外國(guó)住宅小區(qū)治理模式簡(jiǎn)析

王幽?莫曉波

本文為2016年度廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃課題《珠三角城市社區(qū)的小區(qū)依法自治研究——以廣州市為例》（編號(hào)：2016GZGJ88）階段性成果

【摘 要】 文章指出，外國(guó)城市住宅小區(qū)的治理模式主要分為自治模式、政府主導(dǎo)模式和混合治理模式。這些治理方式，體現(xiàn)了外國(guó)社會(huì)基層治理中政府引領(lǐng)、人民主體、多元互動(dòng)、民主協(xié)商等精神。我國(guó)的小區(qū)治理應(yīng)對(duì)外國(guó)模式中的有益成分予以借鑒吸收。

【關(guān)鍵詞】 外國(guó)；住宅小區(qū)；治理模式；經(jīng)驗(yàn)借鑒

外國(guó)的住宅小區(qū)（housing estate）是指以住宅樓房為主體，并配有商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、文化教育、娛樂(lè)、綠化等公用和公共設(shè)施，形成的具有一定規(guī)模的居民生活區(qū)，區(qū)域是不被城市交通干道所穿越的完整地段。外國(guó)還常用鄰里單位（Neighborhoods）、居住共同體（Residential Community）、封閉社區(qū)、隔離社區(qū)等來(lái)表述與中國(guó)“小區(qū)”類似的概念。

外國(guó)住宅小區(qū)的特征可歸納為：一是封閉性，體現(xiàn)在建筑特點(diǎn)上有門、墻或柵欄，車輛和區(qū)域外人員經(jīng)過(guò)許可方可進(jìn)入。二是契約式的法律體制，房屋買賣時(shí)須簽署法律協(xié)議，協(xié)議雙方為業(yè)主與開(kāi)發(fā)商或社區(qū)委員會(huì)，雙方均受法律協(xié)議約束；業(yè)主對(duì)區(qū)域內(nèi)的公共設(shè)施和公共空間，既有權(quán)力使用、也有義務(wù)管理和維護(hù)；業(yè)主代表團(tuán)體受全體業(yè)主委托，制定和實(shí)施小區(qū)規(guī)章制度，管理小區(qū)事務(wù)。三是自愿隔離，居民為了尋求安全、彰顯身份和地位等原因，自愿選擇住宅小區(qū)是否與外界社區(qū)隔離。四是商品屬性，外國(guó)小區(qū)的住宅作為房地產(chǎn)商品，可交易流通，且在不少國(guó)家，業(yè)主同時(shí)擁有永久性的房屋產(chǎn)權(quán)和其土地產(chǎn)權(quán)。外國(guó)住宅小區(qū)的治理模式可歸納為三類，下面結(jié)合三類模式的典型代表國(guó)家加以分析。

一、自治模式

自治模式以美國(guó)為例，住宅小區(qū)的事務(wù)完全由業(yè)主自我管理。首先，業(yè)主協(xié)會(huì)（HOA）是美國(guó)全體業(yè)主共同參與的組織，作為美國(guó)住宅小區(qū)自治的主體，其產(chǎn)生的法律依據(jù)為住宅交易時(shí)簽署的限制性契約。美國(guó)業(yè)主協(xié)會(huì)普遍采用自動(dòng)加入（強(qiáng)制加入）的方式，業(yè)主一旦購(gòu)房便自動(dòng)成為業(yè)主協(xié)會(huì)的成員，必須遵守限制性契約的規(guī)定。業(yè)主協(xié)會(huì)向業(yè)主收取一定的費(fèi)用，來(lái)對(duì)住宅小區(qū)實(shí)施托管式管理，由此代替市政的管理。第二，業(yè)主協(xié)會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，在房屋售罄時(shí)，開(kāi)發(fā)商會(huì)組織交接，并從業(yè)主中選舉董事會(huì)成員，來(lái)管理公共區(qū)域及相關(guān)設(shè)施、規(guī)范業(yè)主的行為并對(duì)違規(guī)行為實(shí)施處罰。

美國(guó)的業(yè)主協(xié)會(huì)類似于中國(guó)的業(yè)主大會(huì)，其業(yè)主協(xié)會(huì)的董事會(huì)類似于中國(guó)業(yè)主大會(huì)的業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主協(xié)會(huì)在美國(guó)住宅小區(qū)的治理中發(fā)揮了主要作用，除了日常的社區(qū)管理，還承擔(dān)了大量的政府公共管理職能，如內(nèi)部道路的維護(hù)、治安甚至稅收等，因此學(xué)界有人將業(yè)主協(xié)會(huì)詮釋為基層社會(huì)的“私人政府”。

美國(guó)的小區(qū)治理模式，具有政府依法管理、社會(huì)全面參與、業(yè)主自我管理、資金多方籌集、分工日趨完善的特征。其自治模式為：政府與社會(huì)相對(duì)分離，政府在小區(qū)治理中的主要職能，是為業(yè)主自治提供法律制度支持、實(shí)施間接管理；業(yè)主自治在美國(guó)住宅小區(qū)中占主導(dǎo)地位，居民事務(wù)基本是按自主自治的原則進(jìn)行處理。

二、政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式以新加坡都組屋（指政府建造、低價(jià)出售、擁有獨(dú)立廚衛(wèi)設(shè)施的單元房）管理為例，其治理具有“政府直接管理、居民響應(yīng)參與、非政府組織日益發(fā)展”的特點(diǎn)。40多年來(lái)，新加坡政府共建造了90萬(wàn)套組屋單位，全國(guó)80%人口住在組屋，約20%的人購(gòu)買商品公寓和別墅。新加坡住宅小區(qū)的政府主導(dǎo)模式，根植于長(zhǎng)期的法制傳統(tǒng)、深厚的儒家文化和民主觀念的淡??；更與其組屋政策密切相關(guān)，政府在公民住宅建設(shè)中具有充分的發(fā)言權(quán)和主導(dǎo)作用，相應(yīng)地決定了政府在社區(qū)中的主導(dǎo)地位。此外，新加坡政府承擔(dān)了90%的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，和社區(qū)50%的日常運(yùn)作費(fèi)用，并由政府派駐部分管理人員，對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行一定權(quán)限內(nèi)的管理，社區(qū)居民在此前提下共同參與到社區(qū)事務(wù)中。新加坡政府主導(dǎo)模式的有效推行，得益于國(guó)土面積較小、人口較少，使政府便于在住宅小區(qū)和社區(qū)內(nèi)制定完善的管理制度，并高效實(shí)施。

同時(shí)，新加坡也受到西方“有所為、有所不為”的小政府理念影響，逐步放手讓社區(qū)自我管理，并積極扶持非政府組織，培養(yǎng)社區(qū)居民的對(duì)自身事務(wù)的參與意識(shí)。例如，新加坡住宅小區(qū)也在探索類似于香港“業(yè)主立案法團(tuán)”的業(yè)主自治組織，它具有民事行為能力和權(quán)利、負(fù)有民事法律責(zé)任和義務(wù)，在住宅小區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用?！皹I(yè)主立案法團(tuán)” 具有明確的法律身份，且法律認(rèn)可其代表全體業(yè)主，比中國(guó)大陸的業(yè)主委員會(huì)權(quán)力更多、功能更大、作用范圍更廣、業(yè)主認(rèn)可度更高。

三、混合治理模式

混合治理模式以日本和澳大利亞為例，其住宅社區(qū)的管理以政府主導(dǎo)和居民自治兩種模式結(jié)合，政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)相對(duì)寬松，具有“各級(jí)政府分工明確、獨(dú)特的社區(qū)治理體系、官方色彩和自主治理色彩相結(jié)合、資金來(lái)源多元化”的特點(diǎn)。

澳大利亞的國(guó)家管理體制實(shí)行聯(lián)邦、州、地方三級(jí)制。第三級(jí)地方政府統(tǒng)稱為市，它既是基層政府，又是典型的社會(huì)自治組織。市政府一方面自上而下落實(shí)上級(jí)政府的各項(xiàng)政策、提供社區(qū)服務(wù)，管理社區(qū)的日常事務(wù)；另一方面保障居民在社區(qū)治理中的參與權(quán)、知情權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，類似于我國(guó)的居民委員會(huì)。所以在社區(qū)治理中官方色彩和社區(qū)自治色彩相結(jié)合，呈現(xiàn)混合治理的特點(diǎn)。

日本一級(jí)行政區(qū)劃分為都、道、府、縣，均享有一定的自治權(quán)。日本人傳統(tǒng)的自律精神，使國(guó)民對(duì)社區(qū)建設(shè)有強(qiáng)烈的責(zé)任感。政府在社區(qū)治理中，通過(guò)給社區(qū)撥款，鼓勵(lì)發(fā)展自治和公益組織，保障居民在社區(qū)事務(wù)中的參與權(quán)等，來(lái)指導(dǎo)、支持并監(jiān)督社區(qū)工作，具有混合治理的特點(diǎn)。日本社區(qū)治理的民主精神也體現(xiàn)在住宅小區(qū)中，日本的《建筑物區(qū)分所有權(quán)法》規(guī)定，只要業(yè)主人數(shù)達(dá)到30人，且30人中有3/4以上的參加集會(huì)，可以自主決定業(yè)主團(tuán)體是否具有法人資格，如參會(huì)業(yè)主決定成立法人，則業(yè)主團(tuán)體依法享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)，成為獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的社會(huì)組織。

從三種治理模式的分析中可見(jiàn)，外國(guó)城市在住宅小區(qū)/社區(qū)的治理中，發(fā)展趨勢(shì)包含：一是治理模式的形成，與國(guó)家社會(huì)發(fā)展的大背景相適應(yīng)，因此小區(qū)治理應(yīng)從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，因時(shí)因地制宜，才能夠充分調(diào)動(dòng)居民參與的積極性和主動(dòng)性，保持小區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)久動(dòng)力。二是治理主體多元化且權(quán)責(zé)清晰，政府、各類社會(huì)組織、居民都是小區(qū)/社區(qū)事務(wù)的積極參與者，多元共治在所有主體間有效開(kāi)展。且主體間權(quán)責(zé)清晰、分工明確，少有推諉扯皮現(xiàn)象。三是自治組織在小區(qū)/社區(qū)治理中發(fā)揮了極其重要的作用，政府不是包辦一切的全能政府，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下，自治組織日益成為推動(dòng)小區(qū)/社區(qū)治理的主要角色和推動(dòng)區(qū)域建設(shè)的關(guān)鍵力量；居民參與的作用日益凸現(xiàn)，便于居民爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益。

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，新的產(chǎn)權(quán)與制度形式出現(xiàn)，封閉式住宅小區(qū)的大量涌現(xiàn)，沖擊了城市地方治理的思維和模式。外國(guó)住宅小區(qū)的治理方式，體現(xiàn)了外國(guó)社會(huì)基層治理中政府引領(lǐng)、人民主體、多元互動(dòng)、民主協(xié)商等精神。我國(guó)的小區(qū)治理應(yīng)對(duì)外國(guó)模式中的有益成分，應(yīng)予以借鑒吸收。

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【作者簡(jiǎn)介】

王 幽，女，中共廣州市花都區(qū)委黨校教師，研究方向：行政管理.

莫曉波，男，中共廣州市花都區(qū)委組織部干部，研究方向：社會(huì)學(xué).endprint