基層“微腐敗”的危害與治理

方正

[摘 要]

城鄉(xiāng)基層是治國理政的基礎(chǔ)單元，基層“微腐敗”的出現(xiàn)，侵蝕黨的執(zhí)政根基，嚴(yán)重影響黨和政府的執(zhí)政形象。因此，必須加強基層的黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進法治觀念深入基層，創(chuàng)新公眾參與權(quán)力監(jiān)督的模式，將清單式“微權(quán)力”與問責(zé)制度相結(jié)合，推動基層權(quán)力運行的有序化與透明化，構(gòu)建良性的基層政治生態(tài)。

[關(guān)鍵詞]

基層；微腐?。徽紊鷳B(tài)

[中圖分類號] D232 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）10-0021-04

基層“微腐敗”是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等基層公職人員濫用公權(quán)力引發(fā)的腐敗現(xiàn)象，在一些地方逐漸呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)，量多面廣的特點。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上強調(diào)：“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。[1]基層“微腐敗”的權(quán)力主體級別雖低，貪腐事項雖微，但造成的危害性后果卻不小?！拔⒏瘮　币坏┏娠L(fēng)，會對基層政治體系造成巨大破壞，嚴(yán)重阻礙基層社會治理現(xiàn)代化的推進。

一、基層“微腐敗”形成的現(xiàn)實因素

由于基層事權(quán)相對集中，公共管理職能極具復(fù)雜性，基層行政體系往往成為“微腐敗”的高發(fā)區(qū)。“微腐敗”的多發(fā)、頻發(fā)亦是基層政治生態(tài)惡化的最直接誘因。從社會治理實踐進行考量，“微腐敗”的滋生往往是由多方面因素共同造成的。

（一）部分基層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力觀異化，權(quán)力尋租與民爭利。權(quán)力動機是推動權(quán)力行為的內(nèi)在動力，不同的權(quán)力行為會折射出掌權(quán)者不同的權(quán)力心理。扭曲的權(quán)力觀會導(dǎo)致政治系統(tǒng)紊亂、公眾利益受損，進而阻礙社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)，造成嚴(yán)重后果。在長期的基層治理實踐中，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)受不住誘惑，權(quán)力觀發(fā)生異化，“有權(quán)不用，過期作廢”的權(quán)力心理占據(jù)上風(fēng)。在逐利心理的驅(qū)動下，將手中權(quán)力視為尋租工具，肆意與民爭利，而忘記了身為黨員干部所肩負(fù)的重大職責(zé)。不僅如此，基層貪腐行為往往具有一定的腐蝕性與群發(fā)性：部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部為保證權(quán)力不旁落，構(gòu)建以個人為聯(lián)結(jié)點的圈際“保護系統(tǒng)”，拉攏并腐蝕上下級，由此層層擴展，引發(fā)更大范圍的腐敗，形成“塌方式”效應(yīng)。

（二）自由裁量空間較大，缺乏有效監(jiān)督。自由裁量權(quán)廣泛存在于基層的社會管理實踐中，其本質(zhì)是為了保證社會管理活動的連續(xù)性和穩(wěn)定性，“使行政機關(guān)能夠?qū)彆r度勢、權(quán)衡輕重，從而靈活果斷地解決問題，提高治理效能”[2]。但在基層的社會治理中，由于各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，權(quán)力界限模糊，自由裁量的空間相對較大。一旦基層領(lǐng)導(dǎo)干部價值導(dǎo)向出現(xiàn)偏差，就會公權(quán)謀私利。此外，對基層權(quán)力監(jiān)督體系的不完善，無法有效發(fā)揮監(jiān)督作用，如村廉勤委員會對村干部的監(jiān)督以及社區(qū)居民監(jiān)督委員會對社區(qū)干部的監(jiān)督，在現(xiàn)實中形同虛設(shè)。

（三）法治觀念淡薄、司法懲治輕緩。依法治理，歸根結(jié)底依靠的是法律法規(guī)的權(quán)威性與穩(wěn)定性，于社會公權(quán)力而言，“法有授權(quán)皆可為，法無授權(quán)不可為”方可為社會治理之常態(tài)。但在基層治理實踐中，部分基層領(lǐng)導(dǎo)往往將人際關(guān)系、人情來往作為工作準(zhǔn)則，法律觀念淡薄。對長期治理過程中出現(xiàn)的“小錯”通融，“小事”關(guān)照，“小禮”不辭，甚至在違法違紀(jì)之時，仍認(rèn)為只是失于“小節(jié)”，于個人行為的危害性缺乏清醒認(rèn)識。不僅如此，在對“微腐敗”的司法懲治實踐中，執(zhí)法部門對“微腐敗”的懲治也往往失之軟、失之寬，判決輕緩，懲治不及時，甚至“搞無原則的遷就照顧，以批評教育代替組織處理”[3]，使得“微腐敗”成為法律法規(guī)之“盲區(qū)”，導(dǎo)致“微腐敗”進一步擴散頻發(fā)。

二、基層“微腐敗”對政治生態(tài)的危害

基層“微腐敗”的滋生與風(fēng)清氣正的政治環(huán)境格格不入，是惡化基層政治生態(tài)的直接根源。凈化政治生態(tài)，治理基層“微腐敗”，需要對其危害性有全面清醒的認(rèn)識。

（一）官場潛規(guī)則掩蓋顯規(guī)則，“圈子文化”侵蝕黨的執(zhí)政根基。相比于其他腐敗行為，“微腐敗”隱蔽性較強，常披著“人情”“交際”的外衣，以禮節(jié)禮貌為借口讓受之者心安理得、習(xí)以為常。長此以往，導(dǎo)致政治風(fēng)氣逐漸惡化，基層廉潔實干的顯規(guī)則不彰，營私結(jié)黨的潛規(guī)則成風(fēng)。擁有實干才能的基層干部受到排擠得不到提拔，而熱衷朋黨、投機取巧的官員反能得以重用。因利益結(jié)合在一起的官場“圈子”，往往也會轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)權(quán)交易與權(quán)錢交易的場所，“在這種圈子里，圈子關(guān)系凌駕于組織紀(jì)律之上，甚至凌駕于黨紀(jì)國法之上”[4]。這種“圈子文化”一旦形成，必將腐蝕健康的基層政治生態(tài)，侵蝕黨的執(zhí)政根基。

（二）行政信息傳遞不暢，損害群眾切身利益。行政信息的傳達通暢，信息內(nèi)容的真實有效是維護群眾利益的基本前提。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部為謀取私利，欺上瞞下。一方面對上級政府部門送報群眾知情的虛假內(nèi)容，影響政府決策的內(nèi)容，另一方面對基層群眾則隱瞞國家相關(guān)政策信息，以此侵占惠民利民的資金款項。國家的惠民政策，事實上成了“惠官”不“惠民”。行政信息的歪曲傳遞阻滯了整個政治系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)，使得基層社會治理效能大為降低，并從根本上損害了群眾的切身利益，造成了嚴(yán)重危害。

（三）黨政形象矮化，造成群眾信任危機?！懊裥氖亲畲蟮恼??！被鶎狱h員干部代表的是黨和政府的形象，群眾對黨員干部的信任，亦是源于對黨和國家的信任。但部分公職人員在接待群眾的工作中“臉難看，事難辦”，吃卡拿要，羅織名目，雁過拔毛，不僅消耗了基層群眾對某些黨員干部的信任，亦消耗了群眾對黨和政府的信任感?！跋鄬τ凇h(yuǎn)在天邊的‘老虎，群眾對‘近在眼前嗡嗡亂飛的‘蠅貪感受更為真切?！盵5]“微腐敗”的頻發(fā)矮化了黨政形象，使得部分基層群眾逐漸疏離黨和政府，造成了干群間的信任危機。

三、“微腐敗”治理路徑分析

腐敗“微小”也能成為滋生群體式貪腐的溫床?！拔⒏瘮　逼茐牡氖腔鶎恿疂嵎罟慕】嫡瓮寥溃腔鶎诱紊鷳B(tài)中的“第一扇破窗”，對其放縱與姑息，往往引發(fā)“一窗不修，百窗皆破”的普遍危害。因此，對“微腐敗”的治理必須從法律、制度、黨風(fēng)建設(shè)、權(quán)力監(jiān)督等多維度同時進行，從根源上杜絕其滋生蔓延的土壤。endprint

（一）加強基層黨風(fēng)建設(shè)，形成以上率下、風(fēng)正氣清之政治氛圍。良性的黨風(fēng)政風(fēng)是政治權(quán)力運行的健康土壤?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部作為負(fù)責(zé)群眾工作的“一線總指揮”，承擔(dān)著重要職責(zé)，其政治價值觀、政治理念以及工作作風(fēng)對基層的政治風(fēng)氣有著直接的影響。基于此，肅清基層黨風(fēng)，必須將領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)建設(shè)作為重中之重。領(lǐng)導(dǎo)干部要持身守正，以身作則，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，通過層層帶動，級級規(guī)范，激勵基層領(lǐng)導(dǎo)干部講原則、遵紀(jì)律、拒貪腐的廉潔實效工作作風(fēng)，如此以上率下、上行下效，逐步形成風(fēng)正氣清的從政環(huán)境。

（二）清單式“微權(quán)力”與問責(zé)制相結(jié)合，推進基層權(quán)力運行的公開透明。由于基層公共服務(wù)職能的復(fù)雜集中，頻發(fā)、多發(fā)、易感染、易擴散等特點使“微腐敗”的治理面臨多重困境，要將基層“微權(quán)力”關(guān)進制度的籠子里，需要以清單式“微權(quán)力”明確劃分權(quán)力界限，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運行的各個程序。以成都市武侯區(qū)為例，2016年，成都市武侯區(qū)制定《源頭治理預(yù)防腐敗重點項目考核評估方案》，明確建立起清單式“微權(quán)力”的考核評估制度，制定完整的社區(qū)公職人員的“微權(quán)力”清單，在武侯區(qū)的基層治理過程中，會有專門的評估考核小組，對每一個環(huán)節(jié)按照預(yù)設(shè)清單標(biāo)準(zhǔn)進行檢驗評估，尤其對問題易發(fā)的“薄弱處”、管理的“敏感點”進行重點審查，不足之處限期整改。通過實踐，武侯區(qū)基層試點單位的工作作風(fēng)大為改進，試點單位的群眾滿意率普遍在98%以上，基層單位的整體形象得到改善。清單式“微權(quán)力”的制度創(chuàng)新，在于將基層權(quán)力運行的程序透明化、規(guī)范化，權(quán)力運行有跡可查，有規(guī)可依，甚至具體到每一個步驟每一個公職人員，權(quán)力劃分明確，為基層權(quán)力的運行提供了一種全新的問責(zé)范式?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》的出臺，進一步扎緊了問責(zé)的制度籠子，為基層清單式“微權(quán)力”的問責(zé)提供了可靠的制度保證?；鶎诱毥璐藮|風(fēng)，制定符合地方治理實際的問責(zé)制度，將清單式“微權(quán)力”與問責(zé)制度相結(jié)合，有效遏制基層權(quán)力運行中的不作為與亂作為，促進基層公職人員規(guī)范自身工作作風(fēng)，增強自覺性，杜絕“微腐敗”產(chǎn)生的制度根源，確保基層治理實效，為基層群眾造福。

（三）利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，創(chuàng)新基層權(quán)力監(jiān)督的公眾參與模式。對基層權(quán)力運行的監(jiān)督，需要充分發(fā)揮公眾參與權(quán)力監(jiān)督的主體作用。2016年，中國的網(wǎng)絡(luò)使用人數(shù)達到7.31億，總體網(wǎng)絡(luò)普及率為53.1%，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，為基層權(quán)力監(jiān)督帶來全新的范式與新的機遇。首先，可以建立起基層政府信息數(shù)據(jù)庫，保證居民對黨和國家政策的充分了解，同時，建立縣鄉(xiāng)兩級居民諸如人口、田畝、低保狀況等基本信息的云平臺，讓基層群眾對涉及切身利益的信息變動狀況能隨時核查。以四川蒼溪縣為例，2016年開始，蒼溪縣下轄各村村民可以通過網(wǎng)絡(luò)的個人登錄平臺查看村務(wù)公開情況，對耕地補貼、低保發(fā)放等公開數(shù)據(jù)一覽無余，若發(fā)現(xiàn)個人情況與通報數(shù)據(jù)不符，還可以通過登錄平臺向上級紀(jì)委反映情況。蒼溪縣通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建起基層反腐倡廉的“防火墻”，取得了積極成效，“及至2017年，縣紀(jì)檢部門共查處腐敗案件324件，對腐敗問題突出的8名干部進行處理，群眾滿意度廣泛提升”[6]。其次，利用新媒體渠道，搭建政府與基層群眾互動的網(wǎng)絡(luò)平臺。目前，我國多地政府均建立起包括官方微博、微信公眾號等在內(nèi)的新媒體平臺，在建立之初便因其權(quán)威性與“官方認(rèn)證”而得到廣泛關(guān)注。但多數(shù)地方政府對新媒體平臺的應(yīng)用方式均比較單一，形式化大于實用性，未能充分發(fā)揮其效能。在權(quán)力監(jiān)督層面，基層政府可以利用新媒體平臺設(shè)置群眾滿意度調(diào)查，對涉及基層民生的重大項目與熱點問題進行回應(yīng)，對網(wǎng)絡(luò)輿論關(guān)注的基層干部作風(fēng)腐敗問題及時公布調(diào)查結(jié)果等等，通過“政府-網(wǎng)絡(luò)-公眾”雙向互動機制的建立，調(diào)動群眾積極性，讓公眾真正參與進基層權(quán)力的監(jiān)督體系中。

（四）加強法治教育，提高基層依法治理能力。法治是現(xiàn)代政治文明的核心內(nèi)容之一，也是“微腐敗”治理的有效手段。加強基層的法治教育，需要從多維度，以靈活多樣的形式推進法治觀念深入基層。一是要營造積極的法治宣傳格局?；鶎痈餍姓块T在法治宣傳中應(yīng)形成宣傳合力，促進法治宣傳的良好氛圍。二是選樹典型，對法治“先進社區(qū)”，“先進單位”進行表彰，發(fā)揮其模范帶頭作用。三是將法治社區(qū)、單位的建設(shè)作為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，讓法治觀念真正走進基層。四是利用新興傳播媒介，結(jié)合真實的案例，進行網(wǎng)絡(luò)法治教育，讓基層公職人員對相關(guān)法律政策以及具體的司法懲治有更清醒的認(rèn)識，心懷敬畏。在實踐上，“微腐敗”的治理亦需要切實增強基層的法治水平。一方面要加強基層各級黨組織科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政的能力；另一方面要提高基層自治組織的依法自治能力，讓基層自治組織帶領(lǐng)人民群眾嚴(yán)格按照基層自治制度與法律規(guī)范參與管理公共事務(wù)。通過基層法治教育與法治實踐相結(jié)合，切實促進基層治理嚴(yán)格按照法律法規(guī)有序運轉(zhuǎn)，壓縮“微腐敗”生存的制度空間，有效地防止“微腐敗”的滋生蔓延。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出：“加強黨的建設(shè)，必須營造一個良好從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)?！盵7]“微腐敗”的滋生，侵蝕著黨的執(zhí)政根基，嚴(yán)重破壞了基層政治生態(tài)。凈化基層政治生態(tài)，大力治理基層“微腐敗”，需要建立行之有效的基層權(quán)力運行體系，從制度上保證公權(quán)力運轉(zhuǎn)的有序公開，思想上推進法治觀念深入基層，健全法律規(guī)范，嚴(yán)懲權(quán)力貪腐行為，創(chuàng)新基層群眾參與權(quán)力監(jiān)督模式，保證權(quán)力在陽光下運行，真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀。如此，方可形成廉潔高效的基層工作作風(fēng)，構(gòu)建起風(fēng)清氣朗的良性基層政治生態(tài)。

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本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費項目“思想政治理論課體系創(chuàng)新與建設(shè)對策研究”（3232007308）研究成果

作者系東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：周奕韻endprint