時(shí)俱進(jìn)的重要發(fā)展，對(duì)進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制，遏制國(guó)有企業(yè)的腐敗現(xiàn)象，提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益有積極意義。

四、優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，降低官員人大代表比例

人大代表結(jié)構(gòu)是否合理，在很大程度上決定著人大制度的效能，關(guān)系到人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前人大代表結(jié)構(gòu)突出的表現(xiàn)是黨政干部代表多，一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在第九屆、第十屆、第十一屆全國(guó)人大中，來自國(guó)家機(jī)關(guān)的代表分別占代表總數(shù)的46.32%、48.02%、42.75%。[8]各級(jí)人大最重要的職能是監(jiān)督“一府兩院”的工作，如果領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表中占比過高，就會(huì)陷入自己監(jiān)督自己的尷尬局面。而基層人大代表比例低，又限制了基層群眾訴求的表達(dá)，產(chǎn)生人大代表性不足、民主性不強(qiáng)的問題。

針對(duì)上述問題，黨的十八大報(bào)告提出：“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例?！庇袑W(xué)者指出，這一決策“是對(duì)人大制度實(shí)際運(yùn)作的一種糾偏，也是理論上向多元主義代表模式的回歸?！盵9]經(jīng)過選舉，2987名十二屆全國(guó)人大代表名單中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表1042名，占代表總數(shù)的34.88%，比十一屆降低了6.93個(gè)百分點(diǎn)。與官員代表比例下降形成對(duì)比的是，來自一線的工人、農(nóng)民代表共計(jì)401名，占代表總數(shù)的13.42%，比十一屆提高了5.18個(gè)百分點(diǎn)，其中，農(nóng)民工代表數(shù)量大幅增加。僅廣東一省，就選出了三名農(nóng)民工全國(guó)人大代表。全國(guó)有農(nóng)民工代表31位。[10]降低官員代表比例，提高一線基層工人、農(nóng)民代表的比例，增強(qiáng)了人大代表的廣泛性，暢通各階層的民意表達(dá)，提高人大決策的科學(xué)化，強(qiáng)化人大監(jiān)督職能，人民代表大會(huì)制度也因此更加民主。

協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。2015年2月中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），首次對(duì)新形勢(shì)下發(fā)展人大協(xié)商民主做出了具體部署。積極發(fā)展人大協(xié)商民主是新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨人大制度理論與實(shí)踐的重大發(fā)展創(chuàng)新。

《意見》對(duì)如何切實(shí)發(fā)展人大協(xié)商民主，提出了具體切實(shí)可行的措施。首先要加強(qiáng)重大決策的協(xié)商。各級(jí)人大在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，保證決策的民主化、科學(xué)化。其次，要深化人大立法協(xié)商機(jī)制建設(shè)。健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制，健全立法論證、聽證、評(píng)估機(jī)制，重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，以多種方式和渠道廣泛聽取各方面的意見和建議。再次，要充分發(fā)揮人大代表在協(xié)商民主中的作用。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)。這一系列對(duì)人大協(xié)商的探索和創(chuàng)新進(jìn)一步擴(kuò)大了群眾的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，充分發(fā)揮人大制度在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度作用。

五、積極發(fā)展人大協(xié)商民主

法律規(guī)定人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，但對(duì)于哪些事項(xiàng)是屬于政府必須提交人大審議的重大事項(xiàng)，規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛，在實(shí)踐中常常出現(xiàn)人大認(rèn)為是重大事項(xiàng)的，政府認(rèn)為不是，不報(bào)請(qǐng)審議批準(zhǔn)；有的政府則是在重大事項(xiàng)已開始實(shí)施之后，再提交人大審議，人大只好走程序?qū)徸h通過，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使流于形式。針對(duì)人大決定權(quán)行使的虛化，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。”各級(jí)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，需要有具體的制度配套，對(duì)必須要提交人大審議的重大事項(xiàng)做出清晰的標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定，有可操作性，這樣才能防止決定權(quán)的“空轉(zhuǎn)”。要求各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告，讓人大提前介入重大決策中，有利于依法加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，從而強(qiáng)化人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)。

總之，黨的十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持并落實(shí)人民的主體地位，不斷推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，激發(fā)了人大制度巨大的生命力和活力，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供了堅(jiān)實(shí)的根本制度保障。

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作者系中共上海市靜安區(qū)委黨校副教授

■ 責(zé)任編輯：周奕韻endprint