如何區(qū)分審計執(zhí)法中的各種法律關(guān)系

陳永太 董秀嵐 宋軍艷 賀旭勇

復核審計報告過程中， 筆者發(fā)現(xiàn)不少審計人員對審計法律關(guān)系與其他法律關(guān)系之間的區(qū)別不是特別清楚。例如審計法律關(guān)系與民事法律關(guān)系之間的界限劃分不清，直接導致在審計實施過程中審計權(quán)入侵民事權(quán)益，并且把本應由民法等民事法律法規(guī)調(diào)整的民事法律行為作為審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)事實寫入審計報告并進行審計處理處罰。審計法律關(guān)系作為行政法律關(guān)系的一種，與其他具有行政權(quán)的法定行政機關(guān)或者行政主體依據(jù)其法定職權(quán)行使行政權(quán)而形成的法律關(guān)系時有混淆，即審計權(quán)搶灘其他行政機關(guān)等主管領域。審計執(zhí)法本質(zhì)上是行政權(quán)的一部分，個別被審計對象因其財經(jīng)違規(guī)行為非常嚴重已經(jīng)涉嫌刑事領域，觸犯刑法，應當移交司法機關(guān)，但是卻以審計處理處罰代替刑罰，濫用行政權(quán)，越權(quán)司法管轄。下面將以案例的形式來分析各種法律關(guān)系之間的區(qū)別，以期對審計工作有所幫助。

一、 審計入侵民事權(quán)益，審計法律關(guān)系和民事法律關(guān)系界限不清

（一）審計法律關(guān)系

審計法律關(guān)系是指依據(jù)審計法律規(guī)范在調(diào)整審計行為過程中所形成的權(quán)利、義務關(guān)系。包括主體、客體和內(nèi)容，審計法律關(guān)系的主體是指在具體審計法律關(guān)系中，享有權(quán)利和承擔義務的當事人。我國審計法律關(guān)系的主體有三個：一是實施審計一方的當事人，包括各級國家審計機關(guān)、各級審計機關(guān)中具體從事審計業(yè)務的人員，以及授權(quán)性主體，包括審計機關(guān)授權(quán)實施審計的審計特派員等；二是接受審計一方的當事人，如國務院各部門、地方人民政府及其各部門，國有的金融機構(gòu)，國有企業(yè)和國有資產(chǎn)占控股地位或者主導地位的企業(yè)，國家事業(yè)組織，其他應當接受審計的單位和以上單位中的有關(guān)人員；三是與審計法律事實有關(guān)的其他單位和個人。其鮮明特征就是主體地位不平等。

審計法律關(guān)系的客體主要是審計法律關(guān)系主體的法律行為，也包括審計監(jiān)督的對象，如被審計單位有關(guān)經(jīng)濟活動，反映經(jīng)濟活動的會計資料及其他資料，違反財經(jīng)法規(guī)的行為，審計監(jiān)督行為，審計監(jiān)督維護的國家資金財產(chǎn)等。

審計法律關(guān)系內(nèi)容，是指審計法律關(guān)系主體享有的權(quán)利和承擔的義務，這種權(quán)利、義務是相互銜接的，并由國家強制力予以保證。其鮮明的特征就是具有國家強制性。

（二）民事法律關(guān)系

民事法律關(guān)系是指由民事法律規(guī)范所調(diào)整的社會關(guān)系，也就是由民事法律規(guī)范所確認和保護的以民事權(quán)利和民事義務為基本內(nèi)容的社會關(guān)系。

由于民法調(diào)整的社會關(guān)系是平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，按民法規(guī)范確立的法律關(guān)系也就只能是平等主體之間的關(guān)系。同時，民事法律關(guān)系不僅符合國家的意志，更體現(xiàn)著當事人的意志，一般是由當事人依自己的真實意思自愿設立的。只要當事人依其意思表示實施的行為不違反法律規(guī)定，所設立的法律關(guān)系就受法律保護。民事法律關(guān)系的主要特征是參加民事行為的雙方或多方當事人在法律地位上是平等的，不像行政法律關(guān)系中一方處于行使國家職權(quán)的地位，另一方處于被管理的地位，二者地位不平等。再者民事法律關(guān)系中民事權(quán)利義務的履行是依靠當事人自覺自愿完成的，國家不強制任何一方履行其民事義務。當然有人會說，當一個合同提交法院管轄后，若判決書生效后，一方申請法院強制執(zhí)行，此時國家以司法強制執(zhí)行力介入民事糾紛。二者區(qū)別在于，設立變更或者消除當事人之間的民事法律關(guān)系，是完全依據(jù)當事人自己的意思表示，國家是不參與的。但是在這個民事法律關(guān)系成立之后，一方不自覺履行義務時，法院也不能主動介入，只有一方當事人啟動司法程序，向法院提起民事訴訟程序后，法院才有權(quán)力管轄民事糾紛。

（三）民事法律關(guān)系與審計法律關(guān)系的區(qū)別

民事法律行為就是通常說的私法調(diào)整的社會關(guān)系，私人領域里，民事主體之間法律主體地位是平等的，公民權(quán)利法無明文規(guī)定即自由，只要當事人依其意思表示實施的行為不違反法律規(guī)定，所設立的法律關(guān)系就受法律保護。

而審計法律關(guān)系恰恰是公法調(diào)整的社會關(guān)系。國家公權(quán)力直接行使，不依據(jù)被審計對象的請求，就可以依據(jù)審計法的相關(guān)規(guī)定依法對其進行審計監(jiān)督，帶有鮮明的國家強制性。審計權(quán)的行使必須符合法律規(guī)定的程序和方式，嚴格遵循有關(guān)期間和期日的規(guī)定，即公共權(quán)力法無明文規(guī)定即禁止。

（四）審計執(zhí)法中經(jīng)常遇到的一些民事法律行為

政府投資審計中，經(jīng)常查閱大量的招投標合同、建設工程等相關(guān)方面的合同。而國家對工程方面的合同是有規(guī)范性文本的，一般比較嚴格的建設施工單位都是直接依據(jù)該規(guī)范性合同而訂立。即該合同同時符合合同法的規(guī)定以及相關(guān)建筑方面的法律法規(guī)規(guī)定。以工程造價條款為例，合同規(guī)定的金額，經(jīng)審計部門審計后會審減一部分，但是其合同已經(jīng)成立并且生效，對被審計單位和合同另一方當事人具有約束力。之前也出現(xiàn)過審計部門直接根據(jù)自己的審減結(jié)果對被審計單位下達審計決定書，要求被審計單位收回審減的金額。這樣導致生效合同與審計決定直接沖突，一方訴至法院后而法院判決審計機關(guān)敗訴的案例。這中間就涉及兩個法律關(guān)系，一個是審計機關(guān)依據(jù)國家審計權(quán)力對被審計單位進行審計監(jiān)督的行政行為，該行為受審計法和相關(guān)財經(jīng)法律法規(guī)調(diào)整，是縱向的法律關(guān)系；另一個是被審計單位作為市場主體進行民事活動與另一方當事人進行民事行為的活動，該行為受民法合同法等調(diào)整，是橫向的法律關(guān)系。

審計機關(guān)對被審計對象使用的財政資金有權(quán)進行經(jīng)濟監(jiān)督，是法定職權(quán)的行使。當具有國家強制力的審計決定和被審計單位與市場主體簽訂的合法有效民事合同相沖突時，究竟應該怎么解決？若被審計單位執(zhí)行審計決定，則面臨合同違約，若不執(zhí)行審計決定，則審計文書成為一紙空文，有可能造成國家資金的流失，并且損害國家審計機關(guān)的權(quán)威。在看到有施工單位拿著生效合同向法院提起訴訟，要求法院判決被審計單位履行合同的付款義務后，法院以生效的合同依據(jù)的合同法高于審計決定依據(jù)的審計法，所以合同的效力高于審計決定效力，判決審計機關(guān)敗訴的案例之后，才意識到我們之前做了很多的竣工決算審計，審計人員也翻閱了很多的各類合同，最后依據(jù)審計結(jié)果得出一個審減金額，當時對這個審減金額的來源是否合法也沒多想，是否存在風險?，F(xiàn)在仔細想想這個金額是否涉及一個合同的造價？如果這個金額與合同造價條款相沖突，那么被審計單位執(zhí)行了審計決定之后，他們簽訂的合同如何履行？如果雙方協(xié)商變更合同金額，倒也無事。一旦遇到不愿意變更的情形呢？相對人提起民事訴訟或者行政訴訟呢？我們單位尚且沒有因?qū)彍p金額而發(fā)生過訴訟之類的事情，但是并不意味著將來不會發(fā)生，當法治的腳步越來越近，當事人的法律維權(quán)意識也會越來越強。

審計資金的性質(zhì)有時也關(guān)乎能否做出審計決定的關(guān)鍵。之前投資審計某縣以工代賑的資金時，審計深度直接延伸到以工代賑個人，調(diào)查了解那些做工的人是否真的收到資金。這個做法是很有道理的。因為該資金的性質(zhì)不僅僅是錢，在錢的價值上還附帶了人身性質(zhì)，以做工的形式來掙走這筆錢，就是錢物化成了工作，而工作是人才能完成的。雖然這些個人是使用以工代賑資金的單位找來的，他們之間是民事上的一種雇用關(guān)系或者說承攬關(guān)系，但是審計還是必須要調(diào)查到個人的，因為資金的性質(zhì)不一樣。

在復核審計報告和決定過程中，經(jīng)常看到這樣的問題，施工單位和建設單位簽訂了合同，之間有個保證金的條款，一般是工程款的10%。當審計人員查閱合同資料時發(fā)現(xiàn)質(zhì)保金還沒有返還給施工單位，就下個審計決定，責令建設單位限期返還質(zhì)保金等。質(zhì)保金是合同的一個條款，如果建設單位不返還屬于民法上的違約，自有當事人申請法院來管轄。我認為審計機關(guān)無權(quán)下決定來干預這種合同的金額返還。該行為是一種典型的行政權(quán)入侵民事權(quán)益的行為，也是審計機關(guān)濫用職權(quán)的行為。

二、審計權(quán)搶灘其他行政機關(guān)等主管領域，審計行政法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系時有沖突

審計行政法律關(guān)系實質(zhì)是行政法律關(guān)系的一種，遵循行政法等上位法。行政法律關(guān)系，是指受行政法律規(guī)范調(diào)控的因行政活動 （權(quán)力活動與非權(quán)力活動）而形成或產(chǎn)生（引發(fā)）的各種權(quán)利義務關(guān)系。這種法律關(guān)系既應包括在行政活動過程中所形成的行政主體與行政相對人之間的行政法上的權(quán)利義務關(guān)系，也應包括因行政活動而產(chǎn)生或引發(fā)的救濟或監(jiān)督關(guān)系。本文行政法律關(guān)系特指在行政活動過程中所形成的行政主體與行政相對人之間的行政法上的權(quán)利義務關(guān)系。行政法律關(guān)系因享有行政執(zhí)法權(quán)的主體不同，形成多種法律關(guān)系，例如稅務機關(guān)與納稅人之間的稅收征管關(guān)系，工商行政管理機關(guān)與其管理相對人之間形成的行政法律管理關(guān)系，中國人民銀行與各商業(yè)銀行之間形成的監(jiān)督關(guān)系等。

（一）審計行政法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系之間的區(qū)別

行使的法定職權(quán)依據(jù)不同，從而行使不同的行政權(quán)力。例如審計機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)是審計法，職能是對國家財政性資金安全運行的經(jīng)濟行為進行監(jiān)督。其監(jiān)督對象只能是審計法中規(guī)定的使用財政性資金的單位或團體，實踐中審計對象主要是行政機關(guān)、事業(yè)單位或使用政府財政性資金的項目，對于使用私人資金的法人或團體則無權(quán)進行經(jīng)濟監(jiān)督。自然對政府交辦的一些審計項目例外，因其合法性來源于政府的授權(quán)。稅務機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)是稅收征管法，執(zhí)法對象是納稅人和扣繳義務人，對其稅收繳納情況進行監(jiān)督。類似其他具有行政執(zhí)法權(quán)力的行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)單位，則依據(jù)其本位法行使相應的行政監(jiān)管，并對行政相對人的違法違規(guī)行為依據(jù)法律法規(guī)進行處理處罰?？梢妼徲嬓姓申P(guān)系與其他行政機關(guān)行政法律關(guān)系是一種并列的法律關(guān)系，它們都從屬于上位的行政法律關(guān)系。

但是因為國家機關(guān)的某些職能實際上特定情形下時有交叉，不可避免地產(chǎn)生一些執(zhí)法沖突。之前審計署網(wǎng)站上也曾發(fā)表過一些文章，提到這個問題，認為可以采用行政權(quán)擴張說的觀點，只要與審計機關(guān)的經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)力相重合的部分，審計機關(guān)可以直接依據(jù)審計法和法規(guī)的相應條款進行處理處罰。但此觀點并未形成正式的部門規(guī)章或者行政解釋，究其本質(zhì)依然是一種學理觀點，我個人認為并不適當。如果別的行政機關(guān)也這樣做，只要與我們的執(zhí)法權(quán)力相重合，他們就具有處理處罰權(quán)，也可以直接引用審計法和審計法規(guī)進行處理處罰。由于這個學說使得每個行政部門都可以無限制擴張自己的法定權(quán)力，行政機關(guān)之間執(zhí)法打架混亂局面難以避免。 如果某些審計機關(guān)與其他行政機關(guān)的財經(jīng)違規(guī)查處權(quán)相重合，對此類財經(jīng)違規(guī)行為審計署已經(jīng)明確以行政解釋等方式加以公布，則可以直接使用該解釋進行處理處罰。反之則不能。

（二） 被審計單位存在偷稅、漏稅、欠稅等涉稅違法行為

業(yè)務部門曾遇到這樣一個問題，查處某單位的稅收，發(fā)現(xiàn)到審計日，該單位賬面上依然掛著以前年度應繳納稅收款，并且超過其稅收清繳期間很長時間。當時審計人員問及此款能否依據(jù)審計法相關(guān)規(guī)定直接收回。在查閱審計署的有關(guān)規(guī)定和解釋后發(fā)現(xiàn)，在此種行為審計署曾發(fā)文明確規(guī)定，不同的情況，適用不同的規(guī)定。“經(jīng)查實的被審計單位偷稅、漏稅、欠稅等涉稅違法行為，審計機關(guān)應根據(jù)具體情況予以處理：一、對于在稅收清繳期內(nèi)的（即本年度的）應交未交稅金，審計機關(guān)應及時通知稅務機關(guān)予以收繳。二、已超過稅收清繳期的（即以前年度的）稅金，稅務機關(guān)未發(fā)現(xiàn)或者稅務機關(guān)違法少征、不征的稅金，審計機關(guān)可按照《審計署關(guān)于批轉(zhuǎn)寧夏自治區(qū)審計廳在財政設立查處違紀資金收繳專戶報告的通知》（審發(fā)〔1998〕280號）辦理。依據(jù)該規(guī)定單位下達審計決定書，直接收繳逾期稅收款上繳市財政。

分析上面這個案例，明顯審計監(jiān)督權(quán)與稅收征管權(quán)發(fā)生沖突。依據(jù)行政職權(quán)劃分，稅收征管權(quán)應當是稅務機關(guān)的職責，稅率稅目，如何計算納稅額，稅務機關(guān)最專業(yè)，此類事項由稅務機關(guān)管轄最合適。但是若稅務機關(guān)遲遲未履行其職責，納稅人已經(jīng)超過稅收清繳期，對于以前年度的應交稅金，審計署依據(jù)審計權(quán)力直接收繳歸財政。個人認為，對于這個規(guī)定背后的法理精神，該條款設計得非常合理，對于稅務機關(guān)的權(quán)力，優(yōu)先由稅務機關(guān)行使，例如第一條尚在稅收清繳期內(nèi)的以前年度應交稅金，由稅務機關(guān)處理，審計機關(guān)只有通知權(quán)，沒有直接收繳權(quán)。而對于已經(jīng)超過稅收清繳期的以前年度的應交稅金，審計機關(guān)直接進行收繳歸財政。此條款并非對稅務機關(guān)的侵權(quán)，而是對稅務機關(guān)怠于行使其職權(quán)的一種經(jīng)濟監(jiān)督行為。

審計權(quán)入侵其他行政機關(guān)領域的事情常有發(fā)生。審計實踐中經(jīng)常遇到不屬于審計部門主管的事情，審計人員拿著審計通知書副本，進行無限制的延伸審計，有的居然將私人企業(yè)的賬本翻一遍，把應繳納的稅金不分時間段一律上繳財政，替稅務機關(guān)干活，既辛苦而又屬于濫用職權(quán)，若相對人向法院提起行政訴訟，審計機關(guān)敗訴則是常理之中。某區(qū)審計局曾經(jīng)進行稅收審計時，查到某商場繳納的稅額與其營業(yè)面積相差太遠，于是拿著審計通知書副本進行延伸，孰料對方請個律師，對審計局的行為進行了逐條反駁，主要意思如下：第一，我們是私人公司，不屬于審計機關(guān)的審計對象；第二，審計程序錯誤，沒有見到審計通知書；第三，審計機關(guān)不能直接查他們的納稅金額。當時區(qū)審計局慌了，不知如何抗辯律師意見。之后我們回復的意思大致是，第一，審計機關(guān)審計的是區(qū)地稅局，屬于我們的審計對象。地稅局的義務是收繳稅金，對于審計有疑點的稅收單位，審計機關(guān)基于監(jiān)督地稅局是否少征稅金的行為具有延伸審計權(quán)力。該商場雖屬于私人公司，但應當依法納稅，對于上繳的該筆稅款，審計機關(guān)基于監(jiān)督地稅局的經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)進行再監(jiān)督，一旦審計發(fā)現(xiàn)該納稅金額有少計少征等行為，審計機關(guān)有權(quán)責令地稅局補征稅款。第二作為私人公司，自然不屬于審計機關(guān)的審計對象，但是對于已經(jīng)上繳的稅款，其性質(zhì)已經(jīng)是國家財政資金，審計機關(guān)就該筆資金有權(quán)審計。審計機關(guān)只是就該筆稅款在審計地稅局時進行合法延伸，有審計通知書副本即可，且審計通知書內(nèi)容已經(jīng)說明對有關(guān)事情可以進行延伸審計。審計延伸程序合法。第三，審計機關(guān)對該筆稅款進行延伸審計，有權(quán)查處與該筆稅款有關(guān)的財務資料。審計機關(guān)也并未對該公司直接下達審計決定，所以審計延伸行為并不違法。

該案例中的法律關(guān)系，涉及審計機關(guān)和稅務機關(guān)之間的權(quán)力劃分關(guān)系。審計機關(guān)的再監(jiān)督，不可避免要牽涉到私人公司，若程序稍有差錯，即可令審計機關(guān)處于被動之地。

另外，投資審計中，與其他行政機關(guān)的主管范圍經(jīng)常發(fā)生交叉，我們的審計報告中很多都是審計發(fā)現(xiàn)被審計單位未進行招投標，或者招投標不符合法律和法規(guī)規(guī)定，還有發(fā)現(xiàn)被審計單位未辦理相關(guān)許可證等。對于招投標的事宜，現(xiàn)在一般都移交有權(quán)部門進行處理，但是對于未辦理許可證照之類的行為，有的審計人員就直接利用審計法中的其他處理措施，寫在報告中責令被審計單位限期補辦許可證。如今細細思量，這個處理措施與對方倒是沒有什么大的影響，可謂不痛不癢，也沒有罰款之類的處罰等。但是合法嗎？審計權(quán)是經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)力，未辦理許可證是否屬于經(jīng)濟違規(guī)行為？審計機關(guān)能否就該行為直接進行審計處理，責令補辦許可證呢？我認為，審計機關(guān)不能直接處理，補辦許可證的行為不屬于財經(jīng)違規(guī)行為。

（三）審計權(quán)與及政府交辦事項相沖突

市政府交辦審計局一項任務，由審計局牽頭，組織幾個會計師事務所對政府下屬的幾個投資平臺的資產(chǎn)債務摸底，并將結(jié)果上報。于是相關(guān)科室忙于起草招投標事項和相關(guān)聘用合同。因為政府要求對會計師事務所進行招投標選擇，不能任意指定。我們分析這個事項中的法律關(guān)系。審計費用由政府財政負擔，屬于財政性資金，金額比較大——100萬元，單位要求進行招投標，招投標事宜必須符合招投標相關(guān)法律法規(guī)與規(guī)定。業(yè)務科室一再強調(diào)，審計單位是協(xié)調(diào)部門，不是審計單位，真正進行審計摸底的是會計師事務所。但是簽訂合同的當事人雙方卻是審計局和會計師事務所，審計對象是政府幾個投資公司。如果合同當事人是政府和會計師事務所，則比較合適，因為政府對自己的下屬投資公司具有管理權(quán)力，對其進行摸底審計理所當然。但是審計局作為合同一方當事人卻不合適。而且就憑一個合同，就派一批會計師去翻人家的賬本，投資公司完全可以以沒有審計依據(jù)拒絕這個審計。雖然社會會計師事務所具有出具法律效率報告的審計權(quán)力，但其權(quán)力的行使必須以對方邀請為前提，因為社會審計的權(quán)力和政府審計的權(quán)力不同，不是行政權(quán)，不能主動去審計對方。對于這個問題的解決，我認為政府與審計局之間是委托關(guān)系，但是如果審計局作為合同一方當事人和會計師簽訂協(xié)議不太合適。政府也沒有一個特別授權(quán)委托書。一個折中的辦法是，審計局和會計師事務所簽訂合同， 審計局負責將投資平臺的財務資料協(xié)調(diào)交給事務所，但是審計局對投資平臺的幾個單位必須下達一個蓋有單位公章的黑頭審計調(diào)查通知書。如果沒有這個調(diào)查通知書，我認為投資平臺可以拒絕接受審計，因為審計機關(guān)的權(quán)力和政府權(quán)力不同，如果政府有特別授權(quán)委托書，則會計師事務所可以拿著與審計局簽訂的合同和政府特別授權(quán)審計局的授權(quán)委托書對投資平臺進行審計。抑或政府和會計師事務所簽訂委托審計合同，這樣事務所可以名正言順地進行審計。實際上該事項中，是審計局接受政府交辦的一個事項，對投資平臺進行資產(chǎn)核清調(diào)查，但是聘用的是社會上的會計師事務所的工作人員。其中包括一個縱向的審計法律關(guān)系和一個橫向的合同關(guān)系，以及政府與審計機關(guān)的委托關(guān)系。

三 、審計行政權(quán)和刑事司法權(quán)爭地盤，以罰代刑

刑事法律關(guān)系是指刑事法律關(guān)系所調(diào)整的國家與公民（包括某些特定法人）之間的一種社會關(guān)系。在刑事法律關(guān)系中，權(quán)利與義務的主體一方是以公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院為代表的國家，另一方是觸犯了刑事法律或者為刑事侵害行為所侵害或者依法參與刑事訴訟活動的公民。刑事法律關(guān)系由刑事法律關(guān)系的主體、內(nèi)容、客體三部分組成，依其性質(zhì)可以分為刑事實體法律關(guān)系、刑事程序法律關(guān)系和罪犯改造法律關(guān)系。本文中特指刑事實體法律關(guān)系，即刑事法律關(guān)系是指因以犯罪為核心的法定事實為依據(jù)產(chǎn)生、變更、消滅，由刑事法律規(guī)范加以調(diào)整的國家和犯罪人之間的受制約的刑罰權(quán)和與有限度的刑事責任的關(guān)系。刑事法律關(guān)系最主要的特征是社會危害性嚴重，違法行為應受刑法制裁。

1.審計行政法律關(guān)系與刑事法律關(guān)系的區(qū)別：第一，法定依據(jù)不同，審計部門依據(jù)審計法行使職權(quán)，究其本質(zhì)是一種行政權(quán)力，受行政法調(diào)整。第二，其處理處罰相對刑事處罰有本質(zhì)不同。審計處理處罰實質(zhì)是一種行政處理處罰，社會危害性相對較輕，不如刑事制裁嚴厲，無論是警告、罰款還是通報批評，沒收違法所得等都是行政處罰的一種，相對于管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑甚至死刑來說，性質(zhì)完全不一樣。當審計對象的財經(jīng)違規(guī)行為突破行政處罰界限，嚴重到涉嫌刑事犯罪時，已經(jīng)不屬于審計機關(guān)的管轄范圍，該移交司法機關(guān)追究其刑事責任。實踐中往往行政處罰和刑事犯罪的界限不是太明確，個人認為應當以司法部門的刑事立案標準為主，判斷財經(jīng)違規(guī)行為是否涉嫌違法犯罪。

2.社保資金審計中，經(jīng)常查出不符合社保條件的人違規(guī)享用社保待遇，以前經(jīng)常審計處理是建議社保部門取消其社保資格，并將其違規(guī)領取的資金退回。分析這個處理決定是否合法，實際上就是審計中的虛報冒領行為，如果仔細分析冒領人的身份，例如是否具有公務身份，還是一般的自然人，冒領的金額有多少，是否超過詐騙罪的立案標準，或者貪污罪的立案標準。檢察刊物上刊登一個案例，就是不符合條件的自然人，虛報冒領國家社保資金，涉嫌詐騙罪被逮捕。金額不多，只有幾千元。雖然法律上規(guī)定的立案標準很低，涉案金額不大，但隨著經(jīng)濟發(fā)展，貨幣貶值，現(xiàn)在各省根據(jù)各自的經(jīng)濟條件制定各自的立案標準，例如詐騙罪，北京立案標準是5萬，安陽市是4000元。

3.分析下列案例判斷其行為的違法違規(guī)程度。

胡某，黨員，A縣B鄉(xiāng)黨委書記。劉某，黨員，A縣B鄉(xiāng)財政所所長。2010年6月，胡某與劉某商量后決定，由劉某編造虛假災情，騙取國家雪災救災款（以下簡稱雪災款）69萬元，存于鄉(xiāng)財政所在A縣農(nóng)業(yè)銀行分理處的基本賬戶。同年7月，劉某為幫助該銀行分理處會計完成攬儲任務，私自將該筆雪災款取出以自己名字辦理了三個月整存整取存單。同年10月，劉某將69萬元及利息3300元取出后存回單位基本賬戶。

2011年2月，A縣財政局下?lián)芙oB鄉(xiāng)雪災款160萬元。胡某與劉某商量后決定，由劉某操作將其中60萬元支付了鄉(xiāng)村公路工程建設款；同年6月，胡某將雪災款中50萬元借給同學李某用于圍標押金；同年10月，胡某再次將雪災款中50萬元借給李某用于償還前次所借50萬元欠款；2012年2月，胡某又一次將雪災款中50萬元借給李某用于圍標押金。2012年6月案發(fā)。

本案的主要問題是：1.私自將公款取出并辦成整存整取存單后，到期將本金及利息取出歸還是否構(gòu)成挪用公款 2.用雪災款支付鄉(xiāng)村公路工程建設款是否構(gòu)成挪用特定款物3.多次挪用公款，并以后次挪用公款歸還前次挪用的公款，挪用公款數(shù)額如何計算

主流意見是：胡某與劉某騙取雪災款69萬元，應當追究其二人主要責任者和直接責任人員的黨紀責任。劉某將雪災款取出并整存整取構(gòu)成挪用公款違紀，所獲得利息3300元屬于違法所得，應當追繳，不計入挪用公款數(shù)額，同時，劉某涉嫌挪用公款犯罪。胡某與劉某將60萬元雪災款挪作他用，應當追究主要責任者和直接責任人員胡某、劉某的黨紀責任。胡某連續(xù)三次將雪災款借給同學李某，構(gòu)成連續(xù)挪用公款違紀，挪用公款數(shù)額以案發(fā)時未還的實際數(shù)額認定，即挪用100萬元，同時，胡某涉嫌挪用公款犯罪。

具體認定理由如下：

1.胡某與劉某騙取雪災款69萬元，應當追究主要責任者胡某和直接責任人員劉某的黨紀責任。

本案中，胡某與劉某騙取雪災款，侵犯了國家財產(chǎn)所有權(quán)，符合騙取國家財政撥款、補貼違紀行為客體要件規(guī)定。同時，胡某、劉某主觀上具有將騙取的雪災款轉(zhuǎn)為本單位所有的目的，具有主觀故意，應根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《黨紀處分條例》）第一百一十四條第一款規(guī)定追究其二人的黨紀責任。

2.劉某構(gòu)成挪用69萬元公款違紀。

挪用公款行為，是指黨和國家工作人員或者受委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員，利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動，或者進行營利活動，或者超過3個月未還的行為。

本案中，劉某私自將救災款69萬元挪到銀行整存整取3個月的行為，符合挪用公款客觀方面要件規(guī)定。同時，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理挪用公款案件具體應用法律若干問題的解釋》第二條第一款第二項：“挪用公款存入銀行，屬于挪用公款進行營利活動。所獲取的利息、收益等違法所得，應當追繳，但不計入挪用公款的數(shù)額”的規(guī)定，其屬于挪用公款進行營利活動。

綜上，劉某挪用69萬元公款的行為構(gòu)成違紀事實，3300元利息屬于違法所得，應當依法追繳，不計入挪用公款的數(shù)額。

此外，劉某挪用的是救災款，應根據(jù)《黨紀處分條例》第九十四條第二款“挪用黨費、社?；鸷途葹?、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟、防疫款物的，依照前款規(guī)定從重或者加重處分，直至開除黨籍”的規(guī)定，追究劉某的黨紀責任。依據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定（試行）》，應將劉某涉嫌挪用公款犯罪問題移交司法機關(guān)辦理。

3.胡某、劉某將雪災款中的60萬元用于支付鄉(xiāng)村公路建設款項，構(gòu)成單位挪用財政資金、專項資金、特定款物違紀，應當追究其主要責任者和直接責任人員的黨紀責任。

單位挪用財政資金、專項資金、特定款物行為，是指國家機關(guān)、國家撥給經(jīng)費的團體和事業(yè)單位違反財經(jīng)管理制度，挪用財政資金、專項資金、特定款物的行為。

胡某、劉某分別作為鄉(xiāng)黨委書記、財政所所長，明知雪災款屬于專款專用的款項，仍挪作他用，具有主觀故意。胡某是挪用特定款物違紀行為主要責任者，劉某是直接責任人員，應當根據(jù)《黨紀處分條例》第一百條第二款規(guī)定追究胡某、劉某的黨紀責任。

此外，根據(jù)最高人民檢察院、公安部2010年5月印發(fā)的《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》第八十六條的規(guī)定，胡某、劉某將60萬元雪災款挪作他用，涉嫌挪用特定款物犯罪問題，應移交公安機關(guān)辦理。

4.胡某構(gòu)成挪用100萬元公款違紀行為。

本案中，胡某連續(xù)3次將雪災款借給同學李某用于圍標押金及歸還圍標押金欠款的行為，依據(jù)《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》的相關(guān)規(guī)定，其構(gòu)成連續(xù)挪用公款違紀行為，屬于非法活動型挪用公款。

那么，多次挪用公款，并以后次挪用的公款歸還前次挪用公款，挪用公款數(shù)額如何計算

依據(jù)最高人民檢察院1999年8月印發(fā)的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定（試行）》“一、貪污賄賂犯罪案件（二）挪用公款案：多次挪用公款并以后次挪用的公款歸還前次挪用的公款，挪用公款數(shù)額以案發(fā)時未還的數(shù)額認定”的規(guī)定，胡某挪用公款數(shù)額以案發(fā)時未還的實際數(shù)額認定，即認定胡某挪用公款數(shù)額為100萬元。此外，因為胡某挪用的是雪災款，應根據(jù)《黨紀處分條例》第九十四條第二款的規(guī)定，追究胡某的黨紀責任。

同時，胡某已涉嫌挪用公款犯罪，應將其犯罪問題移送司法機關(guān)辦理。對胡某、劉某的上述違紀行為應依據(jù)《黨紀處分條例》第二十五條的規(guī)定，合并處理。

本案例中，胡某、劉某財經(jīng)違規(guī)行為不僅違反了相關(guān)財經(jīng)法規(guī)，社會危害性已經(jīng)達到刑罰處罰的程度，又因其黨員身份，還需受到黨紀處分。（作者單位：安陽市審計局）