科學基金資助項目資金監(jiān)督管理策略研究

【摘要】科學基金資助項目資金的監(jiān)督管理是資助項目有效實施，提高資金使用效益的重要保障。本文基于近年來科學基金資助項目資金抽查審計反映出的問題，分析資助項目資金在管理和使用方面產(chǎn)生問題的主客觀原因，在科技體制深化改革的新形勢下，遵循科技創(chuàng)新大會關于科研領域“放管服”的指示精神，提出新常態(tài)下加強科學基金資助項目資金“精心、精細、精簡”的監(jiān)督管理對策，管好用好科學基金，進一步營造有利于源頭創(chuàng)新的經(jīng)費環(huán)境。

【關鍵詞】科學基金；資助項目資金；監(jiān)督管理

【中圖分類號】D632

一、引言

黨的十八大報告中提出建設創(chuàng)新型國家，2016年全國科技創(chuàng)新大會再次提出建設世界科技強國的更高目標，這充分體現(xiàn)了黨和國家對科技發(fā)展的高度關注。[1]2016年國家自然科學基金財政預算投入達248.66億元，基礎研究“分量”大幅提升，科學基金資助項目的數(shù)量和項目資金有了大幅的增加。為有效利用項目資金，提高資金使用效益，科學基金管理機構需要進一步改進和加強資金管理。近年來基金委以抽查審計方式對依托單位資助項目資金開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)資助項目資金在管理和使用上存在一些問題。暴露出的這些矛盾和問題，既有制度設計不科學、不完善的原因，也存在有章不循、有規(guī)不依的問題。[2]

管好用好科學基金，是推進深化科技體制改革、建設創(chuàng)新型國家的必然要求。[2]為更好地順應科技體制改革新形勢新要求，均衡財務管理原則和科研活動的需求，順應一線科研人員發(fā)展需要和合理訴求，推進科研領域“放管服”改革，2016年中辦、國辦印發(fā)了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)[2016]50號）?！兑庖姟芳哟罅撕喺艡嗪图盍Χ龋岢隽撕芏嗪鹆扛叩目蒲薪?jīng)費使用和管理舉措，《意見》的出臺，為加強科學基金資助項目資金管理指明了方向。2016年自然科學基金委會同財政部下發(fā)了《資助項目資金管理有關問題的補充通知》，深入貫徹“放管服”精神的同時更加強調了依托單位對項目資金加強監(jiān)督管理的法人主體責任。這些加強科學基金資助項目資金管理制度建設的舉措，正是落實創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，執(zhí)行中央國家科研資金管理文件的具體行動。[3]

本文首先梳理總結了科學基金資助項目資金的三層監(jiān)督管理體系：一是財政部、基金委和審計署構成的頂層監(jiān)管層，二是項目依托單位責任主體監(jiān)管層，三是項目負責人及參與人構成的自我直接監(jiān)管層；其次，根據(jù)科學基金資助項目資金抽查審計結果，了解項目資金管理的現(xiàn)狀以及使用過程中出現(xiàn)的問題，剖析主觀與客觀原因；最后，根據(jù)資助項目資金管理現(xiàn)狀，遵循基礎研究活動規(guī)律，尊重科學基金管理特點，適應財政預算管理要求，提出進一步完善、優(yōu)化、科學的資助項目資金監(jiān)管策略。

二、科學基金資助項目資金監(jiān)督管理現(xiàn)狀分析（一）科學基金資助項目資金監(jiān)督管理體系科學基金資助項目資金的監(jiān)督管理主要是對科學基金項目財務收支的真實、合法、效益進行審計，目標是規(guī)范科學基金資助項目資金管理，提高科學基金資金的使用效益；其主要涉及4個法人主體和6類自然人，其中4個法人分別是國家審計署、國家財政部、國家自然科學基金委員會、科學基金的依托單位（高校、科研單位）。6類自然人分別為：4個法人主體的工作人員，科學基金負責人、參與人。按照資助項目資金的撥付過程，呈現(xiàn)出一個三級的監(jiān)管架構，其監(jiān)督管理體系結構與監(jiān)管內容見圖1和表1。

依托單位是科學基金管理體系的重要組成部分，是資助項目資金執(zhí)行的主體，是組織實施科學基金工作的重要基礎和保障。重視和加強依托單位科學基金資助項目資金的監(jiān)督管理，是規(guī)范科學基金資助項目資金管理的關鍵，是適應科學基金事業(yè)發(fā)展的必然要求。[4]同時加強科學基金資金的有效監(jiān)督管理，必須要先發(fā)現(xiàn)資助項目資金管理中的主要現(xiàn)實問題，分析產(chǎn)生問題的主客觀原因，才能對資助項目資金進行精準的監(jiān)管。

（二）資助項目資金監(jiān)督檢查現(xiàn)狀及結果分析

自1998年以來，自然科學基金委以抽查審計方式開展對依托單位科學基金資助項目資金的監(jiān)督檢查，已逐步形成了較規(guī)范的工作程序。涉及的主要項目類型有面上項目、重點項目、重大項目、青年科學基金項目、國家杰出青年科學基金項目、創(chuàng)新研究群體科學基金項目、地區(qū)科學基金項目等七大類型。歷年檢查結果表明，按照抽取項目比例0.5%，抽取金額比例1.2%的體量能夠較全面客觀有效地反映資助項目資金整體運行情況。

從檢查情況看，依托單位基本都建立了較為健全的科研經(jīng)費分級管理體制，明確了各職能部門、項目負責人在科研經(jīng)費使用和管理中應承擔的職責和權利。各依托單位內部機構設置基本合理，基本能夠在項目管理中發(fā)揮重要作用。在內部控制制度方面，絕大部分單位建立了較為完善的相關內部控制制度。例如，科研經(jīng)費管理制度、項目管理制度、固定資產(chǎn)管理制度、經(jīng)費報銷管理制度、采購管理制度等?？茖W基金資助經(jīng)費實施按項目單獨核算和明細分類管理，對經(jīng)費支出科技管理部門和財務部門實施兩級審核，未發(fā)現(xiàn)重大挪用、擠占、截留、分成結余經(jīng)費等情況。但也發(fā)現(xiàn)部分項目單位在資金管理和使用上還存在一些問題：資金超范圍開支、假票據(jù)報賬、虛列開支、轉撥資金存在較大管理風險、管理費/勞務費超標、超預算支出；上報決算與實際開支不符；普遍存在結余資金，青年基金與地區(qū)基金項目資金結余資金相對偏高，且結余資金統(tǒng)籌使用不規(guī)范，沒有充分發(fā)揮使用效益。分析這些問題產(chǎn)生的原因：一方面依托單位監(jiān)管主體責任意識薄弱，監(jiān)督管理不力。比如有的依托單位對協(xié)作費疏于監(jiān)管，造成轉撥資金存在一定使用風險。同時管理職能弱化，制度執(zhí)行不規(guī)范，個別科研人員對依法使用資金認識不到位，執(zhí)行中隨意性較大，造成擴大開支范圍、以科研名義虛列支出轉移資金、用假票據(jù)假名單虛報冒領資金。另一方面也有制度本身設計不科學、不完善、不適應科研活動規(guī)律，造成超預算支出，預算調整不規(guī)范，結余資金沒有發(fā)揮使用效益，有的項目管理費、勞務費超標。endprint

自然科學基金委按照深化科技體制改革的部署和要求，遵循“放管服”的指導精神，相繼修訂《資助項目資金管理辦法》，并下發(fā)了《資助項目資金管理辦法補充通知》，進一步完善資金管理制度的科學性、合理性，有力推動了資助項目資金管理制度建設。在下放預算管理權限的同時，必須有效地加強資助資金監(jiān)管，這是新形勢下加強科學基金管理工作的更高要求。為此適應國家財政財務管理新要求，結合科學基金管理特點，探討新常態(tài)下資助項目資金的監(jiān)督管理策略，對進一步加強資金監(jiān)管具有重要意義。

三、新常態(tài)下科學基金經(jīng)費的監(jiān)督管理對策

（一）堅持項目資金頂層監(jiān)督放管結合，強化服務保障

堅持放管結合，不是一放了之。管理權限的下放，改善項目資金“一刀切”的管理模式，擴大依托單位項目資金管理的自主權，其本質是加強項目資金管理的精細化、科學化、規(guī)范化管理，這對資金的監(jiān)管提出了更高要求。基金管理機構應注重監(jiān)管角色轉變，強化服務意識；明確項目資金的監(jiān)管重點，建立信用長效機制；加強精簡監(jiān)管，實現(xiàn)信息共享。

1.加強政策解讀，實現(xiàn)“角色”轉變，強化監(jiān)管服務意識

科學基金資助項目資金管理目標是為廣大科研人員創(chuàng)造良好的經(jīng)費環(huán)境，要通過實施資助項目資金管理制度，通過科學管理、高效管理為依托單位資助項目資金的安全規(guī)范有效使用提供幫助，助力、服務于科研人員的科學研究。首先，科學基金資助項目資金頂層管理者應該通過建立資金管理政策解讀常態(tài)化的工作機制，拓寬傳播渠道，開展全面的資金管理培訓工作，統(tǒng)一培訓教材，統(tǒng)一解釋口徑，確保依托單位和廣大科研人員了解并理解政策，將政策有效運用于項目資金管理。[3]其次，為突顯依托單位項目資金管理的主體責任，更好服務科研人員，在頂層監(jiān)督審計工作中還需要“三個轉變”：從監(jiān)督檢查角色轉變?yōu)榭茖W家的助手和參謀角色；從監(jiān)督式審計轉變?yōu)閰⑴c式審計；從單一的財務審計轉變?yōu)樨攧諏徲嫗橹?，兼顧?jīng)費使用情況調研。注重審計交換意見，促進整改；注重審計結果分析；注重通過審計調研，反饋資金管理制度的執(zhí)行效果及存在的問題，有效幫助依托單位解決項目資金管理的實際問題。

2.突出監(jiān)管重點，建立資金管理信用機制，加強基金管理制度建設

項目資金的監(jiān)督檢查應重點監(jiān)管依托單位資助項目資金財務管理內控機制體制是否健全，相關項目資金管理制度是否健全合理，預算調劑、結余資金使用、間接經(jīng)費統(tǒng)籌管理、勞務費分配管理等制度落實落地情況，加強對間接費用和結余資金的監(jiān)督管理。建立信用長效機制。審計結果顯示結余資金過多或長期閑置與管理費超標問題都降低了資助項目資金的使用效益，《資助項目資金管理辦法》與《補充通知》都明確了結轉結余資金留用與間接費用的核定與依托單位的信用等級掛鉤?？茖W基金管理機構要逐步建立健全有效的信用管理機制，明確依托單位和項目負責人在項目資金管理方面的考核內容與標準，并將考核結果作為衡量依托單位信用評級、績效考評的重要指標，且作為項目負責人的績效考評以及連續(xù)資助的依據(jù)。[5]

3.加強統(tǒng)籌協(xié)調，精簡監(jiān)督檢查，實現(xiàn)“監(jiān)管角色”之間的信息共享

在政府要求簡政放權的新形勢下，一是要加強科學基金頂層管理機構監(jiān)督管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調，實現(xiàn)財政部、基金委和審計署監(jiān)管信息共享；二是建立風險為導向內部審計機制，采取大項目資金重點審計、一般項目資金抽查審計的方式，強化依托單位審計部門的職能，提升依托單位自身的資金監(jiān)管能力；三是建立有效的交流、反饋機制，加強對前期已經(jīng)開展相關檢查結果的使用，推進檢查結果信息共享；減少檢查數(shù)量，改進檢查方式，避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查。四是要在各個監(jiān)管環(huán)節(jié)的節(jié)點建立明確、合理的執(zhí)行工作計劃，比如，科學基金的頂層監(jiān)管機構與依托單位之間、依托單位與項目負責人之間的監(jiān)管，減少監(jiān)督審計工作的難度，增強監(jiān)督審計結果的有效性，提高監(jiān)督管理效率，讓科研人員不用疲于準備各種繁瑣資料來應對各種監(jiān)管檢查。

（二）加強依托單位的內部監(jiān)督管理，遵循“寬嚴相濟，因地制宜”

依托單位要強化資金監(jiān)管主體責任意識，加強內部監(jiān)管職能，切實擔當履行職責，確保下放的管理權限“接得住、管得好”，引導科研人員自覺遵守財經(jīng)紀律，嚴守法規(guī)“紅線”。依托單位要明確監(jiān)管目的是服務科研人員的科學活動，在制定項目資金監(jiān)管制度時，要有的放矢，精準把握項目資金管理的風險點，遵循“嚴寬相濟，因地制宜”的原則，提升管理品質，切實提高科研人員的改革成就感、獲得感。

1.強化依托單位資金監(jiān)管主體責任意識和內部控制，推動制度落地見效

依托單位是資助項目資金使用的直接管理者，也是項目資金的監(jiān)管主體。抽查審計結果顯示，雖然依托單位在資助項目資金管理機構設置以及內部控制制度的建立方面都基本合理完善，但依然存在超范圍開支、假發(fā)票報賬和虛列開支等觸碰財經(jīng)紀律“紅線”問題，主要源于少數(shù)依托單位存在重立項輕管理現(xiàn)象，主體監(jiān)管的責任意識薄弱，管理職能弱化，項目資金的監(jiān)督與管理制度執(zhí)行不力。為此，一是依托單位要強化資金監(jiān)管的主體責任意識，推進依法管理。二是要進一步明確科研、財務、資產(chǎn)、審計、監(jiān)察等部門的責任和權限，強化管理職能。抓實抓細，切實建立并落實與下放使用權限匹配的財務管理制度，推進相關項目資金管理制度的落地見效。三是要通過建立健全的財務責信機制，輔以互聯(lián)網(wǎng)信息公開機制和績效管理機制等措施，強化依托單位項目資金的內部監(jiān)督管理。要以制度監(jiān)管項目資金的流程與執(zhí)行，以制度約束項目資金的不合規(guī)、不合理使用，促成依托單位科學基金資助項目資金監(jiān)管工作的規(guī)范化法制化。[6]

2.資助項目資金的監(jiān)督管理要遵循“嚴寬相濟，因地制宜”原則

依托單位一方面要嚴格審核與監(jiān)管項目預算、支出和決算，項目預算調整審批程序，確保預算合理、合規(guī)，嚴格項目支出管理；加強對轉撥資金的監(jiān)管，并逐步建立多部門聯(lián)動的信息共享系統(tǒng)，強化對資金使用的各個風險點的動態(tài)監(jiān)控和有效預防，要加強對結余資金的管理，確保用于基礎研究開支；要加強對間接經(jīng)費的管理，合理績效支出。[2]另一方面對一些科研開支無法獲得資金使用正規(guī)發(fā)票的支出管理要堅持以人為本，遵循科學規(guī)律，因地制宜，創(chuàng)新科研經(jīng)費內部報銷方式，建立符合實際、規(guī)范、合理的監(jiān)管機制。[7]endprint

（三）加強項目負責人財務責信意識，保障資金使用規(guī)范安全有效

項目負責人是資助項目資金使用的直接責任人，其資金使用的監(jiān)管不僅需要管理部門的監(jiān)督與制度約束，也需要項目負責人的自我約束。審計結果中的假發(fā)票與超范圍開支等各種問題顯示少數(shù)項目負責人資金使用責任意識不強，誠信意識薄弱，自我監(jiān)管能力較弱。此外，抽查審計結果顯示青年基金項目普遍出現(xiàn)結余資金較多，為此，一方面要加強科研人員資金管理知識學習，提高科研人員財務責信意識。[8]另一方面要有效運用專業(yè)化管理手段，強化項目資金規(guī)范有效使用。

項目負責人要加強學習，知道并了解項目資金管理政策，增強資金管理意識。依托單位要將資助項目資金的合規(guī)使用納入科研誠信體系建設，強化科研誠信體系的財務責信。加強培養(yǎng)項目負責人、參與人員等在資助項目資金使用過程中的誠信意識，強化自我約束能力，逐步形成“不想為”的資金規(guī)范使用源頭意識，確保資金使用的真實性、合規(guī)性與合理性，杜絕一切資助項目資金使用過程中的不端行為和違紀違規(guī)行為。

單位或者項目負責人應該聘請專業(yè)財務助理，為項目負責人的項目預算編制和調劑、經(jīng)費報銷、財務決算和驗收等方面提供專業(yè)服務，為項目負責人及參與人的科學研究提供有力的財務管理支撐。

主要參考文獻：

[1]國家自然科學基金“十三五”發(fā)展規(guī)劃.http：// www.nsfc.gov.cn/publish /portal0/ tab405/ info 50064.htm

[2]楊衛(wèi).管好用好科學基金共同推進科學繁榮[J].中國科學基金，2015（4）：241-244.

[3]彭科峰.管好用好科學基金 推進科學繁榮—專訪國家自然科學基金委主任楊衛(wèi)[J].中國科技獎勵，2015（7）：22-24.

[4]楊靜.科學基金管理職業(yè)道德行為規(guī)范[J].中國科學基金，2015（4）：262-264.

[5]國家自然科學基金資助項目資金管理辦法.http：// www.nsfc.gov.cn/publish/portal0 /tab220/ in fo48335.htm

[6]馬慧玲，池麗娟.基于審計結果的科研經(jīng)費管理策略[J].會計之友，2016（3）：101-103.

[7]趙琳，陳志斌，劉嵐，等.高?？蒲薪?jīng)費精細化管理[J].財會通訊，2015（17）：125-126.

[8]何鳴鴻，陳越.科研誠信：負責任的科研行為教程與案例[M].北京：高等教育出版社，2011.endprint