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    新時期完善土地管理制度的思考

    2017-10-21 20:40孟倩劉瑞李穎
    西江文藝 2017年19期
    關(guān)鍵詞:完善措施問題

    孟倩 劉瑞 李穎

    【摘要】:中國土地制度是從適應(yīng)中國不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段需要面逐步建立并完善起來的,即在保護耕地,促進節(jié)約用地、保障經(jīng)濟社會發(fā)展、維護社會公平正義、參與國家宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮出重大作用,但也具有了某種局限性。文章對完善土地管理制度進行了討論。

    【關(guān)鍵詞】:土地管理制度;問題;完善措施

    隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,土地問題已經(jīng)遠遠超出了農(nóng)民和農(nóng)村的范疇,它是聯(lián)結(jié)農(nóng)村與城市的紐帶,是各方利益的交織點,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地改革和制度建設(shè),事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大問題。

    一、我國農(nóng)村土地制度的問題

    1.1土地征收制度

    《土地管理法》第一章《總則》第2條第4款規(guī)定“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。目前,征地制度存在的主要問題有:征地范圍過寬。大量經(jīng)營性用地和城市規(guī)進區(qū)外許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地,也以“公共利益”和“國家建設(shè)”名義征用,農(nóng)民感到難惟接受。補償太低。政府付給集體和農(nóng)民的征地費用,與土地的市場價格差距太大,引起農(nóng)民不滿。對因征地面產(chǎn)生的失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏妥善安置。集體與農(nóng)民的利益分配關(guān)系中,對農(nóng)民的利益保障不夠。

    1.2土地有償使用制度

    《土地管理法》第一章《總則》第2條第5款指出“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是,國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除處。”當前中國土地使用制度離規(guī)范化的土地市場尚存在較大差距,具體體現(xiàn)在:土地市場機制不夠完善,劃撥用地、協(xié)議出讓土地仍占相當比重;土地市場監(jiān)測、調(diào)控技術(shù)手段缺乏,不夠有效;城鄉(xiāng)土地收益分配嚴重失衡。由于農(nóng)民收益受損、城鄉(xiāng)收入差距擴大可能累積許多新的矛盾。

    1.3土地用途管制

    《土地管理法》第一章《總則》第4條指出“國家實行土地用途管制制度”。和適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和建設(shè)“法制型、服務(wù)型”政府的要求相比,中國土地用途管制制度存在的問題有:規(guī)劃彈性不足。《土地管理法》規(guī)定了縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃要劃分土地利用區(qū),明確每一塊土地的用途。土地利用規(guī)劃缺乏法律權(quán)威,規(guī)劃管制失效、規(guī)劃實施缺乏監(jiān)督、規(guī)劃隨意修改、計劃指標屢屢突破的現(xiàn)象普遍。管制目標的實現(xiàn)過度依賴審批方式。目前還存在審批環(huán)節(jié)多、審批內(nèi)容重復、審批鏈條長、審批權(quán)限設(shè)置不合理等問題;與經(jīng)濟社會快速發(fā)展和市場環(huán)境變化的不確定性不相適應(yīng),不利于發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,不適應(yīng)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變。

    1.4土地調(diào)查統(tǒng)計制度

    《土地管理法》第27條規(guī)定“國家建立土地調(diào)查制度”,第29條規(guī)定“國家建立土地統(tǒng)計制度”。當前土地調(diào)查制度仍存在不適應(yīng)形勢發(fā)展的方面:土地調(diào)查數(shù)據(jù)已不單是地方土地管理的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù),更成為地方在耕地保護、規(guī)劃編制、計劃指標分配、執(zhí)法監(jiān)察等方面謀求利益的工具。這種情況下,很難完全保證數(shù)據(jù)的真實性。隨著經(jīng)濟和社會高速發(fā)展,要求土地調(diào)查及時、快速、準確。面基層調(diào)查人員和時間都難以保證,中介機構(gòu)雙良莠不齊,實際工作中規(guī)范化管理難度大,成果質(zhì)量高低不一,很難適應(yīng)土地調(diào)查快速反應(yīng)的要求。在全面建設(shè)小康社會和“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的開勢下,土地質(zhì)量日益引發(fā)關(guān)注,土地生態(tài)和生活功能越發(fā)突出,單純以數(shù)量和生產(chǎn)功能為主的調(diào)查顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求,急需進一步向土地質(zhì)量和土地生態(tài)狀況調(diào)查擴展。

    1.5耕地保護制度

    《土地管理法》第27條規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度。”第34條規(guī)定“國家實行基本農(nóng)田保護制度。”目前耕地保護存在問題有:占多補少、占優(yōu)補劣;后備資源匱乏,補充耕地越來越難,甚至無地可補;補充耕地質(zhì)量低。土地資源日益稀缺面土地供需矛盾無法解決和土地資產(chǎn)日益顯化而土地各方利益無法協(xié)調(diào)的反映。

    二、完善土地管理制度的對策

    2.1嚴格界定公共利益的外延和內(nèi)涵

    我國現(xiàn)行與農(nóng)村土地征用有關(guān)的法律法規(guī)中強調(diào),國家為了公共利益需要可以對農(nóng)村土地實行征收或者征用并給予補償。公共利益需要是目前農(nóng)村土地征用制度存在的法律基礎(chǔ),但正是這一法律基礎(chǔ),導致近年土地圈占現(xiàn)象非常普遍,侵害農(nóng)民權(quán)益的事件時有發(fā)生。國家公共利益需要委籠統(tǒng),需要在以后的法律中進行明確界定。一個讓農(nóng)戶迷惑的典型事例是地方政府征用城郊農(nóng)村土地高價賣給房地產(chǎn)開發(fā)商進行房地產(chǎn)開發(fā),農(nóng)民很難把這種商業(yè)運作同國家公共利益結(jié)合起來,導致征地拆遷矛盾日趨尖銳。征用土地的行為實際上是由具體的部門和個人做出的,公共利益規(guī)定不明確、不具體,為土地潛在使用者和征地的辦事人員提供了規(guī)避法律責任的理由。農(nóng)戶因為自身的特征是分散的,農(nóng)戶的利益也是分散的,即使征地涉及到許多農(nóng)民也是如此,而任何組織機構(gòu),對可以以公共利益的名義實施圈占土地的行為,建立在犧牲農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上賺取土地差價。

    2.2建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,監(jiān)管土地交易行為

    隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,城市化、工業(yè)化進程的加快,這種城鄉(xiāng)分割的市場體系越來越難以適應(yīng)優(yōu)化資源配置的要求,進一步拉大了城鄉(xiāng)收入差距。這就需要針對目前土地市場狀況,充分發(fā)揮土地政策參與宏觀調(diào)控的效率。需要及時出臺有關(guān)法律法規(guī),規(guī)范交易行為,探討集體非農(nóng)建設(shè)用地市場與城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓一級市場對接的可能性及市場運作規(guī)則,為將來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場奠定基礎(chǔ)。同進充分利用城鎮(zhèn)已有的土地市場交易資料,發(fā)布土地市場信息,監(jiān)管土地一級市場交易行為。充分運用價格杠桿,對存量用地和增量用地實行不同的價格,提高增量用地的取得成本,控制增量用地需求,提高城市化的質(zhì)量。

    2.3深化改革,平衡土地收益分配

    土地的租、稅費是土地流轉(zhuǎn)和交換中利益主體在經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式,也是利益分割的主要方式。在財政分權(quán)的框架下,土地流轉(zhuǎn)中利益的獲取成為地方政府預算外財政收入的主要源泉。據(jù)測算,在政府征用農(nóng)村土地過程中,農(nóng)民獲得的土地增值收益不到5%--10%,地方政府獲得的利益是50%--60%,國家獲得的利益大約為30%。地方政府濫用征地權(quán),獲得預算外財政收入,以補帖其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的沖動。因此,中央政府應(yīng)該對土地增值收益的分配進行明確規(guī)定,以充分保障被征地農(nóng)戶的權(quán)益,約束地方政府征地的沖動,再說,農(nóng)村土地總是有限的,長期依靠“土地財政”也難以可持續(xù)發(fā)展。

    2.4完善農(nóng)村土地管體系

    省級政府依照法律法規(guī)制定土地管理規(guī)章,執(zhí)行及編制省級土地利用總體規(guī)劃及處理土地違法案件等。對農(nóng)村土地進行有效管理是中央政府和地方各級政府的共同職責,現(xiàn)行土地管理體系中,土地管理部門分為中央、省、市、縣四級。但由于市、縣的短期行為及局部利益或受地方政府的影響,難以綜合考慮全局利益或宏觀利益,土地管理權(quán)力應(yīng)集中于中央和省級政府的土地管理部門。省級以下土地管理部門的人事任免由上級土地管理部門直接任命,不再隸屬市、縣當?shù)卣芾?,排除地方政府對土地管理工作的種種干擾,保障土地管理的宏觀性、戰(zhàn)略性,保證執(zhí)法的公正性和有效性,維護國家土地安全。

    三、結(jié)束語

    土地管理需要科學和合理地劃分中央和地方政府的責任。我國土地管理,中央政府主要管理土地立法和跨區(qū)域土地利用;省級土地管理部門主要管理城市體系規(guī)劃和建設(shè),作為耕地保護的責任主全負責區(qū)域耕地數(shù)量的動態(tài)平衡和土地開發(fā)復墾整量;地(市)政府土地管理部門主要負責區(qū)域中心城市規(guī)劃和建設(shè);縣(市)政府土地管理部門主要負責土地利用總體規(guī)劃、管理和實施;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管城部門主要負責土地權(quán)籍管理,土地利用監(jiān)測。我國土地行政管理體制改革,垂直管理和分級管理相結(jié)合,減省條塊矛盾沖突,最根本的方法是減少不必要的行政干預,正確履行政府在市場經(jīng)濟條件下的職能,還權(quán)于民、不權(quán)于社會、還權(quán)于市場。

    參考文獻:

    [1]張紅宇.中國農(nóng)村的土地制度變遷[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2009.

    [2]衣愛東.我國農(nóng)地制度的變遷與發(fā)展趨勢分折[J].農(nóng)場經(jīng)濟管理,2009.

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