大勢(shì)·對(duì)象·路徑
—— 加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋的步伐

大勢(shì)·對(duì)象·路徑
—— 加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋的步伐

人社部月度統(tǒng)計(jì)快報(bào)數(shù)據(jù)表明，到今年5月底，全國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為3.85億人，加上城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)，合計(jì)參保8.94億人。這比2015年底猛增3000多萬(wàn)人，主要得益于各地陸續(xù)啟動(dòng)實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革；但與“十三五”規(guī)劃確定期末90%的覆蓋面、即覆蓋9.45億人的目標(biāo)相比，還有5100多萬(wàn)人的差距。也就是說(shuō)，在未來(lái)3年零7個(gè)月時(shí)間里，平均每月要新增參保120萬(wàn)人。這是一個(gè)十分艱巨的任務(wù)，僅靠傳統(tǒng)的擴(kuò)面方式和手段恐怕難以完成，需要在研判規(guī)劃期及更長(zhǎng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)基礎(chǔ)上，細(xì)致分析游離在外群體的主要特征、保障需求和吸納方法，切實(shí)加大“全民參保計(jì)劃”的推進(jìn)力度。

歷史回顧

自養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以來(lái)，擴(kuò)大覆蓋面始終是一個(gè)首要課題。1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“適用于全民所有制企業(yè)”，但也留出了擴(kuò)展的“口子”，即“城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)可以參照?qǐng)?zhí)行；對(duì)外商投資企業(yè)中方職工、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者，也要逐步建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》前進(jìn)了一大步，提出“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工，城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者也要逐步實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，又把原先的指導(dǎo)性方針變?yōu)閺?qiáng)制性規(guī)定——“城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，并明確要求“當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，要以非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作為重點(diǎn)，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍”。這15年邁出的三大步，為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度擴(kuò)面指明了方向，注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，推動(dòng)參保人數(shù)從1990年的6166萬(wàn)人迅速增加到2006年的1.88億人。此后，更具有里程碑意義的重大舉措是2009年至2012年間，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，全面建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，迅速覆蓋到近5億人，真正構(gòu)建起惠及全民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系的框架。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面工作中，農(nóng)民工是一個(gè)極特殊的群體。2006年國(guó)務(wù)院在研究解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干政策時(shí)，關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障，把工傷和大病醫(yī)療保障放在優(yōu)先位置，而對(duì)其養(yǎng)老保險(xiǎn)持很慎重的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)實(shí)行自愿參保原則。這是鑒于農(nóng)民工就業(yè)具有高度流動(dòng)性的特點(diǎn)，而且在農(nóng)村又有承包地作為最大的“保險(xiǎn)”，不能貿(mào)然把他們的養(yǎng)老都在城市包下來(lái)。因此，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》要求“探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。抓緊研究低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法”；但同時(shí)也提出“有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其繳費(fèi)”。到“十一五”末期，結(jié)合新農(nóng)保開始試點(diǎn)，形成了解決城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的“三大板塊”思路——城鎮(zhèn)職工及在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工參加職工制度，農(nóng)村居民實(shí)行新農(nóng)保，為流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工建立單獨(dú)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但隨著新農(nóng)保的方向逐步明朗，研究發(fā)現(xiàn)：如果養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)置過(guò)多，可能導(dǎo)致相互交叉、權(quán)益累計(jì)不明，管理成本過(guò)高，不如讓農(nóng)民工依據(jù)其就業(yè)穩(wěn)定程度，在城鎮(zhèn)職工制度和新農(nóng)保之間作出適當(dāng)選擇，而不另建新制度。據(jù)此，2009年底，中央把思路調(diào)整為“探索農(nóng)民工參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效途徑”；同時(shí)提出針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性特點(diǎn)，“抓緊制定全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”。

后來(lái)的實(shí)踐證明，中央這一決策是完全正確的——2010年出現(xiàn)的“富士康事件”，從一個(gè)側(cè)面凸顯出新生代農(nóng)民工不同于老一輩的價(jià)值取向，他們期望融入城市社會(huì)、享有公平社會(huì)保障和公共服務(wù)的訴求亟需在相關(guān)制度安排中得到逐步滿足；2010年施行的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，破解了農(nóng)民工流動(dòng)就業(yè)中社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益累計(jì)的難題，掃平了其參加職工制度的政策障礙；2012年普及的新農(nóng)保以及后來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接政策，在更高的平臺(tái)上完成了重大制度的對(duì)接。幾十年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的思路不斷優(yōu)化、深化，閃爍出從實(shí)際出發(fā)、與時(shí)俱進(jìn)的思想光芒。

閃回現(xiàn)實(shí)

“全民參保計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)，各地推進(jìn)工作如火如荼，成效喜人，并創(chuàng)造出許多新經(jīng)驗(yàn)。把歷史與現(xiàn)實(shí)結(jié)合起來(lái)，瞄準(zhǔn)2020年“基本實(shí)現(xiàn)法定人員全覆蓋”的目標(biāo)，各級(jí)社保部門需要進(jìn)行更深層次的思考，尤其要分析社會(huì)結(jié)構(gòu)的顯著變化，進(jìn)而確定擴(kuò)大覆蓋面的主攻方向，不斷完善政策、創(chuàng)新方法、優(yōu)化機(jī)制。

人口結(jié)構(gòu)變化。2000年至2016年，我國(guó)60歲以上人口從1.3億人增加到2.3億人，占總?cè)丝诒戎貜?0.46%提高到16.7%；這一期間職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比也從3.3∶1降低到2.75∶1。今后幾十年，老齡化趨勢(shì)將進(jìn)一步加劇。黨的十八屆五中全會(huì)提出“積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)”，昭示出多重深遠(yuǎn)含義——應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰期的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不僅是黨和政府的責(zé)任，而且是全民面對(duì)的重大課題；不僅老年人、中年人要有危機(jī)感，各個(gè)年齡層的群體都應(yīng)有緊迫感，從現(xiàn)在起就作出全生命鏈條、全職業(yè)周期的準(zhǔn)備；這種準(zhǔn)備不僅限于財(cái)務(wù)方面，還包括理念、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)服務(wù)體系、人力資源供給等，是全方位的戰(zhàn)略預(yù)置過(guò)程。人口結(jié)構(gòu)變化，使社保部門責(zé)任更加重大，在研究完善制度、提高統(tǒng)籌層次、促進(jìn)基金保值增值的同時(shí)，要堅(jiān)持把著力擴(kuò)大覆蓋面列在首位，抓緊不放，努力維持撫養(yǎng)比不過(guò)快降低，做好這項(xiàng)保證制度更加公平、更持續(xù)性的基礎(chǔ)工作。

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化。2000年至2016年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從36.22%提高到57.35%，城鎮(zhèn)就業(yè)占比也從32%提高到53%。這一進(jìn)程還將延續(xù)和加速，呈現(xiàn)城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長(zhǎng)、農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)更加穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)，尤其是新生代農(nóng)民工愈益成為新成長(zhǎng)勞動(dòng)力的主力。從實(shí)踐數(shù)據(jù)看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已連續(xù)4年維持在5億人上下，基本飽和，不可能設(shè)置大幅增長(zhǎng)的目標(biāo)；而城市隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口聚集，擴(kuò)大覆蓋面的潛力仍很大。因此，今后養(yǎng)老保險(xiǎn)繼續(xù)擴(kuò)面不宜再延續(xù)“十二五”期間城鄉(xiāng)雙向出擊、同時(shí)發(fā)力的策略，而應(yīng)突出重點(diǎn)，在穩(wěn)定城鄉(xiāng)居保參保規(guī)模的基礎(chǔ)上，把主攻方向鎖定在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)方式變化。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處于突變階段。過(guò)去25年，與前述國(guó)務(wù)院有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革幾個(gè)重要文件相對(duì)應(yīng)時(shí)點(diǎn)的三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重變化情況是：1991年為59.7∶21.4∶18.9；1997年為49.9∶23.7∶26.4；2005年為44.8∶23.8∶31.4；到“十二五”初年，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)躍居首位，2015年的結(jié)構(gòu)為28.3∶29.3∶42.4。照此趨勢(shì)，到“十三五”期末，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占比有望超過(guò)50%。在第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，一個(gè)現(xiàn)象特別值得關(guān)注——隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)興起，越來(lái)越多的人選擇“非正規(guī)就業(yè)”，自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)、多重勞動(dòng)合同、分時(shí)就業(yè)、間斷就業(yè)等形態(tài)大量涌現(xiàn)。其中網(wǎng)店店主和“快遞小哥”是兩個(gè)最具典型性的群體，而他們大多數(shù)至今仍游離在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外。這引起我們的思考：由雇主雇員雙方繳費(fèi)建立社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的模式起源于工業(yè)化時(shí)代的德國(guó)，也被后來(lái)者奉為圭臬。而進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，以往帶有貶義的“非正規(guī)就業(yè)”已從邊緣狀態(tài)變?yōu)槌B(tài)。原有參保模式是否仍是必需的？社保組織方式是否需要變化？如果我們判定今后擴(kuò)大覆蓋面的主要對(duì)象是各種形式的靈活就業(yè)人員、新生代農(nóng)民工，那么答案就自然應(yīng)當(dāng)是：在繼續(xù)推進(jìn)正規(guī)就業(yè)群體參保的同時(shí)，大力發(fā)展個(gè)體參保；突破單純按單位參保繳費(fèi)的組織方式局限，完善“自雇者”單方繳費(fèi)的政策。這方面過(guò)去就有一些經(jīng)驗(yàn)，但一直被作為輔助性政策，今后可能要當(dāng)作主體性政策來(lái)研究。在機(jī)制安排上，要吃透?jìng)€(gè)體參保者的特點(diǎn)，防止低進(jìn)高出、頻繁中斷等既有損其自身利益、又不利于制度穩(wěn)定的傾向；在技術(shù)支持上，更多采用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信認(rèn)證等方便快捷的方式。

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)三大變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，是客觀大勢(shì)，也是社保部門擴(kuò)大覆蓋面工作面對(duì)的新挑戰(zhàn)、新課題，任務(wù)繁重，時(shí)間緊迫，特別需要樹立新思維、探索新路徑、創(chuàng)造新方法?！?/p>

社保公曰：

《禮記·大學(xué)》有言：“茍日新，日日新，又日新?！惫侍熳釉O(shè)辟雍，法天而教化。吾學(xué)經(jīng)也淺，竊以為：新者，在術(shù)，更在心。唯有志存高遠(yuǎn)，不囿舊制，日日思新，時(shí)時(shí)謀新，方能治雍疏堵，開創(chuàng)新格局。