基于PPP融資模式下的宜昌城市軌道交通建設(shè)可行性分析

曾凡

【摘 要】龐大的城市軌道交通建設(shè)投入單靠傳統(tǒng)、單一、有限的地方政府財(cái)政資金投資渠道，勢必會影響其建設(shè)進(jìn)度和規(guī)劃要求，造成地方政府預(yù)算嚴(yán)重赤字，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不可控，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)中斷，甚至造成負(fù)面的公眾影響，傷及政府公信力。PPP融資模式作為現(xiàn)今穩(wěn)定、高效、成熟的項(xiàng)目投融資與建設(shè)手段，在國內(nèi)外得到了迅速推廣與成功運(yùn)用。論文將對宜昌城市軌道交通利用PPP融資模式進(jìn)行建設(shè)資金投入的可行性進(jìn)行分析，以提供可操作性理論參考。

【Abstract】Huge urban rail transit construction investment is based on traditional， single， limited local government financial capital investment channel， is bound to affect its construction progress and planning requirements， resulting in local government budget deficit， so that the risk of local government debt beyond the scope of uncontrollable， resulting in the construction of the project interrupted， and even cause a negative public impact， hurt the credibility of the government. PPP financing model as the current stable， efficient and mature project investment and financing and construction means， at home and abroad have been generally recognized. This paper will analyze the feasibility of the construction of capital investment of Yichang urban rail transit using PPP financing mode， and provide operational reference.

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式；城市軌道交通；可行性分析

【Keywords】PPP financing mode； urban rail transit； feasibility analysis

【中圖分類號】U213.2 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）09-0046-02

1 宜昌城市軌道交通建設(shè)利用PPP融資模式的研究背景

隨著宜昌“大城市”發(fā)展戰(zhàn)略的快速推進(jìn)，城區(qū)范圍擴(kuò)張不斷加速、吸納外來人口與引進(jìn)人才力度持續(xù)增強(qiáng)、城市機(jī)動車保有量不斷增加，導(dǎo)致宜昌城區(qū)連續(xù)性的交通擁堵、居民出行需求得不到滿足的矛盾日益凸顯，這些問題嚴(yán)重制約了宜昌城市的健康可持續(xù)發(fā)展。城市軌道交通作為城市公共交通體系的重要組成部分，具有運(yùn)輸自動化程度高、運(yùn)營穩(wěn)定、舒適性好、能源利用率高的特點(diǎn)，是一種快速、安全、便捷的城市交通工具，宜昌市政府已經(jīng)意識到發(fā)展城市軌道交通的重要性[1]。在此背景下，宜昌市政府在《宜昌城市總體規(guī)劃（2011-2030）》和《宜昌市綜合交通體系規(guī)劃（2011-2030）》中明確提出建設(shè)城區(qū)軌道交通的概念，并完成了總長超120公里、總投資超430億的三條軌道交通干線建設(shè)規(guī)劃方案，該建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)已開始進(jìn)行建設(shè)前環(huán)境評估環(huán)節(jié)；但城市軌道交通作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，普遍存在投資巨大、建設(shè)周期長、項(xiàng)目公益性強(qiáng)、固定資產(chǎn)占比大、運(yùn)營收益低的特點(diǎn)。基于上述情況及特點(diǎn)分析，筆者認(rèn)為：龐大的宜昌城市軌道交通建設(shè)投入單靠傳統(tǒng)、單一、有限的地方政府財(cái)政資金投資渠道，勢必會影響其建設(shè)進(jìn)度和規(guī)劃要求，造成地方政府預(yù)算嚴(yán)重赤字，使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過不可控范圍，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)中斷，甚至造成負(fù)面的公眾影響，傷及政府公信力。為幫助宜昌城市軌道交通建設(shè)資金投入拓寬融資渠道，合理吸納利用優(yōu)質(zhì)社會資本對該項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行競爭性投入與合作，保障重要民生工程按時(shí)、按質(zhì)建設(shè)好，筆者將基于PPP融資模式來研究分析宜昌城市軌道交通建設(shè)多渠道資金投入的可行性，為項(xiàng)目建設(shè)提供可操作性理論參考。

2 PPP融資模式的理論性闡述及在宜昌地區(qū)運(yùn)用的現(xiàn)狀

2.1 PPP 融資模式的理論性闡述

在絕大部分PPP理論研究與運(yùn)用案例中，更多的是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施采用PPP模式對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的全過程管理，即：政府對需要采用PPP模式進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程項(xiàng)目，自立項(xiàng)之日起即通過公開競標(biāo)的方式擇優(yōu)選擇社會資本與其簽訂協(xié)議，由社會資本做好項(xiàng)目前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)開發(fā)，在資金投入、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享機(jī)制的合作模式；眾所周知，任何公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是否能順利展開實(shí)質(zhì)性的建設(shè)，其核心必然離不開資金的投入，學(xué)術(shù)界雖對采用PPP模式的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全過程管理的理論體系已經(jīng)有很完善的研究，形成了公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)與概念，但對PPP項(xiàng)目運(yùn)作的核心——“PPP融資模式”研究比較籠統(tǒng)。筆者綜合國內(nèi)外學(xué)術(shù)文獻(xiàn)及相關(guān)案例研究認(rèn)為：PPP融資模式是否成立應(yīng)具備三個(gè)特征：一是必須由政府和社會資本參與，并且兩者之間必須通過具有PPP模式性質(zhì)的協(xié)議建立有效的合作伙伴關(guān)系，為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)所需的資金投入確定穩(wěn)定有效的投資方；二是PPP融資模式下籌集資金或投入資金的方法和手段的核心目的是提供有效的公共產(chǎn)品或服務(wù)；三是通過PPP融資過程在政府與社會資本主體間建立穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享機(jī)制，從而確保公共基礎(chǔ)設(shè)施長期穩(wěn)定有效地為社會公共需求提供服務(wù)[2]。

2.2 PPP 融資模式在宜昌地區(qū)運(yùn)用的現(xiàn)狀

宜昌地區(qū)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目主要集中在城區(qū)，已建設(shè)完成并投入運(yùn)營的PPP項(xiàng)目有公交候車亭、危險(xiǎn)廢物處置中心等，自2015年以來，宜昌市采用PPP模式已入庫兩批78個(gè)，總投資778億元，涵蓋市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療等16個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。截至2017年4月，已有宜昌市兒童醫(yī)院等12個(gè)項(xiàng)目先后落地，總投資127億元。純民營資本投融資比例達(dá)到三分之一。宜昌市政府根據(jù)運(yùn)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)與未來規(guī)劃，正加緊謀劃沙河綜合開發(fā)、宜昌市城區(qū)軌道交通等項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式進(jìn)行全面規(guī)劃、開發(fā)與建設(shè)運(yùn)營。

3 宜昌城市軌道交通建設(shè)PPP融資模式的可行性分析

第一，相關(guān)政策支持。隨著國內(nèi)及宜昌地區(qū)目前正在大范圍推廣在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中采用PPP模式，在黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件中，明確指出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，支持非公有制經(jīng)濟(jì)，允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)；2014年國家財(cái)政部也提出要對公益性建設(shè)項(xiàng)目推廣使用PPP模式；2014年5月經(jīng)國務(wù)院同意，決定在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推出80個(gè)鼓勵社會資本參與投資建設(shè)的示范性采用PPP模式建設(shè)的項(xiàng)目?？梢源_定，結(jié)合國內(nèi)PPP項(xiàng)目發(fā)展形勢與當(dāng)前政策導(dǎo)向，宜昌市在城市軌道交通領(lǐng)域采用PPP模式進(jìn)行投融資是適應(yīng)當(dāng)今社會發(fā)展的重大舉措，具有非常廣闊的發(fā)展前景。

第二，能最大程度緩解宜昌市政府財(cái)政對城市軌道交通建設(shè)所投入資金的壓力。龐大的城市軌道交通建設(shè)投入單靠傳統(tǒng)、單一、有限的地方政府財(cái)政資金投資渠道，勢必會影響其建設(shè)進(jìn)度和規(guī)劃要求，造成地方政府預(yù)算嚴(yán)重赤字，使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過不可控范圍進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)中斷，甚至造成負(fù)面的公眾影響，傷及政府公信力。通過PPP模式投融資并展開建設(shè)可以提高城市軌道交通產(chǎn)品供給效率，尋找并引入優(yōu)質(zhì)的社會資本參與城市軌道交通建設(shè)籌資、建設(shè)與運(yùn)營，分擔(dān)城市軌道交通維護(hù)費(fèi)用。多渠道的融資來源極大地減緩了政府的財(cái)政支付壓力，使地方政府能從“既是裁判員，又是運(yùn)動員”的雙重角色中轉(zhuǎn)變過來，從而能夠更好地當(dāng)好“裁判員”監(jiān)督管理城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目。

第三，項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)更加合理、能最大程度降低軌道交通建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。一方面，通過公開招投標(biāo)能挑選優(yōu)質(zhì)社會資本實(shí)體企業(yè)與政府合作，參與宜昌城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，從而能夠讓該項(xiàng)目的設(shè)計(jì)更加科學(xué)。而且，基于公開的市場化競爭機(jī)制，使參與合作的優(yōu)質(zhì)資本實(shí)體具有一定的壓力，能在政府監(jiān)管、民眾監(jiān)督中督促他們不斷保持、提高服務(wù)質(zhì)量思想不放松，只有這樣才能保持在同類項(xiàng)目中的先進(jìn)性和競爭力；另一方面，在PPP投融資模式的建設(shè)經(jīng)營模式下，不需要政府在短期內(nèi)投入資金回購建設(shè)完成的項(xiàng)目，從而降低了宜昌市政府預(yù)算嚴(yán)重赤字和償債風(fēng)險(xiǎn)。城市軌道交通通過PPP融資過程，在政府與社會資本主體間會建立起穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享機(jī)制，從而使“雞蛋”被分開放在不同的“籃子”里，因而基于PPP融資模式的宜昌城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目面對的資本投入、通貨膨脹、生產(chǎn)安全、運(yùn)用維護(hù)等一系列風(fēng)險(xiǎn)得以分?jǐn)?，從而提高了政府部門的工作效率[3]。

綜上所述，宜昌城市軌道交通建設(shè)若采用PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)，核心在于拓寬融資渠道，正確選擇有實(shí)力的社會資本實(shí)體進(jìn)行合作是保障該項(xiàng)目順利開展建設(shè)的必要條件。只有正確把握了基于PPP融資模式下的核心點(diǎn)和必要條件，通過外部的相關(guān)政策支持，通過全面分析本地實(shí)際情況，因地制宜，最終能為宜昌城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目采用PPP融資模式建言獻(xiàn)策，提供可操作性的理論依據(jù)，讓政府、投融資方、民眾三方得實(shí)惠。

【參考文獻(xiàn)】

【1】王海兵，湯啟如，彭啟發(fā). 城市軌道交通PPP融資模式的系統(tǒng)化方案設(shè)計(jì)研究[J]. 會計(jì)之友，2016（14）：63-70.

【2】高曉磊. 杭州城市軌道交通項(xiàng)目PPP融資模式應(yīng)用研究[D].杭州：浙江理工大學(xué)，2015.

【3】湯啟如. 城市軌道交通PPP融資模式應(yīng)用研究[D].重慶：重慶理工大學(xué)，2015.