傷殘津貼制度的演變與改革

■文／王泰山 馬媛媛

傷殘津貼制度的演變與改革

■文／王泰山 馬媛媛

傷殘津貼是指工傷職工因工致殘被鑒定為一至四級(jí)的完全喪失勞動(dòng)能力人員以及被鑒定為五、六級(jí)傷殘的大部分喪失勞動(dòng)能力人員，分別由工傷保險(xiǎn)基金和用人單位按月支付，用以保證工傷職工及其家庭生活的替代工資收入。

傷殘津貼制度的演變

第一階段：新中國(guó)成立初期實(shí)行《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。制度內(nèi)容為：完全喪失勞動(dòng)力不能工作退職后，飲食起居需人扶助者，其因工殘廢撫恤費(fèi)的數(shù)額為本人工資75%，付至死亡時(shí)止；完全喪失勞動(dòng)力不能工作退職后，飲食起居不需人扶助者，其因工殘廢撫恤費(fèi)的數(shù)額為本人工資60%，付至恢復(fù)勞動(dòng)力或死亡時(shí)止。勞動(dòng)力恢復(fù)后應(yīng)由企業(yè)行政方面或資方給予適當(dāng)工作。

第二階段：1996年—2003年實(shí)行《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》。制度內(nèi)容為：一級(jí)至四級(jí)的，終止與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，按月享受傷殘撫恤金，標(biāo)準(zhǔn)分別為：一級(jí)為本人工資的90%，二級(jí)85%，三級(jí)80%，四級(jí)75%。企業(yè)難以安排五級(jí)和六級(jí)傷殘人員工作的，按月發(fā)給相當(dāng)于本人工資70%的傷殘撫恤金。

第三階段：2004年之后實(shí)行《工傷保險(xiǎn)條例》。一級(jí)至四級(jí)的保留勞動(dòng)關(guān)系，傷殘津貼標(biāo)準(zhǔn)與試行辦法規(guī)定相同；五級(jí)和六級(jí)傷殘，保留與用人單位的勞動(dòng)關(guān)系，由用人單位安排適當(dāng)工作。難以安排工作的，由用人單位按月發(fā)給傷殘津貼，五級(jí)為本人工資的70%，六級(jí)為60%。

從計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)看，第一階段工資替代率較低，第二、三階段較高，待遇提升明顯。

從計(jì)發(fā)基數(shù)看，三個(gè)階段的計(jì)發(fā)基數(shù)都是“本人工資”，但是其內(nèi)涵有較大差別。此外，第二、三階段對(duì)本人工資和社平工資差距過大的情形作了限制，即削高平低，對(duì)于控制傷殘津貼的差距具有積極意義。

從待遇調(diào)整看，第一階段對(duì)工傷保險(xiǎn)待遇調(diào)整未作規(guī)定，到1964年全國(guó)總工會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)部頒布的勞動(dòng)保險(xiǎn)問題解答中明確根據(jù)殘廢程度變化待遇可以進(jìn)行調(diào)整，可上可下，但日常調(diào)整在制度層面沒有調(diào)整機(jī)制?！豆ｋU(xiǎn)條例》則規(guī)定，傷殘津貼“由統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門根據(jù)職工平均工資和生活費(fèi)用變化等情況適時(shí)調(diào)整”。

現(xiàn)行傷殘津貼制度的不足

現(xiàn)行傷殘津貼的工資替代率為75%—90%，總體上來說是比較高的，對(duì)保護(hù)工傷職工的利益具有重要意義。但也存在一定的問題。

繳費(fèi)基數(shù)不足導(dǎo)致實(shí)際傷殘津貼較低，并影響到工傷職工的持續(xù)性收益。

在實(shí)踐中，由于用人單位繳費(fèi)基數(shù)偏低，工傷職工實(shí)際拿到的傷殘津貼也較低；傷殘津貼后期的調(diào)整與初期標(biāo)準(zhǔn)也存在關(guān)聯(lián)，因此初始待遇低，可能會(huì)對(duì)終身待遇發(fā)生影響。這主要是因?yàn)橛萌藛挝贿`法所致，也與職工在繳費(fèi)期間未及時(shí)有效維護(hù)繳費(fèi)權(quán)益有關(guān)。一方面，通過個(gè)人的積極維權(quán)、執(zhí)法部門的積極查處，促使用人單位如實(shí)繳費(fèi)，從根本上解決繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)和偏低的問題。另一方面，有必要在制度上明確，繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)的，應(yīng)重新核算繳費(fèi)基數(shù)，用人單位補(bǔ)繳以后從補(bǔ)繳時(shí)起按新標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)傷殘津貼。

傷殘津貼的剛性。傷殘津貼的給付是以勞動(dòng)能力鑒定結(jié)論為基礎(chǔ)和前提的。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，初次鑒定經(jīng)過1年后，可以申請(qǐng)?jiān)俅舞b定，但是再次鑒定只能鑒定為不變或加重，而很難鑒定為減輕。而無論是從實(shí)際情況還是從理論上看，隨著康復(fù)和適應(yīng)，很多傷殘職工的傷殘狀況減輕了。只是由于鑒定的原因，這種減輕未能體現(xiàn)到傷殘津貼上，只要領(lǐng)取了傷殘津貼，通常便意味著可以終身享受待遇。

傷殘津貼與就業(yè)促進(jìn)之間的關(guān)聯(lián)不足。《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定完全喪失勞動(dòng)能力的職工仍然可以在恢復(fù)勞動(dòng)能力后重新工作，但是《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)此未予明確。從各國(guó)工傷保險(xiǎn)制度看，鼓勵(lì)工傷職工重新工作是非常重要的價(jià)值取向，應(yīng)當(dāng)予以吸收。

傷殘津貼與養(yǎng)老金的銜接問題。現(xiàn)行制度規(guī)定領(lǐng)取傷殘津貼職工退休時(shí)享受退休待遇，“退休金低于傷殘津貼的由工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足差額”，既不公平也不合理。假設(shè)某企業(yè)的甲職工在30歲時(shí)發(fā)生四級(jí)工傷，月工資為3500元（為社平工資的60%），則其每月可領(lǐng)取傷殘津貼3500×75%=2625元，若傷殘津貼每年按照10%調(diào)整增加，則甲60歲時(shí)每月可領(lǐng)取傷殘津貼2625×（1+10%）??≈45805元。而根據(jù)養(yǎng)老金計(jì)算辦法：基礎(chǔ)養(yǎng)老金=參保人員退休時(shí)全省上年度在崗職工月平均工資×（1+本人平均繳費(fèi)指數(shù)）÷2×繳費(fèi)年限×1%，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額÷計(jì)發(fā)月數(shù)；若該職工個(gè)人平均繳費(fèi)指數(shù)為0.6，繳存養(yǎng)老保險(xiǎn)30年，社平工資也按照10%上漲，則其基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月為（3500÷0.6）×（1+10%）??×（1+0.6）÷2×30×1%≈24428元，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金每月為3500×8%×12×（1+10%）??÷139≈422；因此甲職工60歲退休時(shí)每月領(lǐng)取養(yǎng)老金24850元。現(xiàn)規(guī)定要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇低于傷殘津貼的由工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足差額，則該職工的退休收入就是45805元，比正常退休高出20000元。如有乙職工將近60歲時(shí)發(fā)生了四級(jí)傷殘，繳費(fèi)工資61073元（假定30歲時(shí)繳費(fèi)工資為3500元，年均增長(zhǎng)10%），他的傷殘津貼就是45805元，達(dá)到退休年齡后，其收入與甲職工完全一致。甲屬于完全喪失勞動(dòng)能力人員，其實(shí)際支出要高于一般退休人員，因此其收入應(yīng)高于養(yǎng)老金。但從本例中，甲乙的最終收入相同。不分工傷發(fā)生時(shí)間長(zhǎng)短、不考慮年齡因素，將傷殘津貼與養(yǎng)老金等同，并不科學(xué)，對(duì)年輕時(shí)發(fā)生工傷的職工并不公平。

傷殘津貼調(diào)整存在的問題?，F(xiàn)行調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定按照社會(huì)平均工資和物價(jià)指數(shù)的一定比例進(jìn)行調(diào)整。但是如何匹配兩者的關(guān)系，尚缺乏制度性規(guī)范。

既然傷殘人員仍與企業(yè)保留勞動(dòng)關(guān)系，就應(yīng)提供重返工作崗位的制度通道，其傷殘津貼也應(yīng)與本企業(yè)發(fā)展及職工收入保持密切聯(lián)系。

完善傷殘津貼制度的建議

制度設(shè)計(jì)應(yīng)注重公平性。權(quán)利公平意味著機(jī)會(huì)均等，是一種起點(diǎn)公平，是現(xiàn)代社會(huì)的核心理念。我國(guó)所有工傷職工都應(yīng)該享有工傷保險(xiǎn)權(quán)利，都應(yīng)該從工傷保險(xiǎn)制度中受惠。

制度的調(diào)整應(yīng)注意連續(xù)性。《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》和《工傷保險(xiǎn)條例》都沒有對(duì)各自政策前的工傷人員尤其一至四級(jí)人員的后續(xù)待遇作出安排，給具體經(jīng)辦工作帶來了許多困惑。一個(gè)制度的完善程度取決于政策的穩(wěn)定、持續(xù)和周延。因此，我國(guó)傷殘津貼制度的完善應(yīng)尊重歷史，明確時(shí)間界限，做好前后銜接，妥善解決歷史遺留問題，讓制度平穩(wěn)過渡。

制度的實(shí)施應(yīng)注重可操作性。傷殘津貼制度是否具備可操作性，是政策執(zhí)行、制度落實(shí)的關(guān)鍵?，F(xiàn)行《工傷保險(xiǎn)條例》有許多原則性規(guī)定，而無具體操作規(guī)范。隨著工傷保險(xiǎn)規(guī)范的適用越來越普遍，法律爭(zhēng)議越來越多，“宜粗不宜細(xì)”的傳統(tǒng)立法思維已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代法治狀況，應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化適用的規(guī)范性為指針，考慮包括傷殘津貼制度在內(nèi)的工傷保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)。

對(duì)現(xiàn)行傷殘津貼制度的改革，具體體現(xiàn)在以下方面：

一是傷殘津貼應(yīng)體現(xiàn)“在職職工”與社會(huì)補(bǔ)償?shù)碾p重屬性?？蓪F(xiàn)行的傷殘津貼分為工資性待遇與津貼兩部分。在現(xiàn)行折率不變的前提下，以55%作為工資性待遇，以繳費(fèi)工資計(jì)發(fā)，體現(xiàn)效率；余額作為津貼部分，以社平工資計(jì)發(fā)，體現(xiàn)公平性。同時(shí)，建立一至六級(jí)人員的準(zhǔn)入退出以及等級(jí)升降機(jī)制，建議每隔兩年對(duì)一至六級(jí)工傷職工的傷殘情況進(jìn)行重新鑒定。由于《勞動(dòng)能力鑒定 職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)》（GB/T16180-2014）標(biāo)準(zhǔn)過寬，部分“完全失能人員”本就可以從事力所能及的工作，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格勞動(dòng)能力鑒定；其他一些人員在經(jīng)過康復(fù)或培訓(xùn)后也具備一定的工作能力。在國(guó)家鼓勵(lì)殘疾人就業(yè)的背景下，具有一定工作經(jīng)驗(yàn)和技能的工傷殘疾人員更應(yīng)該重返工作崗位，從事力所能及的工作。

二是待遇調(diào)整也要做到“企業(yè)人”與“社會(huì)人”的有機(jī)結(jié)合。工資性待遇與津貼應(yīng)分別調(diào)整。工資性待遇的調(diào)整應(yīng)體現(xiàn)所在企業(yè)“在職職工”的特點(diǎn)，與企業(yè)在職員工的待遇相結(jié)合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)有榮有衰，現(xiàn)在以“受傷前12個(gè)月的平均繳費(fèi)工資”確定一輩子傷殘津貼的規(guī)定，失之偏頗。應(yīng)以企業(yè)員工平均工資或繳費(fèi)基數(shù)為主，結(jié)合社平工資的變化，合理確定調(diào)整辦法。當(dāng)企業(yè)非正常經(jīng)營(yíng)及滅失時(shí)，可以參照社平工資的增長(zhǎng)或傷殘人員的平均工資增長(zhǎng)調(diào)整工資性收入。津貼的調(diào)整突出社會(huì)人的屬性，同樣的殘疾在同一地區(qū)應(yīng)享有同樣的待遇，可以地區(qū)社平工資及物價(jià)水平的變化為主要依據(jù)。

三是提高“本人工資”的保底線與限高線。在目前繳費(fèi)不實(shí)的環(huán)境下，可以將本人工資保底線從社平工資的60%提高至75%左右；同時(shí)提高限高線，對(duì)超過社平工資300%部分按照一定的比例計(jì)發(fā)，保證其本人及家庭基本維持原有的生活水平。

四是取消“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇低于傷殘津貼的，由工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足差額”的規(guī)定。既然傷殘津貼是替代工資的收入，從在職轉(zhuǎn)為退休后，就應(yīng)按規(guī)定領(lǐng)取退休待遇?！?/p>

作者單位：江蘇省南通市人力資源和社會(huì)保障局

責(zé)任編輯：向春華 QQ : 1187050493