英國退歐：在矛盾中踟躕前行

趙俊杰

自2016年夏英國政府通過全民公投決定脫離歐盟以來，英國脫歐就產(chǎn)生了國際轟動效應，在歐盟引發(fā)廣泛爭議和不滿，成為近年來歐洲最具爆炸性的政治事件。今年3月19日，歐盟與英國公布了一份有關(guān)英國“脫歐”過渡期安排的協(xié)議草案，宣布已就其中大部分條款達成一致，這份協(xié)議于3月24日獲歐盟批準通過。這意味著英歐已經(jīng)正式開啟了“后脫歐時代”英歐關(guān)系談判。

2018年3月19日，比利時布魯塞爾，英國“脫歐”事務大臣戴維·戴維斯（左）和歐盟英國“脫歐”事務首席談判官米歇爾·巴尼耶共同宣布英國和歐盟已經(jīng)達成了一份有關(guān)英國退歐過渡期安排的協(xié)議草案。

從脫歐到退歐：英國走到關(guān)鍵路口

英國脫歐之所以在歐洲引發(fā)政治地震，自然有其緣由。首先，英國是歐盟的一個“超級大國”，英國的GDP在2015年曾占歐盟總GDP的17.2%。其次，英國是歐洲的金融中心，管理著大部分歐洲的對沖基金和私募股權(quán)投資基金，參與歐盟35%的風險投資。英國退歐后單是年度預算就給歐盟留下了兩三百億歐元的窟窿。再次，英國還是一個軍事大國，是聯(lián)合國安理會五常之一，歐洲的安全與防務建設離開英國就是不完美的。英國的科技與創(chuàng)新能力也很強。凡此種種，不勝枚舉。

正因為英國的分量十足，它選擇脫歐必然會引發(fā)歐盟的憤怒。歐盟非一般的超國家聯(lián)盟，它在外交、司法等領(lǐng)域享有某些類似于國家的“主權(quán)”，同時還在內(nèi)部減少成員國間的邊境管控，資本、貨物及人員等可在歐盟內(nèi)部自由流動。這些曾令歐盟引以為榮的一體化成就如今卻因英國脫歐而失去光澤。德國、法國、意大利等歐洲國家的極右翼政治勢力受英國脫歐的影響而蠢蠢欲動，他們紛紛打著民粹主義的旗號，要求本國政府效仿英國搞脫歐公投，歐洲一體化大廈的根基開始動搖。無論從哪方面考慮，歐盟都無法容忍英國首開先河的脫歐決斷。經(jīng)濟學人智庫有一個評估，在歐盟成員國中，以德國和法國為首的7個國家屬“頑固不化派”，主張對英國脫歐給予嚴懲;以意大利、西班牙為代表的12個國家屬“硬骨頭派”，主張英國脫歐就不要再回來;只有愛爾蘭、瑞典等8個小國屬“溫和派”，主張與英國“有話好好說”?？偟恼f來有超過2/3的成員國在英國脫歐的立場上屬于“強硬派”。

英聯(lián)邦峰會于2018年4月19日在倫敦召開。圖為4月18日，澳大利亞總理特恩布爾（左一）、英國首相特雷莎·梅（左二）、加拿大總理特魯多（右二）與新西蘭總理杰辛達·阿德恩舉行情報合作伙伴會晤。

英國保守黨領(lǐng)導人特雷莎·梅臨危受命、走馬上任，但出任首相后的她內(nèi)外交困。在國內(nèi)，硬脫歐缺乏議會和大眾支持，她不得不在2017年提前舉行大選以期鞏固擴大保守黨在議會的議席，然而事與愿違、弄巧成拙，保守黨在下議院的議席數(shù)從330個下降到316個（總席位數(shù)650個），差點失去執(zhí)政地位。在歐洲大陸，歐盟及其大多數(shù)成員國對英國步步緊逼，在退歐問題上態(tài)度十分強硬，使英國與歐盟的退歐談判始終充滿火藥味。

退歐是特雷莎·梅不得不面對的“燙手山芋”?？穫悶槊摎W公投擔責而引咎辭職，特雷莎·梅則為履行退歐承諾而絞盡腦汁。脫歐雖然僅反映了約半數(shù)英國選民的政治意愿，但它卻以簡單多數(shù)的民主形式“綁架”了另一半反對脫歐的英國選民的民意。脫歐只是一個決策，具體怎么脫，達到什么效果和目的則屬退歐談判之道。從這個意義上講，退歐比脫歐難度大許多，能否實現(xiàn)初衷且在多大程度上謀得英國國家利益最大化，正是特雷莎·梅政府面臨的棘手難題。從2017年3月特雷莎·梅政府正式開啟退歐談判之門開始，英國脫歐就走上了一條不歸路。英歐間第一階段談判持續(xù)了一年，三大問題基本有了答案：英國政府同意向歐盟支付退歐“分手費”數(shù)百億歐元，承諾300萬在英國的歐盟公民可申請永久居留權(quán)，保證北愛爾蘭和愛爾蘭邊界“不會被管控”。作為回報，歐盟在2018年2月同意結(jié)束第一階段談判，并給予英國退歐21個月過渡期，從2019年3月底至2020年12月結(jié)束。如果說第一階段談判主要是些原則性大問題，那么即將開啟的第二階段談判主要涉及英歐自貿(mào)協(xié)定的框架及關(guān)稅同盟等實質(zhì)性問題，僅此而論，英國退歐已經(jīng)走到關(guān)鍵路口。

退歐：在自相矛盾中漸行漸遠

盡管英國退歐已屬箭在弦上不得不發(fā)，但實際上從始至終，英國政府在退歐談判中都處于進退兩難、自相矛盾的困境中。保守黨政府雖擺出一副硬脫歐的架勢，但不時又流露出“欲走還留”的心態(tài)。特雷莎·梅在與歐盟談判初期，曾態(tài)度強硬地聲稱英國不會向歐盟繳納分手費，即便硬脫歐也在所不惜。但隨著事態(tài)的發(fā)展和歐盟立場的日趨強硬，特雷莎·梅的態(tài)度明顯變化，畢竟“胳膊擰不過大腿”。英國同意向歐盟支付390億英鎊的“分手費”，通過與歐盟妥協(xié)來達到其目的，確保英國離開關(guān)稅同盟后還能與歐盟保持零關(guān)稅的合作關(guān)系。

自英國正式開啟脫歐法律程序之后，英國政壇反對脫歐的聲音就從未間斷過，這就給特雷莎·梅政府在退歐談判中施加了很大的壓力，致使英國的談判主張充滿矛盾。英國前首相布萊爾聲稱，應就英國是否該留在歐盟進行第二次公投。英國前副首相克萊格曾出書談如何阻止脫歐，強調(diào)脫歐采取全民公投的方式本身就是個錯誤，是用簡單的方法來解決高度復雜的問題。他認為脫歐本身就是自相矛盾的，“脫歐派”此前對英國選民的承諾將完全無法兌現(xiàn)。

如果把英國政要的此番言論視為向特雷莎·梅發(fā)牢騷，那么英國2017年大選中出現(xiàn)的懸浮議會，以及后來英國工黨與保守黨“叛逆者”議員聯(lián)手通過的關(guān)鍵立法（規(guī)定英國議會對英國政府與歐盟談判達成的協(xié)議擁有最終表決權(quán)）才是掣肘特雷莎·梅退歐談判的殺手锏。面臨內(nèi)外交困的英國政府不得不在談判中顧及各方的利益訴求，因而出現(xiàn)克萊格說的自相矛盾的政策及立場表述就不足為奇了。

英國政府在退歐談判中自相矛盾的主張比比皆是。矛盾一，英國聲稱退歐后將從歐盟拿回英國邊界的司法管控權(quán)，但同時又稱北愛爾蘭與愛爾蘭之間的邊界不會被管控，這就表明英國與歐盟之間還是沒有邊界。矛盾二，英國在脫歐白皮書中強調(diào)，英國將自己掌控自己的法律，脫離歐洲法院的管轄，但特雷莎·梅又表示，在適當?shù)那闆r下，英國的法院將繼續(xù)審查歐洲法院的判決，“英國必須尊重歐洲法院在這方面的職權(quán)”。矛盾三，特雷莎·梅聲稱英國會退出歐洲共同市場，但又希望與歐盟達成“比全球任何一個自由貿(mào)易協(xié)定都更深更廣”的協(xié)議，強調(diào)英歐之間最終能否達成零關(guān)稅的自由貿(mào)易協(xié)定對英國來說意義重大。英國保守黨議員蘇柏利甚至提出一項貿(mào)易法修正案，爭取讓英國在退歐后還能與歐盟組成關(guān)稅同盟。

但是，歐盟及其成員國領(lǐng)導人從一開始就給特雷莎·梅當頭棒喝，讓其不要抱幻想。德國總理默克爾曾警告英國不要對退歐后的待遇“心存幻想”。歐盟官方再三強調(diào)：1、英國必須為退出歐盟付出昂貴的代價;2、未來任何貿(mào)易規(guī)則都必須使得成員國比退出國享有更優(yōu)厚的待遇;3、不要妄想“只遵守有利于自己的規(guī)矩”。歐盟之所以態(tài)度強硬，一是懼怕英國脫歐引起歐洲極右翼民粹主義和分離主義泛濫（事實已經(jīng)起到了類似效果）;二是擔心英國脫歐在歐盟其他成員國內(nèi)引發(fā)多米諾骨牌效應;三是考慮到英國在歐盟的分量及英國脫歐對歐洲一體化事業(yè)的傷害，必須要讓英國付出高昂代價。

基于這些考慮，歐盟在與英國談判中總的來看持強硬態(tài)度。歐盟高官指出英國如果離開歐盟關(guān)稅同盟和單一市場，將面臨“不可避免”的貿(mào)易壁壘，同意讓英國在過渡期內(nèi)仍留在歐洲單一市場和關(guān)稅同盟已經(jīng)是一種“恩惠”，英方不應再討價還價。當然，歐盟也深知惹怒英國兩敗俱傷的后果，故作出多給英國21個月過渡期的讓步，但強調(diào)在過渡期內(nèi)英國需要接受歐盟法律的管轄，但不能參與歐盟內(nèi)部決策。

“后脫歐時代”英國的前景不容樂觀

從脫歐走到退歐，英國最終真正離開歐盟的日子越來越近。第二階段的談判迫在眉睫，自由貿(mào)易、經(jīng)濟合作及金融投資等成為英歐博弈的主要內(nèi)容。英國政府目前強調(diào)英歐自貿(mào)協(xié)定必須涵蓋金融服務領(lǐng)域，希望保留對歐盟金融服務市場的準入特權(quán)（即金融機構(gòu)只需在一個歐盟成員國申請經(jīng)營執(zhí)照，就可向所有歐盟成員國客戶提供服務）。歐盟則表示英國退歐后北愛爾蘭應留在歐盟關(guān)稅同盟內(nèi)，這個主張符合英國、北愛爾蘭及歐盟三方的利益。但具體如何做才能避免北愛爾蘭與歐盟之間既無“硬邊界”，又體現(xiàn)英國司法的屬地管轄權(quán)，則是個棘手問題，因為北愛爾蘭與英國的大不列顛島部分可能將會被“貿(mào)易邊界”隔開。

英國政府希望退歐后能夠繼續(xù)享有與歐盟最大化的自貿(mào)權(quán)限，甚至留在關(guān)稅同盟內(nèi)。如果不能，最起碼享有歐盟給予瑞士、挪威那樣較大的自貿(mào)權(quán)限。但歐盟的第二階段談判準則草案表明，英歐自貿(mào)協(xié)定將是一種“標準自貿(mào)協(xié)定”，條件參照歐盟與加拿大的《綜合經(jīng)濟與貿(mào)易協(xié)定》，該協(xié)定雖取消大部分服務和貨物貿(mào)易關(guān)稅，但在金融機構(gòu)準入等方面要受歐盟法律監(jiān)管。

“后脫歐時代”，英國的前景不容樂觀，其面臨著諸多的不確定性因素乃至負面因素。首先，脫歐乃英國一廂情愿的事，歐盟十分不滿，故不會在退歐談判中給英國好果子吃。從一組數(shù)據(jù)中就能管窺英國與歐盟之間的相互利害關(guān)系：2015年歐盟27國對英國出口額僅占歐盟GDP的2.5%，而英國對歐盟的出口額占英國GDP的7.5%;27國對英國的服務貿(mào)易額為940億英鎊，從英國進口的服務貿(mào)易額則達1220億英鎊;27國對英國的直接投資存量高達9850億歐元，占歐盟GDP的8.3%，而英國對歐盟27國的直接投資存量為6830億歐元，占其GDP的比重高達26.6%。顯而易見，英國對歐盟的依賴程度更高，一旦退歐損失不小。

其次，英國退歐在歐洲金融界和工商界已經(jīng)引發(fā)恐慌，“逃離英國”漸成氣候。歐盟官方已有動作，把包括歐洲銀行管理局總部、歐洲藥品管理局在內(nèi)的大機構(gòu)撤離至歐洲大陸。同時，不少歐盟企業(yè)也開始減少在英國的業(yè)務。英國方面公布，自2016年脫歐公投以來，有11%的歐盟企業(yè)已將部分人員撤出英國，已有14%的歐盟企業(yè)減少了在英國的業(yè)務。長此以往，必將嚴重影響到英國國際金融中心及歐洲資金避風港的地位。

再次，英國退歐后勢單力薄，恐怕終究會在全球化的大潮中被邊緣化。離開了歐盟大家庭，英國想在歐洲東山再起難度太大。從地緣政治影響力來看，退歐后英國雖獲得司法獨立管轄權(quán)，但必將制約英國與歐盟在警務、安全防務等領(lǐng)域的合作。如果歐盟能夠渡過難關(guān)繼續(xù)擴大影響力，勢必將進一步打壓英國在歐洲的政治存在。從經(jīng)濟及科技影響力來看，退歐后英國的金融業(yè)及投資貿(mào)易多少都會面臨“協(xié)定真空”。英國與歐盟有諸多的協(xié)定需要重新審定，有些行業(yè)協(xié)定可能暫時會出現(xiàn)空白，這將影響到雙邊關(guān)系的深化。比如，英國和歐盟在研發(fā)及科學領(lǐng)域的未來關(guān)系如何維系？英國將來以什么身份參與歐盟第九個研發(fā)框架計劃（FP9）？

此外，英國政府在退歐過程中還有千頭萬緒的工作要做，既要說服議會通過“脫歐”法案，還要替換數(shù)千份歐盟的舊法律法規(guī);既要對移民、關(guān)稅及邊界管控做出新安排，也要想辦法留住歐盟企業(yè)界的資金及人才;既要保持英國的主權(quán)完整，又要在歐洲大陸有所作為。這些自相矛盾的愿望及做法在可預見的未來，仍將是英國政府揮之不去的夢魘。

（作者為中國社科院歐洲研究所研究員）