“一帶一路”視域下我國(guó)海外應(yīng)急管理研究*基于也門撤僑事件的分析

盧文剛

（1暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院；2暨南大學(xué) 公共安全與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究中心 廣州 510632）

“一帶一路”視域下我國(guó)海外應(yīng)急管理研究*基于也門撤僑事件的分析

盧文剛1,2

（1暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院；2暨南大學(xué) 公共安全與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究中心 廣州 510632）

2013年國(guó)家主席習(xí)近平提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”兩大倡議，被合稱“一帶一路”。“一帶一路”的提出，意味著我國(guó)在周邊環(huán)境日趨復(fù)雜的形勢(shì)下，更加重視國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治的安全及互利共贏，為推動(dòng)世界和平發(fā)展作出貢獻(xiàn)。自2014年起，也門事件逐漸升級(jí)，2015年我國(guó)啟動(dòng)海軍力量進(jìn)行全面撤僑，這也是我國(guó)第二次依靠海軍力量進(jìn)行海外突發(fā)事件的應(yīng)急撤僑。由于也門事件的風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)因素相對(duì)較為復(fù)雜，也門又是我國(guó)海上絲綢之路的沿線國(guó)家，研究也門事件具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?；谖覈?guó)“一帶一路”的國(guó)際背景，通過(guò)分析也門撤僑事件，對(duì)我國(guó)海外應(yīng)急管理的策略、應(yīng)對(duì)主體和主要力量等進(jìn)行剖析，將有助于加強(qiáng)海外應(yīng)急能力建設(shè)，改善我國(guó)海外突發(fā)事件的應(yīng)急管理。

“一帶一路”海外突發(fā)事件 應(yīng)急管理 撤僑 也門撤僑事件

2013年9月中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平訪問(wèn)哈薩克斯坦提出了共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議。同年10月出席亞太經(jīng)濟(jì)合作組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議期間，習(xí)近平主席再度提出加強(qiáng)海上合作，共同建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”?！耙粠б宦贰钡奶岢?，是國(guó)家基于主權(quán)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益需要，在周邊和國(guó)際環(huán)境趨于復(fù)雜的背景下，提出的關(guān)于地緣政治和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的構(gòu)想，體現(xiàn)了國(guó)家推動(dòng)世界和平發(fā)展的決心。“21世紀(jì)海上絲綢之路”可以分為三段：東南亞；南亞及波斯灣；紅海灣及印度洋西岸。其中也門與埃及、蘇丹、索馬里、肯尼亞等9國(guó)，同屬于海上絲綢之路的第三段。

也門共和國(guó)位于阿拉伯半島西南端，與沙特、阿曼相鄰，瀕紅海、亞丁灣和阿拉伯海，是世界經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家之一。2014年也門胡塞武裝奪權(quán)開(kāi)始，武裝派別沖突、恐怖襲擊不斷。2015年3月20日，也門發(fā)生四起針對(duì)清真寺和政府機(jī)構(gòu)的爆炸襲擊，引發(fā)沙特阿拉伯和埃及對(duì)也門的胡塞武裝進(jìn)行空襲。也門安全形勢(shì)迅速惡化，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等10多個(gè)國(guó)家關(guān)閉使館，要求本國(guó)公民立即撤離也門。3月29日，中國(guó)海軍護(hù)衛(wèi)艦停靠也門港口亞丁，開(kāi)始撤離中國(guó)公民。3月30日，449名中國(guó)公民平安撤離也門西部荷臺(tái)達(dá)港。4月6日，中國(guó)軍艦撤離最后一批中國(guó)公民。在此過(guò)程中，同時(shí)協(xié)助包括巴基斯坦等10多個(gè)國(guó)家的僑民安全撤離也門。此次撤僑事件是中國(guó)政府首次采取專門行動(dòng)撤離處于危險(xiǎn)地區(qū)的境外中國(guó)公民。

一、海外應(yīng)急管理及也門事件風(fēng)險(xiǎn)源分析

海外突發(fā)事件主要是指發(fā)生在本國(guó)以外的其他國(guó)家和地區(qū)，但與本國(guó)人民的生命財(cái)產(chǎn)和國(guó)家的主權(quán)安全與權(quán)益直接相關(guān)，處置不當(dāng)則會(huì)影響本國(guó)海外公民的生命財(cái)產(chǎn)安全與事發(fā)國(guó)的外交關(guān)系乃至本國(guó)國(guó)家穩(wěn)定與和諧發(fā)展的緊急事件。[1]海外突發(fā)事件通常是威脅到一個(gè)國(guó)家的重大安全問(wèn)題。重大安全問(wèn)題主要涉及國(guó)家主權(quán)、生存、領(lǐng)土和國(guó)家體制，并不局限于某個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土之內(nèi)，需要地區(qū)和國(guó)際聯(lián)手解決。[2]（P33）海外突發(fā)事件應(yīng)急管理則是一個(gè)國(guó)家針對(duì)非本國(guó)國(guó)土以內(nèi)的重大安全問(wèn)題，在事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)急預(yù)案，采取一系列必要措施所開(kāi)展的一系列工作及其過(guò)程。

從風(fēng)險(xiǎn)源的角度進(jìn)行分析，也門事件沖突的風(fēng)險(xiǎn)源較為復(fù)雜。因?yàn)橐查T存在什葉和遜尼兩個(gè)宗教教派，與原政權(quán)遜尼派背景不同，胡塞武裝有著什葉派背景。而中東地區(qū)伊斯蘭教內(nèi)部什葉、遜尼兩派的沖突由來(lái)已久。也門部落聯(lián)系較為密切，其鄰國(guó)遜尼派大國(guó)沙特與什葉派大國(guó)伊朗在很大程度上充當(dāng)著兩個(gè)派別在地區(qū)的代理人。加之也門鄰近沙特和阿曼兩個(gè)海灣國(guó)家，坐擁亞丁灣，占據(jù)重要的地緣位置，其事件的風(fēng)險(xiǎn)源既有源于派系之間的政權(quán)沖突，由宗教教派沖突引起的“代理人”戰(zhàn)爭(zhēng)和由部落文化沖突引起的部落派系沖突，還存在著因政治地緣考量和國(guó)際經(jīng)濟(jì)考量的多個(gè)國(guó)家力量的博弈。截至2015年4月底，縱觀也門事件（見(jiàn)圖1），可以看出，正是由于其風(fēng)險(xiǎn)源較為復(fù)雜，也門事件不是單純的一國(guó)內(nèi)政問(wèn)題。在也門事件中，存在著多個(gè)國(guó)家和國(guó)際力量的介入，既有本國(guó)胡塞武裝力量與部落武裝之間、恐怖組織與政府政權(quán)之間的戰(zhàn)爭(zhēng)，也有處于宗教、歷史文化、部落聯(lián)系、地緣政治考慮的沙特和伊朗國(guó)家力量在也門地區(qū)的博弈，還存在著聯(lián)合國(guó)等國(guó)際和平力量以及其他一些國(guó)家為保護(hù)自身國(guó)家利益采取的維權(quán)行動(dòng)等。

圖1 1 也門事件關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)

二、也門事件主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

作為多種風(fēng)險(xiǎn)源引起的政治事件，加之也門國(guó)家重要的地理位置和中東敏感的政治宗教因素，也門事件存在著多類別的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

（一）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是經(jīng)濟(jì)性的，而大部分經(jīng)濟(jì)亦是政治性的”。[2]（P9）也門事件作為一個(gè)政治性事件，體現(xiàn)了多種多樣的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。從個(gè)人的角度，存在因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致公民個(gè)人失業(yè)、動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)損失的財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。從跨國(guó)公司的角度，存在著因政治風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失的可能性?？鐕?guó)公司的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指由于東道國(guó)與母國(guó)（甚至第三國(guó)）政治、經(jīng)濟(jì)、安全等關(guān)系發(fā)生變化、東道國(guó)政治和社會(huì)的不穩(wěn)定性以及政策變化而導(dǎo)致的跨國(guó)公司跨國(guó)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和價(jià)值受影響的可能性。[3]（P32）也門事件導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)、安全關(guān)系均遭到了一定程度的破壞，在不穩(wěn)定的外部環(huán)境下當(dāng)?shù)氐目鐕?guó)公司面臨著停業(yè)、撤資、財(cái)產(chǎn)損失等一系列的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。而也門事件引起的國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益風(fēng)險(xiǎn)主要是指其他國(guó)家在也門的原有經(jīng)濟(jì)關(guān)系網(wǎng)的破壞及原經(jīng)濟(jì)利益和地位遭到破壞的可能性，既包括勞務(wù)輸出的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也包括國(guó)家經(jīng)濟(jì)行為、投資行為可能面臨損失的風(fēng)險(xiǎn)。也門事件引起的全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，主要是指因該國(guó)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化導(dǎo)致的全球石油價(jià)格變化的風(fēng)險(xiǎn)以及原有中東地區(qū)經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生變動(dòng)的可能性風(fēng)險(xiǎn)。

表1 1 也門事件主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)簡(jiǎn)表

（二）生命安全風(fēng)險(xiǎn)

也門事件導(dǎo)致的生命安全風(fēng)險(xiǎn)既包括也門當(dāng)?shù)乇緡?guó)居民的生命安全的風(fēng)險(xiǎn)，也包括其他國(guó)家勞務(wù)派遣人員、旅游公民等位于也門當(dāng)?shù)氐暮Ｍ夤竦纳踩L(fēng)險(xiǎn)。也門本國(guó)對(duì)其公民具有生命安全保護(hù)的責(zé)任，國(guó)際上其他國(guó)家對(duì)于該國(guó)公民有出于人道主義精神的協(xié)助保護(hù)義務(wù)。而對(duì)于其他國(guó)家在當(dāng)?shù)氐暮Ｍ夤竦纳踩L(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)都有處于屬人管理的國(guó)際法律條款賦予的保護(hù)義務(wù)和責(zé)任。

（三）宗教文化風(fēng)險(xiǎn)

也門事件在一定程度上是宗教教派沖突引起的，因此其本身也會(huì)帶來(lái)該地宗教勢(shì)力變化等宗教文化風(fēng)險(xiǎn)。因此，也門事件中宗教派別的沖突導(dǎo)致了也門政權(quán)變化，而政權(quán)變化也會(huì)使當(dāng)?shù)氐淖诮虅?shì)力格局發(fā)生變化，從而引起伊斯蘭宗教內(nèi)部不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)也門該國(guó)來(lái)說(shuō)，則會(huì)導(dǎo)致主流宗教派別變動(dòng)、國(guó)家文化遭到破壞或重塑等國(guó)家文化風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)基地組織及恐怖主義極端宗教勢(shì)力的參與和介入，引發(fā)了多起襲擊事件，也是也門宗教文化風(fēng)險(xiǎn)之一。

（四）國(guó)家形象風(fēng)險(xiǎn)

“國(guó)家形象是一個(gè)綜合體，它是國(guó)家的外部公眾和內(nèi)部公眾對(duì)國(guó)家本身、國(guó)家行為、國(guó)家的各項(xiàng)活動(dòng)及其成果所給予的總的評(píng)價(jià)和認(rèn)定。國(guó)家形象具有極大的影響力、凝聚力，是一個(gè)國(guó)家整體實(shí)力的體現(xiàn)?！盵4]也門事件引起該國(guó)國(guó)家政局動(dòng)蕩和國(guó)家安全受到直接威脅，影響到國(guó)家外部及內(nèi)部公眾對(duì)其的評(píng)價(jià)，對(duì)也門國(guó)家形象有著明顯負(fù)面的影響。而作為伊斯蘭國(guó)家之一，其他伊斯蘭國(guó)家在該事件中的反應(yīng)和應(yīng)對(duì)是否得當(dāng)，是否有利于該國(guó)事件和平解決，也影響到國(guó)際社會(huì)對(duì)于伊斯蘭國(guó)家形象的認(rèn)定。因而，對(duì)于伊斯蘭國(guó)家來(lái)說(shuō)，也存在著國(guó)際形象風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于國(guó)際上其余大國(guó)來(lái)說(shuō)，目前全球的國(guó)家形象之爭(zhēng)實(shí)際上是國(guó)家之間軟實(shí)力的較量。作為軟實(shí)力的國(guó)家形象對(duì)國(guó)際公眾心理、行為上的潛移默化的影響，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生比經(jīng)濟(jì)、軍事更加顯著的效果。良好的國(guó)家形象是一個(gè)國(guó)家極為重要的“無(wú)形資產(chǎn)”，而不佳的國(guó)家形象往往會(huì)在國(guó)際交往中付出更多的“無(wú)形成本”。在也門事件中，國(guó)際大國(guó)的作為是否能夠體現(xiàn)大國(guó)的擔(dān)當(dāng)，獲得本國(guó)公民和其他國(guó)家公民乃至國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，直接影響著一國(guó)的國(guó)家形象。

（五）國(guó)家政治風(fēng)險(xiǎn)

也門事件導(dǎo)致也門國(guó)家政局動(dòng)蕩和影響中東政治格局，同時(shí)也在一定程度上激化了不同伊斯蘭派系國(guó)家之間的矛盾。從也門事件后期的沖突來(lái)看，直接表現(xiàn)為多個(gè)國(guó)家軍事和政治實(shí)力的博弈。這就不止產(chǎn)生了也門本國(guó)的政治風(fēng)險(xiǎn)，還包括了伊斯蘭國(guó)家的政治利益和各國(guó)的政治影響力的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)的開(kāi)展及多國(guó)國(guó)家力量的介入，中東地區(qū)敏感的政治局勢(shì)發(fā)生了變化，也勢(shì)必帶來(lái)政治局勢(shì)變化的風(fēng)險(xiǎn)。

三、也門撤僑事件中海外突發(fā)事件的多元應(yīng)急力量

正因?yàn)楹Ｍ馔话l(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有著多樣化、復(fù)雜性、交織性和耦合性的特點(diǎn)，其應(yīng)急管理的主體往往也是多元的。對(duì)于一國(guó)來(lái)說(shuō)，與一般性的國(guó)內(nèi)突發(fā)事件不同，海外突發(fā)事件中及時(shí)有效的救援行動(dòng)和應(yīng)急管理行為往往難以在第一時(shí)間開(kāi)展。這其中既有地域造成的距離和時(shí)間限制，也有一國(guó)軟硬件實(shí)力的限制，同時(shí)還涉及到國(guó)際法及國(guó)際關(guān)系中的政治和法律因素等。例如，一旦涉及到一國(guó)內(nèi)政問(wèn)題，根據(jù)國(guó)際法的規(guī)定，其余國(guó)家則不應(yīng)派遣軍隊(duì)進(jìn)行干涉。

但從國(guó)際社會(huì)實(shí)踐上看，在武裝沖突中，未卷入沖突的國(guó)家有權(quán)保護(hù)其在沖突各方境內(nèi)的僑民生命和財(cái)產(chǎn)安全，必要時(shí)有權(quán)撤離其僑民，同時(shí)也應(yīng)尊重和保護(hù)沖突各方境內(nèi)的僑民和財(cái)產(chǎn)。而在現(xiàn)代國(guó)際法中，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)受到《聯(lián)合國(guó)憲章》所確立的集體安全制度的制約和影響。根據(jù)憲章，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)在維護(hù)國(guó)際安全方面，承擔(dān)了根據(jù)安理會(huì)決定，采取集體協(xié)助的義務(wù)，且該義務(wù)具有優(yōu)先的地位。換言之，一國(guó)的國(guó)家行為，除了基于其本國(guó)利益及屬人保護(hù)下的國(guó)家保護(hù)行為外，還有可能是出于聯(lián)合國(guó)決議或人道主義精神的集體協(xié)助行為。

縱觀也門事件的演變，隨著也門事件的不斷升級(jí)轉(zhuǎn)化，涉及到的應(yīng)急管理力量也呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。分析如下：

（一）個(gè)人應(yīng)急行為

個(gè)人應(yīng)急行為相對(duì)而言較為簡(jiǎn)單，即出于個(gè)人生命財(cái)產(chǎn)安全考慮下的應(yīng)急避護(hù)行為。既包括個(gè)人采取的臨時(shí)性保護(hù)措施，也包括向所屬國(guó)家領(lǐng)事館及相關(guān)單位求助的行為。根據(jù)媒體報(bào)道，也門事件中涉及到的中國(guó)公民約590人。我國(guó)公民在海外突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)警及準(zhǔn)備期，需要第一時(shí)間采取措施保護(hù)自身生命及經(jīng)濟(jì)安全，如避免出現(xiàn)在危險(xiǎn)的公共場(chǎng)合、對(duì)自身進(jìn)行必要的應(yīng)急保護(hù)、及時(shí)向集體及國(guó)家求助、收集并傳遞相關(guān)應(yīng)急信息等均是海外突發(fā)事件中個(gè)人自救的應(yīng)急行為。

（二）企業(yè)應(yīng)急管理

與個(gè)人應(yīng)急行為相類似的是跨國(guó)企業(yè)或法人的應(yīng)急管理措施。在應(yīng)對(duì)類似海外突發(fā)事件中，跨國(guó)公司或法人可通過(guò)事前的風(fēng)險(xiǎn)分散和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，事后的東道國(guó)投資保險(xiǎn)等方式進(jìn)行財(cái)產(chǎn)安全的應(yīng)急管理；而對(duì)于本公司的勞務(wù)輸出，則有及時(shí)組織并提供相應(yīng)救援保護(hù)的義務(wù)。在也門事件中，我國(guó)援也醫(yī)療隊(duì)和10多家中資企業(yè)等中方人員在也門局勢(shì)不斷惡化的背景下，仍然堅(jiān)守崗位，為也門民眾提供必要的援助。隨后在中國(guó)駐也門使館的協(xié)調(diào)下，醫(yī)療隊(duì)和中資企業(yè)制定了應(yīng)急預(yù)案，以保障中方人員人身和財(cái)產(chǎn)安全。

（三）使館領(lǐng)事保護(hù)

《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》規(guī)定領(lǐng)事職務(wù)包括“于國(guó)際法許可之限度內(nèi)，在接受國(guó)內(nèi)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民個(gè)人與法人之利益”，故領(lǐng)事保護(hù)是領(lǐng)事官員的重要工作職責(zé)。我們可以將領(lǐng)事保護(hù)理解為一國(guó)的領(lǐng)事機(jī)關(guān)或領(lǐng)事官員，依據(jù)本國(guó)利益和對(duì)外政策，于國(guó)際法許可的限度內(nèi)，在接受國(guó)內(nèi)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民的權(quán)利和利益的行為。[5]在也門事件中，2015年3月，由于也門安全形勢(shì)惡化，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)等10多個(gè)國(guó)家已經(jīng)關(guān)閉使館，要求本國(guó)公民立即撤離也門。而中國(guó)駐也門大使在3月底發(fā)布通知：“中國(guó)駐亞丁總領(lǐng)館目前正常運(yùn)轉(zhuǎn)，努力確保當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)、我援也醫(yī)療隊(duì)人員等安全。”可見(jiàn)，中國(guó)駐也門領(lǐng)事館在應(yīng)急預(yù)警及準(zhǔn)備階段、應(yīng)急響應(yīng)階段起到了信息收集和反饋、信息發(fā)布、及時(shí)采取部分應(yīng)急管理措施等關(guān)鍵性作用。

（四）國(guó)家撤僑行為

我國(guó)外交部領(lǐng)事保護(hù)部門會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厥桂^對(duì)形勢(shì)的信息反饋，將海外突發(fā)事件劃分為一定的等級(jí)。一旦海外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)警達(dá)到了紅色或橙色級(jí)別，就需要進(jìn)入國(guó)家撤僑的應(yīng)急準(zhǔn)備階段。也門事件中的國(guó)家撤僑行為的應(yīng)急準(zhǔn)備階段為2015年3月份。國(guó)家海軍發(fā)布暫停亞丁灣護(hù)航任務(wù)的通知，同時(shí)國(guó)家外交部也發(fā)布了將全力保護(hù)本國(guó)僑民的信息。隨后，我國(guó)海軍抵達(dá)也門，協(xié)助撤離中國(guó)僑民。也門撤僑是自敘利亞撤僑后，中國(guó)海軍歷史上第二次參與撤僑。而在之前，為保護(hù)中國(guó)境外公民和機(jī)構(gòu)的人身及財(cái)產(chǎn)安全，中國(guó)有著多次的緊急撤僑行為。從2004～2015年的10年間，在應(yīng)對(duì)海外突發(fā)事件時(shí)，中國(guó)政府進(jìn)行了多次規(guī)模不一的緊急撤僑行動(dòng)，使得有關(guān)事件中的中國(guó)海外公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全得到及時(shí)有效的保護(hù)。[1]這些撤僑行動(dòng)多以空中力量進(jìn)行撤離為主。也門撤僑是依靠海軍力量進(jìn)行的撤僑，體現(xiàn)了我國(guó)近年海軍綜合力量和水平的提升，是國(guó)家軟硬實(shí)力提高的直接體現(xiàn)。

（五）國(guó)際應(yīng)急管理行為

國(guó)際應(yīng)急管理行為又可以細(xì)分為國(guó)際組織應(yīng)急管理和他國(guó)應(yīng)急管理行為。也門事件中國(guó)際組織的應(yīng)急行為有聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)決議，號(hào)召和平解決爭(zhēng)端；紅十字國(guó)際委員會(huì)的救援航班抵達(dá)也門進(jìn)行人道主義援助等。其他主要國(guó)家采取的應(yīng)急行為及主要行為目的分析如表2所示。

表2 2 也門事件中其他國(guó)家主要的應(yīng)急管理行為

海外突發(fā)事件中，國(guó)際組織尤其是安理會(huì)決議對(duì)我國(guó)的應(yīng)急管理策略有著重要的影響。一旦安理會(huì)通過(guò)和平解決爭(zhēng)端的決議，就意味著其余國(guó)家不得自覺(jué)采取相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和軍事上的國(guó)際制裁行為。而國(guó)際紅十字會(huì)等國(guó)際非政府組織，對(duì)大國(guó)的人道主義援助行為有著互助和借鑒參考的作用。其余國(guó)家的行為，也將影響到我國(guó)的應(yīng)急管理策略，如也門事件后期，在沙特阿拉伯禁止他國(guó)撤僑行為之前，我國(guó)已完成了本國(guó)僑民的撤僑行為，并協(xié)助他國(guó)進(jìn)行僑民保護(hù)。這在很大程度上，反映了我國(guó)海外撤僑行為的及時(shí)性和我國(guó)應(yīng)急預(yù)警和響應(yīng)及協(xié)同機(jī)制的進(jìn)步。

四、也門撤僑事件應(yīng)對(duì)反映出我國(guó)海外應(yīng)急管理的進(jìn)步

隨著應(yīng)對(duì)不斷多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)的海外突發(fā)事件，我國(guó)海外突發(fā)事件的應(yīng)急管理水平也日漸提高。與過(guò)去相對(duì)信息不完全及管理較為無(wú)序的吉爾吉斯斯坦、所羅門、黎巴嫩等我國(guó)撤僑行為相比，也門事件中我國(guó)海外應(yīng)急管理有著明顯的進(jìn)步：

（一）海外應(yīng)急管理力量的多元化

國(guó)家應(yīng)急力量的多元化體現(xiàn)在更多的力量加入到國(guó)家的應(yīng)急管理行動(dòng)中。這之中既有部分非政府組織和個(gè)人、企業(yè)自發(fā)的應(yīng)急管理行為和人道主義援助行為，還有國(guó)家撤僑力量的多元化趨勢(shì)。不同于以往的主要依靠空中力量和民間組織或企業(yè)進(jìn)行撤僑，也門事件中我國(guó)主要依靠的是海上力量，尤其是以海軍為主的力量進(jìn)行軍事撤僑行動(dòng)。海軍參與國(guó)家撤僑行為，體現(xiàn)了國(guó)家軍事力量的逐步強(qiáng)大和國(guó)家應(yīng)急力量調(diào)動(dòng)的多樣化和靈活性的增強(qiáng)。

（二）國(guó)家應(yīng)急預(yù)警和應(yīng)急準(zhǔn)備能力的提高

在涉外領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院制訂了《國(guó)家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，各級(jí)地方政府也紛紛編制《涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。2007年外交部和國(guó)家旅游局聯(lián)合制定了《中國(guó)公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，2007年質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局頒布《涉外突發(fā)事件應(yīng)急處理程序》，2011年起一些涉外央企及股份制企業(yè)也編制了《境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。保護(hù)海外中國(guó)公民安全及利益成為各類涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的核心內(nèi)容。[6]也門事件中，中國(guó)大使館第一時(shí)間啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案，并協(xié)助相關(guān)組織和企業(yè)進(jìn)行了預(yù)案的啟動(dòng)工作。國(guó)家也根據(jù)使館反饋的信息啟動(dòng)了橙色或紅色預(yù)警，開(kāi)展了應(yīng)急預(yù)警和準(zhǔn)備工作。而國(guó)家海軍力量也在較早時(shí)間前暫停了原有任務(wù)，為隨后的國(guó)家應(yīng)急撤僑行為及時(shí)進(jìn)行了應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

（三）國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)速度增快且更為及時(shí)

相比過(guò)往的海外撤僑行動(dòng)，也門事件中我國(guó)撤僑行動(dòng)反應(yīng)更為迅速和及時(shí)。這點(diǎn)尤其在沙特等國(guó)家軍事行為禁止撤僑之后，更為突出地體現(xiàn)了海外突發(fā)事件及時(shí)響應(yīng)處置的重要性。也門事件中，我國(guó)能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地作出應(yīng)急響應(yīng)，這之中既包括國(guó)家對(duì)過(guò)往海外突發(fā)事件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，也體現(xiàn)了對(duì)當(dāng)?shù)鼐謩?shì)的正確研判、應(yīng)急預(yù)警和評(píng)估機(jī)制的不斷進(jìn)步。此外，國(guó)家海上軍事力量本身便位于亞丁灣進(jìn)行護(hù)航也是也門事件中中國(guó)能夠迅速依靠海軍力量展開(kāi)撤僑行動(dòng)的重要原因。而國(guó)家海上力量位于亞丁灣進(jìn)行護(hù)航，是我國(guó)“一帶一路”和走出去戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。也門事件中我國(guó)的國(guó)家應(yīng)急行為體現(xiàn)了國(guó)際行動(dòng)中政治、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事的相互依附性，體現(xiàn)了我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略的正確性。

（四）更為突出的體現(xiàn)了大國(guó)責(zé)任和人道主義精神

也門事件中，在他國(guó)關(guān)閉大使館并告誡本國(guó)居民撤離的情況下，我國(guó)醫(yī)療小組和援助也門組織仍在進(jìn)行人道主義的救助。醫(yī)療小組人員在保護(hù)和救助我國(guó)僑民的同時(shí)，在最后一刻仍在積極救助當(dāng)?shù)鼐用竦纳?，而我?guó)也及時(shí)通過(guò)國(guó)家的海外應(yīng)急管理行為對(duì)我國(guó)僑民進(jìn)行了有效保護(hù)和撤離。同時(shí)在撤僑行動(dòng)的后期，協(xié)助并幫助他國(guó)公民進(jìn)行了撤離。這些行為使得中國(guó)海外公民提高了對(duì)國(guó)家的信任感和歸屬感以及作為中國(guó)公民的榮譽(yù)感，同時(shí)在很大程度上提高了中國(guó)的國(guó)際形象和作為大國(guó)的責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)了我國(guó)的全球化視野和響應(yīng)聯(lián)合國(guó)號(hào)召、維護(hù)和平的戰(zhàn)略方針。

五、中國(guó)海外應(yīng)急管理改善的策略建議

（一）完善國(guó)家海外突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)控及預(yù)警機(jī)制

突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防和預(yù)警是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的首要環(huán)節(jié)。相比國(guó)內(nèi)的常規(guī)突發(fā)事件，我國(guó)海外突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)控能力較弱，也尚未形成完整的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。如果在海外突發(fā)事件孕育萌發(fā)時(shí)，能夠通過(guò)科學(xué)的方法對(duì)相關(guān)地區(qū)的局勢(shì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控評(píng)估，提前偵測(cè)出逐漸迫近的危機(jī)，及時(shí)采取防范措施抑制可能促使危機(jī)爆發(fā)的因素，就有可能防止危機(jī)的發(fā)生或延緩危機(jī)進(jìn)程，對(duì)于不可避免的危機(jī)或已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)也能夠及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。此外，完善應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，對(duì)應(yīng)對(duì)海外突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)分級(jí)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)控結(jié)果，啟動(dòng)不同的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)具有積極意義。

（二）提高個(gè)人和企業(yè)的海外突發(fā)事件應(yīng)對(duì)意識(shí)和能力

與中國(guó)主要通過(guò)出動(dòng)大量國(guó)家力量進(jìn)行海外公民應(yīng)急救援不同，美國(guó)在也門事件中并沒(méi)有以國(guó)家行為進(jìn)行撤僑，而是僅僅通過(guò)發(fā)布公告提示公民和企業(yè)離開(kāi)當(dāng)?shù)亍＿@意味著，美國(guó)公民和企業(yè)在海外突發(fā)事件時(shí)，更多需要通過(guò)自救和互救進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。這也提示和啟示我國(guó)需要進(jìn)一步培養(yǎng)和提高海外公民個(gè)人及企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急知識(shí)及技能，這不僅有助于減輕國(guó)家壓力，還使得海外公民個(gè)人和企業(yè)能在第一時(shí)間更好地展開(kāi)自救和互救，減少損失的發(fā)生。

（三）建立和完善各相關(guān)主體的應(yīng)急預(yù)案

也門事件中，我國(guó)大使館在第一時(shí)間啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案。而當(dāng)?shù)蒯t(yī)療組織和企業(yè)也在大使館的幫助下建立并啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案?？梢?jiàn)，是否具有系統(tǒng)完善科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急預(yù)案能否及時(shí)啟動(dòng)對(duì)于包括國(guó)外企業(yè)和法人在內(nèi)的應(yīng)急主體的應(yīng)急管理行為來(lái)說(shuō)具有重要的意義。建立和優(yōu)化完善各相關(guān)主體涉外應(yīng)急預(yù)案，有助于各相關(guān)主體在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠及時(shí)、有效地保護(hù)自己的利益，等待國(guó)家和國(guó)際救援，也有助于國(guó)家和國(guó)際救援有條不紊的開(kāi)展，提高各主體的應(yīng)急響應(yīng)效率。

（四）加強(qiáng)與各國(guó)聯(lián)系，健全國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制

海外突發(fā)事件往往涉及到多個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)與安全利益。一旦發(fā)生海外突發(fā)事件，往往多個(gè)國(guó)家都需要組織海外公民的應(yīng)急救援。中國(guó)在進(jìn)行海外突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的過(guò)程中，需要有良好的國(guó)際輿論環(huán)境。此外，海外突發(fā)事件不是發(fā)生在我國(guó)的領(lǐng)海領(lǐng)空，因此要特別注意遵守相關(guān)國(guó)家的法律和安全管理規(guī)定，保持與相關(guān)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化聯(lián)系，做到既能及時(shí)保護(hù)我國(guó)的安全利益，又不損害他國(guó)的利益。此外，組織海外應(yīng)急救援響應(yīng)，與突發(fā)事件發(fā)生地國(guó)家、企業(yè)、僑民公眾以及國(guó)際第三方力量的溝通十分必要和關(guān)鍵，據(jù)此不斷建立和健全相關(guān)的應(yīng)急管理機(jī)制和國(guó)際協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制。

（五）貫徹“一帶一路”倡議，塑造良好國(guó)際形象

“一帶一路”是新時(shí)期中國(guó)對(duì)外開(kāi)放模式的偉大創(chuàng)新?！?1世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略支點(diǎn)建設(shè)具有階段性、曲折性、開(kāi)放性的特征，在建設(shè)過(guò)程中，要形成合理的功能定位，努力提高戰(zhàn)略支點(diǎn)建設(shè)的政治穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)依存性、安全協(xié)同性以及文化包容性。貫徹“一帶一路”，對(duì)于搭建公平、合理、安全、有序的多邊合作框架，為沿途國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家提供互利共贏的良好發(fā)展環(huán)境，提高沿路經(jīng)濟(jì)安全，降低政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。同時(shí)，“一帶一路”建設(shè)體現(xiàn)我國(guó)新時(shí)代“走出去”的戰(zhàn)略構(gòu)想，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于塑造我國(guó)良好國(guó)際形象具有重要的戰(zhàn)略意義。

（六）加強(qiáng)海上力量建設(shè)，提高國(guó)家軍事實(shí)力

中國(guó)海上軍事力量發(fā)展是遠(yuǎn)期戰(zhàn)略的有限性與近期策略上的無(wú)限性的統(tǒng)一。中國(guó)不可能不需要發(fā)展在全球范圍可以保護(hù)其海外利益的海軍力量，并隨中國(guó)海外利益的擴(kuò)大而擴(kuò)展。這種擴(kuò)展進(jìn)程是無(wú)限的，但其性質(zhì)卻不出自衛(wèi)的限度。加強(qiáng)海上軍隊(duì)建設(shè)，增強(qiáng)國(guó)家海洋實(shí)力，尤其是遠(yuǎn)洋軍事實(shí)力，對(duì)于擴(kuò)大國(guó)家影響力、提高大國(guó)形象、維護(hù)世界和平有著重要的意義。同時(shí)，加強(qiáng)海上軍隊(duì)建設(shè)，合理安排布局軍力，能夠確保在海外僑民和海外企業(yè)、務(wù)工人員越來(lái)越多的時(shí)代，及時(shí)保障國(guó)家及企業(yè)和公民權(quán)利，增加國(guó)民安全感、歸屬感和榮譽(yù)感。

綜上所述，也門事件有著其自身的風(fēng)險(xiǎn)的多樣性和復(fù)雜性，而參與到也門事件中的主體也更為多元化。我國(guó)在也門事件的應(yīng)急管理中，體現(xiàn)了較之以往類似事件的進(jìn)步性，既包括應(yīng)急能力的提高、應(yīng)急主體的多元化、應(yīng)急響應(yīng)的及時(shí)性，還展現(xiàn)出了我國(guó)的國(guó)際責(zé)任感和人道主義精神。在“一帶一路”的背景下，也門事件對(duì)于我國(guó)踐行“外交為民”的基本原則精神、對(duì)于塑造良好的國(guó)際形象，提高國(guó)際軟實(shí)力具有重要的積極意義。然而，縱觀也門撤僑事件，我國(guó)海外突發(fā)事件仍存在著一定的不足，迫切需要加強(qiáng)能力建設(shè)，進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)控和國(guó)際應(yīng)急預(yù)警能力、個(gè)人和企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)意識(shí)和能力、完善國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)“一帶一路”安全部署和海上空中軍事實(shí)力建設(shè)等。

[1]盧文剛，黃小珍.中國(guó)海外突發(fā)事件撤僑應(yīng)急管理研究——以“5·13”越南打砸中資企業(yè)事件為例[J].東南亞研究，2014（05）.

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D634.3

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.05.05

*本文系2014年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)南海問(wèn)題主張的國(guó)際傳播戰(zhàn)略與國(guó)家話語(yǔ)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14ZDBI64）；外交部2016年度亞洲區(qū)域合作專項(xiàng)資金項(xiàng)目“中國(guó)參與東盟與中日韓（10+3）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議機(jī)制下各領(lǐng)域交流合作研究”；中國(guó)僑聯(lián)2015～2016年度研究課題“‘一帶一路’戰(zhàn)略下華僑海外權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BZQK102）的階段性研究成果

責(zé)任編輯：洪美云