新疆草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施成效分析*

吳娟

（中共新疆區(qū)委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

新疆草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施成效分析*

吳娟

（中共新疆區(qū)委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

草原是新疆畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。為解決草原生態(tài)問(wèn)題，新疆從2000年開(kāi)始實(shí)施退牧還草等工程，從2011年開(kāi)始重點(diǎn)實(shí)施草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)，至今已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面取得了一定成效，并且在實(shí)施生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)的過(guò)程中，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)在加強(qiáng)前期宣傳，提高農(nóng)牧民的認(rèn)識(shí)和參與積極性；以生態(tài)補(bǔ)償工程實(shí)施為契機(jī)推進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展；借生態(tài)補(bǔ)償之勢(shì)壯大農(nóng)牧民專業(yè)合作組織，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)；多樣化補(bǔ)償形式共同提升農(nóng)牧民自我發(fā)展能力；因地制宜推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償；整合項(xiàng)目資金，充分利用各類資源等方面，對(duì)解決草原生態(tài)問(wèn)題具有一定的借鑒意義。

新疆 草原 生態(tài)補(bǔ)償 成效

一、新疆草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施歷程

草原是廣大牧民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是新疆畜牧業(yè)發(fā)展的基本要素。新疆草原面積達(dá)8.6億畝，但是新疆畜牧業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期處于四季游牧、數(shù)量擴(kuò)張的傳統(tǒng)模式。有數(shù)據(jù)表明，1996～2006年，新疆牧業(yè)人口從80萬(wàn)人增長(zhǎng)到120萬(wàn)人，由16萬(wàn)戶增加到27萬(wàn)戶。同時(shí)，牧區(qū)牲畜數(shù)量由1 900多萬(wàn)頭（只）增加到2 400多萬(wàn)頭（只），這種粗放式的增長(zhǎng)對(duì)草原生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，牧區(qū)草原過(guò)載，使得80%以上的草原出現(xiàn)不同程度退化，嚴(yán)重退化面積超過(guò)50%，[1]草原生態(tài)持續(xù)惡化。在這種形勢(shì)下，為從根本上解決草畜不平衡，促進(jìn)新疆畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，從制度上保障農(nóng)牧民的權(quán)益，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)相關(guān)利益者的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，新疆開(kāi)始實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償。

1.2000～2010年實(shí)施退牧退耕還草工程。21

世紀(jì)初，草原生態(tài)持續(xù)嚴(yán)重惡化，影響逐漸擴(kuò)大，引起國(guó)家高度關(guān)注，先后頒布了關(guān)于退耕還林還草、加快草原畜牧業(yè)發(fā)展、草原保護(hù)與建設(shè)等的政策意見(jiàn)，首次提出了建立基本草地保護(hù)制度、實(shí)行草畜平衡等制度，之后又不斷對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了完善。

新疆在2000年啟動(dòng)退牧還草、退耕還林工程。用十年時(shí)間推行禁牧、輪牧、休牧的制度。一方面對(duì)可利用天然草場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，劃定永久性禁牧草場(chǎng)、休牧草場(chǎng)、減牧輪牧草場(chǎng)；另一方面，積極建設(shè)人工草料地，改良天然割草地，滿足舍飼要求。通過(guò)一系列舉措，新疆2006～2010年完成退牧還草工程13 145萬(wàn)畝，其中禁牧4 390萬(wàn)畝，休牧8 095萬(wàn)畝，劃區(qū)輪牧660萬(wàn)畝。退牧還草工程區(qū)植被蓋度提高5%～15%，平均地上生物量提高5%～24%，草原生態(tài)惡化趨勢(shì)得到初步遏制，提高了草場(chǎng)資源的使用效率，建立了天然草原生態(tài)修護(hù)系統(tǒng)，解決了草原退化問(wèn)題，改變了傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，為新疆牧業(yè)地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.2011～2015年實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。?011年起，國(guó)家在新疆等省區(qū)市開(kāi)始實(shí)施為期五年的草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。由中央財(cái)政資金補(bǔ)貼禁牧、休牧、輪牧所帶來(lái)的損失，獎(jiǎng)勵(lì)草畜平衡，以及對(duì)牲畜良種、牧草、牧民生產(chǎn)資料等進(jìn)行補(bǔ)貼。獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為：草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)每年每畝1.5元；牧草良種補(bǔ)貼每年每畝10元；生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼每年每戶500元；禁牧補(bǔ)償每畝6元，最低為3 000元，最高為5 000元的范圍作為每年每人的補(bǔ)償額度，并明確了5年補(bǔ)償期限。這標(biāo)志著草原生態(tài)保護(hù)從早期的退牧還草階段進(jìn)入到了科學(xué)有序、正向激勵(lì)的生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)階段，對(duì)我國(guó)草原生態(tài)的保護(hù)具有戰(zhàn)略意義。

表1 新疆草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策內(nèi)容及獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助情況表

新疆于2011年在國(guó)家草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策框架下制定了《新疆草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施方案》，將國(guó)家投入的19.07億元用于1.515億畝的草原禁牧和5.385億畝的草畜平衡補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)人工種植的578萬(wàn)畝草場(chǎng)實(shí)施了良種補(bǔ)貼,對(duì)27.58萬(wàn)戶牧民進(jìn)行了生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。獎(jiǎng)補(bǔ)力度之大、覆蓋面之廣前所未有。2012年《新疆維吾爾自治區(qū)草原禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理辦法》出臺(tái)，為推進(jìn)禁牧，實(shí)施草畜平衡提供了進(jìn)一步的指導(dǎo)。

同時(shí)在這一過(guò)程中，新疆還結(jié)合地方實(shí)際，靈活運(yùn)用政策來(lái)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償。一方面將國(guó)家禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每畝6元調(diào)整為5.5元，調(diào)整后結(jié)余的7 500萬(wàn)元（0.5元/畝×1.5億畝）用于自治區(qū)150萬(wàn)畝水源涵養(yǎng)區(qū)的禁牧補(bǔ)助，平均每畝補(bǔ)助達(dá)到50元。這一做法不僅保障了禁牧的落實(shí)，同時(shí)還促進(jìn)了風(fēng)景區(qū)建設(shè)和自然遺產(chǎn)的申報(bào)工作。另一方面，新疆還專門(mén)從草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)金中拿出1 000萬(wàn)元對(duì)大型種草企業(yè)、集團(tuán)進(jìn)行農(nóng)田機(jī)械、基礎(chǔ)設(shè)置補(bǔ)助，大力推廣人工飼草集約化規(guī)?；N植。充足的飼草料供應(yīng)對(duì)穩(wěn)定牛羊肉價(jià)格、促進(jìn)牧民增產(chǎn)增收起著至關(guān)重要的作用。

截至2014年年底，全疆已經(jīng)對(duì)27.58萬(wàn)戶牧民進(jìn)行了生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，對(duì)1 963.072萬(wàn)畝牧草實(shí)施了良種補(bǔ)貼，累計(jì)發(fā)放草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)95.35億元，覆蓋31.45萬(wàn)戶農(nóng)牧民，牧民戶均政策性收入6 064元。[2]這些實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償政策及資金，有力地推進(jìn)了新疆草原生態(tài)的保護(hù)工作，促進(jìn)了新疆傳統(tǒng)畜牧業(yè)的升級(jí)。

3.2016年啟動(dòng)新一輪的草原獎(jiǎng)補(bǔ)。在總結(jié)過(guò)去草原生態(tài)保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2016年11月，自治區(qū)通過(guò)了《新疆維吾爾自治區(qū)落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案（2016年）》，開(kāi)啟了新一輪的草原生態(tài)補(bǔ)償工作。該輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制將落實(shí)草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)總面積6.91億畝，其中禁牧草原15 010萬(wàn)畝，實(shí)施草畜平衡化管理54 090萬(wàn)畝。每年發(fā)放補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金24.7725億元，標(biāo)準(zhǔn)為：對(duì)水源涵養(yǎng)具有重要保護(hù)作用的山地草甸類草原以及山地類自然保護(hù)區(qū)的禁牧補(bǔ)助為每年每畝50元；對(duì)退化嚴(yán)重的溫性荒漠、高寒荒漠和高寒草原禁牧補(bǔ)助為每年每畝6元；對(duì)非禁牧區(qū)科學(xué)實(shí)施草畜平衡，按照每年每畝2.5元進(jìn)行補(bǔ)助。

二、新疆草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果

實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)以來(lái)，我國(guó)草原生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，經(jīng)過(guò)十幾年的保護(hù)和恢復(fù)，新疆草原生態(tài)環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益凸顯。

表2 2011～2015年新疆牧業(yè)半牧業(yè)縣（市）GDPGDP情況（單位：億元）

接上表：

1.經(jīng)濟(jì)效益。第一，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升。從新疆木壘、和靜、新源、托里、阿勒泰、布爾津等22個(gè)牧業(yè)縣（市）和烏魯木齊縣、哈密市、奇臺(tái)、溫宿、鞏留、額敏等15個(gè)半牧業(yè)縣的情況來(lái)看，在實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)?011～2015年間，這些牧業(yè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。這些地區(qū)的GDP由2011年的1 193.82億元增長(zhǎng)到2015年的1 910.79億元，五年間增長(zhǎng)了60%，在拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)的眾多因素中，草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)作為其中之一，通過(guò)轉(zhuǎn)移收入、提升第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等多條路徑在其中發(fā)揮重要作用，并且對(duì)這些牧業(yè)地區(qū)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提升將持續(xù)產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極影響。

第二，財(cái)力逐漸增強(qiáng)。仍以22個(gè)牧業(yè)縣、15個(gè)半牧業(yè)縣為例，2011～2015年間，這些地區(qū)的一般公共預(yù)算收入從102.65億元增至168.08億元，五年間增長(zhǎng)了64%。（見(jiàn)圖1）除卻這些地區(qū)中個(gè)別縣市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好外，大部分地區(qū)都依靠傳統(tǒng)畜牧業(yè)，因而從一般公共預(yù)算收入構(gòu)成來(lái)看，它包括地方本級(jí)收入、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上解收入，因而草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)的直接經(jīng)濟(jì)效益，是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)力的增長(zhǎng)發(fā)揮作用。

圖1 2011～2015年新疆牧業(yè)、半牧業(yè)地區(qū)一般公共預(yù)算收入數(shù)據(jù)來(lái)源：新疆統(tǒng)計(jì)年鑒2012～2016年。

第三，消費(fèi)水平不斷提高。2011～2015年草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施的五年中，新疆牧業(yè)、半牧業(yè)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民尤其是牧民的消費(fèi)水平也在不斷提高。以社會(huì)消費(fèi)品零售總額為例，五年間從40.19億元增長(zhǎng)到73.7億元，農(nóng)牧民消費(fèi)水平持續(xù)上升。（見(jiàn)圖2）

圖2 新疆牧業(yè)地區(qū)縣（市）農(nóng)村社會(huì)消費(fèi)品零售總額變化情況

如前所述，草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)金等各類相關(guān)政策補(bǔ)助使得全疆牧民戶均增收6 064元。這筆政策性轉(zhuǎn)移支付增加了牧民的收入，一定程度上提高了其生活水平，進(jìn)而拉動(dòng)了生活和生產(chǎn)資料消費(fèi)的增長(zhǎng)。

第四，牲畜飼養(yǎng)量不斷增加。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施有力促進(jìn)了新疆草原生態(tài)環(huán)境的改善，草原生產(chǎn)力得到保護(hù)和提高。在禁牧加補(bǔ)償?shù)仁侄巫饔孟拢撩裼勺畛醯谋粍?dòng)減少牲畜量、放棄四季游牧生產(chǎn)方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)建圈舍飼養(yǎng)、積極探索加大家畜改良，提升了養(yǎng)殖水平，畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高。從2011～2015年這五年來(lái)看，牛羊等牲畜的飼養(yǎng)量不斷上升，分別從318萬(wàn)頭（只）、3 016萬(wàn)頭（只）增加到397萬(wàn)頭（只）、3 996萬(wàn)頭（只）。（見(jiàn)圖3）牛羊的出欄頭數(shù)也從2011年的203.9萬(wàn)頭（只）、2 913.83萬(wàn)頭（只）上升到247.29萬(wàn)頭（只）、3 444.06萬(wàn)頭（只）。牲畜飼養(yǎng)及出欄數(shù)量的大幅增加，更好地證實(shí)了生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)畜牧業(yè)的發(fā)展起到的不是限制而恰恰是促進(jìn)作用。這種生產(chǎn)能力的提高將直接促進(jìn)當(dāng)?shù)氐谝划a(chǎn)業(yè)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

圖3 2011～2015年牲畜飼養(yǎng)量

2.社會(huì)效益。新疆牧區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償以來(lái)，對(duì)提高基本公共服務(wù)水平和婦女地位的改善等方面都有積極作用。

第一，從基本公共服務(wù)來(lái)看，2011～2015年牧業(yè)半牧業(yè)地區(qū)的公共服務(wù)能力都在增強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民在上學(xué)、就醫(yī)等方面的便利程度相對(duì)上升；廣播、電視的覆蓋率也在提高，居民的文化生活水平有了一定提升。截至2015年底，新疆牧業(yè)及半牧業(yè)地區(qū)自來(lái)水受益村達(dá)到2 066個(gè)，通有線電視的村1 855個(gè)，通寬帶村達(dá)到1 992個(gè)。公共服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大和水平的提升，極大地提高了新疆農(nóng)牧民的生活品質(zhì)。

第二，隨著生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)，農(nóng)牧區(qū)的婦女地位有了極大的提高。以傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)為代表，草原生態(tài)補(bǔ)償政策撼動(dòng)了沿襲已久的放牧方式，改變了農(nóng)牧民的觀念，使得很多牧區(qū)的勞動(dòng)力解放出來(lái)，開(kāi)始向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其中包括大量長(zhǎng)期以來(lái)只能從事家務(wù)勞動(dòng)的婦女。以木壘縣為例，在2011年實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償后，牲畜數(shù)量的減少釋放出大量閑置勞動(dòng)力，當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)牧民中組織了男子施工隊(duì)、女子打工隊(duì)，利用當(dāng)?shù)毓_克婦女擅長(zhǎng)刺繡的特點(diǎn)，與當(dāng)?shù)卮罅Πl(fā)展民族特色手工業(yè)的政策結(jié)合起來(lái)，引導(dǎo)剩余勞動(dòng)力積極向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。婦女對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的增加一定程度上提高了其家庭地位。

第三，牧民實(shí)現(xiàn)定居?！笆濉逼陂g，新疆統(tǒng)籌牧民定居、退牧還草、扶貧開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地整理、節(jié)水灌溉、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等項(xiàng)目，2009～2014年，累計(jì)投資119.67億元，建設(shè)完成了11.05萬(wàn)戶（含“十二五”規(guī)劃內(nèi)的8.556萬(wàn)戶）游牧民的定居住房、牲畜棚圈、100萬(wàn)畝公共救災(zāi)飼草地、50萬(wàn)畝人工飼草料地等。游牧民定居同時(shí)，其傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式也隨之發(fā)生改變，修舍建圈、種植飼草料、春夏游牧秋冬舍飼，草原生態(tài)得到保護(hù)的同時(shí)，抵御災(zāi)害的能力得到提升，先進(jìn)技術(shù)得到推廣，畜牧業(yè)現(xiàn)代化水平得到提升。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的比較之下，牧民的封閉落后的思想觀念也因之轉(zhuǎn)變，對(duì)生產(chǎn)的組織化和牧民間互助合作認(rèn)可接受程度進(jìn)一步提高，進(jìn)而促進(jìn)了畜牧業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。同時(shí)，定居也為基礎(chǔ)公共服務(wù)更高效率的覆蓋創(chuàng)造了條件，使得牧民的生活水平得到提高。

3.生態(tài)效益。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，在一定程度上改善了新疆的生態(tài)環(huán)境。在牧區(qū)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償以來(lái)，禁牧、季節(jié)性休牧、輪牧等使草原得到休養(yǎng)生息，草原保護(hù)的理念得到深化和推廣，草原保護(hù)逐步制度化常態(tài)化，新疆草原生態(tài)明顯恢復(fù)。一方面，天然草場(chǎng)蓋度和鮮草產(chǎn)量有所增加，植被恢復(fù)明顯。2016年牧草長(zhǎng)勢(shì)明顯好于往年，草地綜合植被蓋度達(dá)到41.3%，達(dá)到有監(jiān)測(cè)記錄以來(lái)的歷史最高值；天然草原生產(chǎn)力有明顯提高，鮮草總產(chǎn)量達(dá)10 897.2萬(wàn)噸，較“十二五”期間均值增加17.30%；植被恢復(fù)效果顯著，2016年全疆天然草原綜合植被蓋度、高度、鮮草產(chǎn)量較生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施前分別增加近5個(gè)百分點(diǎn)、5～10厘米和16.10%。天然草原超載率由實(shí)施生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制前2010年的33%降至目前的9%。①相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于新疆2016草原資源與生態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告。隨著草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策落實(shí)，生態(tài)效益凸顯。另一方面，人工草場(chǎng)面積不斷擴(kuò)大，既改善了草原生態(tài)，也為現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展提供了飼草料保障。2010～2013年，人工草場(chǎng)面積從904萬(wàn)畝增加到了1 021萬(wàn)畝，其中，苜蓿增長(zhǎng)尤為突出。2011～2015年，苜蓿年產(chǎn)量從139.94萬(wàn)噸增長(zhǎng)到225.45萬(wàn)噸，增長(zhǎng)率達(dá)到132.56%。（見(jiàn)圖4）

總之，草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的實(shí)施，不僅直接改善了新疆的草原生態(tài)環(huán)境，還有力地促進(jìn)了新疆傳統(tǒng)畜牧業(yè)發(fā)展方式向現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，增加了農(nóng)牧民的收入，對(duì)新疆牧民生活方式和生活水平產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極影響，從而將最終實(shí)現(xiàn)新疆地區(qū)和人民的生態(tài)保護(hù)、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕。

圖4 2011～2015年苜蓿產(chǎn)量

三、新疆草原生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施經(jīng)驗(yàn)及啟示

1.加強(qiáng)前期宣傳，提高農(nóng)牧民的認(rèn)識(shí)和參與積極性。新疆實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償，農(nóng)牧民是重要的參與主體和實(shí)施對(duì)象。其對(duì)草原生態(tài)保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)和對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償緊迫性、必要性的認(rèn)識(shí)，是禁牧、草畜平衡等生態(tài)補(bǔ)償手段能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。牧民受其傳統(tǒng)生活習(xí)慣、語(yǔ)言、受教育程度等因素影響，了解、接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲃?dòng)性不足，因而必須通過(guò)宣傳生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理念、國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)政策等，提升其認(rèn)識(shí)水平和參與積極性。例如，在需要實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)推進(jìn)牧民定居，由于這些地區(qū)的群眾多為少數(shù)民族，他們長(zhǎng)期游牧，定居工作推進(jìn)十分困難。和田、阿克蘇、阿勒泰等少數(shù)民族邊境貧困地區(qū)充分利用電視臺(tái)、廣播電臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體大力宣傳草原獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策信息，對(duì)草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)、背景、基本原則、范圍和補(bǔ)貼內(nèi)容等，通過(guò)宣傳展板、現(xiàn)場(chǎng)咨詢、發(fā)放傳單、懸掛橫幅、入戶宣講、召開(kāi)會(huì)議等多種形式進(jìn)行宣傳報(bào)道，營(yíng)造輿論氛圍，提高農(nóng)牧民對(duì)相關(guān)工作的認(rèn)識(shí)，為順利開(kāi)展草原生態(tài)補(bǔ)償工作奠定了群眾基礎(chǔ)。

2.以生態(tài)補(bǔ)償工程實(shí)施為契機(jī)推進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。新疆畜牧業(yè)資源得天獨(dú)厚，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償對(duì)新疆來(lái)講，既能實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)改善和保護(hù)，又能促進(jìn)新疆傳統(tǒng)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)也提高了畜牧業(yè)生產(chǎn)效率，在這一過(guò)程中，有的放矢地發(fā)展一些奶牛養(yǎng)殖、絨毛、肉類加工產(chǎn)業(yè)，不僅能安置富余勞動(dòng)力增加農(nóng)牧民收入，還能促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新源縣在安置禁牧區(qū)牧民的同時(shí)，還積極發(fā)展農(nóng)區(qū)養(yǎng)殖，建設(shè)了高標(biāo)準(zhǔn)的奶牛養(yǎng)殖小區(qū)、肉牛肉羊養(yǎng)殖小區(qū)，擴(kuò)大孕馬養(yǎng)殖基地，發(fā)展散戶奶牛養(yǎng)殖；昌吉州結(jié)合退牧還草等項(xiàng)目，在本地區(qū)推行牧區(qū)換種工程，以西門(mén)塔爾肉牛和陶賽特、薩?？巳庋?yàn)橹鲗?dǎo)品種，全面加快牧區(qū)牛羊改良步伐，發(fā)展全州肉牛、肉羊養(yǎng)殖重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)30多個(gè)，帶動(dòng)育肥戶5 000戶，肉羊改良累計(jì)突破100萬(wàn)只；阜康在實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，編制了《阜康市百萬(wàn)肉羊發(fā)展方案》和《阜康市規(guī)模化養(yǎng)殖小區(qū)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》，將7個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）劃分為四種類型，明確不同類型的發(fā)展方向和重點(diǎn)，以牧區(qū)為主，兼顧農(nóng)區(qū)，推進(jìn)奶源和畜產(chǎn)品基地建設(shè)，加快畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型提速。再如塔什庫(kù)爾干縣，一方面加大對(duì)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策的落實(shí)工作，另一方面鼓勵(lì)單位、企業(yè)、個(gè)人投資參與草原建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)遇，加快發(fā)展飼草料業(yè)。圍繞畜牧業(yè)發(fā)展，利用秋收季節(jié)繼續(xù)推廣青貯為主的飼草料綜合加工調(diào)制技術(shù)，提高農(nóng)作物秸稈的利用率。

3.借生態(tài)補(bǔ)償之勢(shì)壯大農(nóng)牧民專業(yè)合作組織，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，一些少數(shù)民族邊境貧困縣針對(duì)散養(yǎng)的落后養(yǎng)殖方式，以改造傳統(tǒng)畜牧業(yè)，開(kāi)拓現(xiàn)代畜牧業(yè)為目標(biāo)，以整合農(nóng)牧民資產(chǎn)，形成規(guī)模養(yǎng)殖，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理，提高質(zhì)量效益為重點(diǎn)，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民“以專合營(yíng)”“以畜折資”組建成立農(nóng)牧民畜禽養(yǎng)殖專業(yè)和股份合作社，采取“農(nóng)民+合作社+市場(chǎng)”連接的經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)畜牧業(yè)向規(guī)模化養(yǎng)殖、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、組織化管理的方向發(fā)展，大力發(fā)展以合作社為主的現(xiàn)代畜牧業(yè)。

4.多樣化補(bǔ)償形式共同提升農(nóng)牧民自我發(fā)展能力。草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问街饕乾F(xiàn)金和實(shí)物這兩種直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這兩種補(bǔ)償方式短期內(nèi)改善農(nóng)牧民物質(zhì)生產(chǎn)生活條件效果是明顯的，但同時(shí)也是短期的和不可持續(xù)的，沒(méi)有形成其自我發(fā)展能力的提高。而如果是政策、技術(shù)、智力等間接補(bǔ)償方式，則能為新疆農(nóng)牧民的發(fā)展形成可持續(xù)的支撐體系。如在實(shí)施了草畜平衡、禁牧的地區(qū)，對(duì)于富余勞動(dòng)力的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等給予特殊的政策傾斜；如提供多種形式的培訓(xùn)、推廣先進(jìn)的畜養(yǎng)技術(shù)等，以提高農(nóng)牧民自我發(fā)展能力間接來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償，從而最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展的統(tǒng)一。例如和靜縣，在實(shí)施水源涵養(yǎng)區(qū)禁牧的同時(shí)，結(jié)合旅游業(yè)的發(fā)展，協(xié)調(diào)工商、稅務(wù)等多個(gè)相關(guān)部門(mén)為農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造政策環(huán)境，提供免費(fèi)培訓(xùn)、稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持牧民興辦牧家樂(lè)，幫助更多的農(nóng)牧民開(kāi)展創(chuàng)業(yè)，為牧民增產(chǎn)增收創(chuàng)造寬松的環(huán)境。阜康市為提高飼草產(chǎn)量，為各牧業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請(qǐng)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，對(duì)牧民進(jìn)行種植技術(shù)培訓(xùn)和示范，以滿足養(yǎng)殖需求；在轉(zhuǎn)移安置農(nóng)牧民過(guò)程中對(duì)宜工的農(nóng)牧民提供崗位，按照崗位要求委托職業(yè)學(xué)校對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，培訓(xùn)費(fèi)用全免，對(duì)取得職業(yè)技能培訓(xùn)證書(shū)的農(nóng)牧民一次性獎(jiǎng)勵(lì)2 000元等。

5.因地制宜推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償。新疆草原分布在不同的地區(qū)，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境破壞程度都不相同。因而實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)償不能采取統(tǒng)一的模式，必須因地制宜、突出重點(diǎn)，尋求最有針對(duì)性的解決方案。在新疆實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，各地區(qū)都在充分研究本地區(qū)實(shí)際情況，結(jié)合中央及新疆的各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策及措施，探索適用于自己的治理方式。例如和田地區(qū)的少數(shù)民族邊境貧困縣所面臨的主要生態(tài)問(wèn)題是風(fēng)沙緣地沙化及干旱等，積極與防風(fēng)治沙的專項(xiàng)資金及相關(guān)扶貧項(xiàng)目資金尋求對(duì)接是工作重點(diǎn)。北疆部分少數(shù)民族邊境貧困縣（市）如托里、裕民等急需解決的是草場(chǎng)退化、過(guò)度放牧等導(dǎo)致的生態(tài)問(wèn)題，因此塔城地區(qū)重點(diǎn)實(shí)施的是草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。只有抓住本地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)，有針對(duì)性地進(jìn)行專項(xiàng)治理，才能夠合理配置資源，最大效率地發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔?，?shí)現(xiàn)基本目標(biāo)。

6.整合項(xiàng)目資金，充分利用各類資源。一方面為進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，國(guó)家及新疆地方均設(shè)定了許多專項(xiàng)資金；另一方面新疆本地區(qū)近些年下大力氣實(shí)施民生工程如抗震安居、定居興牧、邊民定居點(diǎn)建設(shè)等，也設(shè)立了項(xiàng)目資金及運(yùn)作機(jī)制，此外中央新疆工作座談會(huì)后，新一輪援疆帶來(lái)發(fā)達(dá)省區(qū)的技術(shù)、人力資本及資金都被新疆各地生態(tài)補(bǔ)償工作充分加以運(yùn)用。如國(guó)家草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制下分別設(shè)定有：良種補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼、禁牧補(bǔ)助金、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)金等，阿勒泰地區(qū)按照相關(guān)規(guī)定，2011年發(fā)放資金22 836.55萬(wàn)元，2012年發(fā)放22 274.05萬(wàn)元，有效地推進(jìn)了該地區(qū)的草原生態(tài)保護(hù)工作。再如哈密地區(qū)為發(fā)揮項(xiàng)目資金整體效益，在推動(dòng)游牧民定居上，整合水利、交通、林業(yè)、扶貧、河南援疆等涉牧資金14項(xiàng)，戶均達(dá)20萬(wàn)元。

[1]姜雄強(qiáng).結(jié)合退牧還草工程，大力推進(jìn)牧民定居[J].新疆畜牧業(yè)，2009（04）.

[2]楊海強(qiáng).輝煌“十二五”：新疆畜牧業(yè)蓄勢(shì)前行[EB/OL].http://xj.people.com.cn/n/2015/1126/c188514-27180763.ht?ml，2015-11-26.

F062.2

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.12

*本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“新疆草原生態(tài)補(bǔ)償及其成效調(diào)查研究”（13CMZ044）的階段性成果

責(zé)任編輯：洪美云