“精準(zhǔn)扶貧”背景下株洲城市貧困治理范式創(chuàng)新研究

劉劍飛

摘要：目前，株洲“精準(zhǔn)扶貧”工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，在精準(zhǔn)扶貧工作中政府著重關(guān)注的是老少邊窮地區(qū)的連片貧困人群，對(duì)城市貧困人群的關(guān)注度相對(duì)較小。隨著株洲城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以農(nóng)民工和“2030”青年失業(yè)群體為主題的新城市貧困人群成為了城市貧困人群的主體。在這種背景下，如何轉(zhuǎn)變觀念創(chuàng)新城市貧困治理的范式已經(jīng)成為一個(gè)急需解決的問題。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；城市貧困；治理范式

一、城市貧困人群的構(gòu)成分析

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前城市貧困群體的構(gòu)成發(fā)生了一些變化，城市貧困人群主要是指以下三類人群。

1.傳統(tǒng)意義上的城市貧困人群

根據(jù)國(guó)家1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》，我國(guó)傳統(tǒng)城市貧困人口主要包括以下三類人員：一是無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法確定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的城市居民；二是領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍然未能重新就業(yè)，其家庭人均收入低于最低生活保障的城市居民；三是在職人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費(fèi)后，以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的城市居民。

2.進(jìn)城務(wù)工的貧困農(nóng)民工

改革開放以來，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，他們有相當(dāng)一部分在城市居住、生活超過六個(gè)月，屬于城鎮(zhèn)常住居民。株洲作為一座典型的工業(yè)城市，吸納了大量的農(nóng)民工就業(yè)，他們大部分生活在城市，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)工作，為株洲市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)作出了重要的貢獻(xiàn)，但是，由于農(nóng)民工缺乏現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)技術(shù)，他們大部分從事低技術(shù)含量的體力勞動(dòng)，在就業(yè)方面遭受到多方面的排斥，再加上近年來城市房租、生活費(fèi)用高漲，他們大部分人的生活陷入貧困狀態(tài)，這不僅嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的積極性，導(dǎo)致許多農(nóng)民工提早返鄉(xiāng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)。

3.城鎮(zhèn)“2030”青年失業(yè)貧困人群

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和城鎮(zhèn)就業(yè)體制改革的推進(jìn)，青年人面臨的就業(yè)壓力大幅增加，特別是一些沒有就業(yè)優(yōu)勢(shì)的青年，近年來紛紛加入失業(yè)大軍。根據(jù)勞動(dòng)部《2015-2016：中國(guó)就業(yè)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前新增勞動(dòng)力中只有70%左右實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)，其中15-29歲青年人群的總體失業(yè)率為8.6%，高于全社會(huì)的平均失業(yè)率。在這部分青年失業(yè)人群中，大部分是城鎮(zhèn)初中、高中甚至更低學(xué)歷畢業(yè)或肄業(yè)后處于失業(yè)狀態(tài)的城鎮(zhèn)年輕人，近年來，城鎮(zhèn)青年失業(yè)人群的學(xué)歷有逐步提高的趨勢(shì)，由于大學(xué)的擴(kuò)招導(dǎo)致每年畢業(yè)的大中專院校學(xué)生超過700萬人，一些專業(yè)不符合社會(huì)需要的大中專畢業(yè)生畢業(yè)即面臨失業(yè)的狀況尤為突出，這部分人群大部分為獨(dú)生子女，缺乏必要的生活自立能力，不能適應(yīng)現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)激烈的就業(yè)市場(chǎng)需求，最終成為高學(xué)歷待業(yè)或失業(yè)青年。

二、城鎮(zhèn)貧困人群的新特征

1.貧困的原因與以前有差別

從傳統(tǒng)的觀點(diǎn)來看，貧困的成因一般是勞動(dòng)者自身懶惰，勞動(dòng)者不具備勞動(dòng)能力二不能獲得維持自身生活的經(jīng)濟(jì)來源，勞動(dòng)者具備勞動(dòng)能力但家庭負(fù)擔(dān)很重導(dǎo)致其家庭平均收入低于國(guó)家規(guī)定的貧困縣標(biāo)準(zhǔn)。目前，大部分城市貧困人群并不是因?yàn)樽陨響卸杌虿痪邆鋭趧?dòng)能力而陷入貧困，而是因?yàn)橹贫绒D(zhuǎn)型導(dǎo)致其權(quán)利缺失或遭受比較嚴(yán)重的就業(yè)排斥導(dǎo)致貧困，比如，目前在就業(yè)市場(chǎng)上企業(yè)往往規(guī)定員工要具備某種學(xué)歷水平或工作經(jīng)驗(yàn)，這就導(dǎo)致一部分剛畢業(yè)的大中專院校學(xué)生因?yàn)檫@方面的就業(yè)排斥而無法正常進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，這種就業(yè)排斥導(dǎo)致青年人群缺乏就業(yè)的自我認(rèn)同和信心，甚至導(dǎo)致一部分人員不愿意參與審會(huì)融合而導(dǎo)致貧困，出現(xiàn)了所謂的“啃老族”。

2.導(dǎo)致貧困的主客觀因素與以前有差別

以往的研究表明，學(xué)者們主要從經(jīng)濟(jì)收入的角度將低于社會(huì)貧困線收入的人群定義為貧困人群。目前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)日益激烈、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)化就業(yè)原則不僅導(dǎo)致部分人員因?yàn)椴荒芫蜆I(yè)或不充分就業(yè)陷入貧困，更重要的是，這種競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致部分人群就業(yè)的自信心下降、就業(yè)的自我認(rèn)同感缺乏和主動(dòng)融入社會(huì)的意愿降低。由于不能就業(yè)或不充分就業(yè)，這部分人產(chǎn)生別人看不起自己的看法，他們從主觀角度把自己歸入受社會(huì)就業(yè)排斥的群體，從而產(chǎn)生“主官貧困”，這主要源于他們和別人或社會(huì)需求相比較而產(chǎn)生的就業(yè)能力和信心的“缺失感”。

3.貧困人群接受援助的方式和貧困的穩(wěn)定性與以前不同

目前，由于城市貧困人群的新特征。導(dǎo)致他們?cè)谠庥鲐毨У臅r(shí)候并不是第一時(shí)間項(xiàng)社會(huì)貧困救助機(jī)構(gòu)去申請(qǐng)貧困救助，他們更會(huì)傾向于需求親人以及較為親密的朋友或鄰里的的幫助。對(duì)農(nóng)民工貧困群體來講，他們由于受社會(huì)保障制度程序向二元分割的制度限制，更無法向城鎮(zhèn)居民一樣向社會(huì)救助機(jī)構(gòu)尋求幫助。針對(duì)城鎮(zhèn)居民“2030”貧困人群，他們?cè)诿媾R就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)由于自身具有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致他們?cè)诿媾R社會(huì)就業(yè)排斥的可能時(shí)并不是完全的無能為力，他們通過各種關(guān)系能夠接觸到更多融入社會(huì)的機(jī)會(huì)，他們完全可以通過這種關(guān)系擺脫貧困狀態(tài)。同時(shí)，對(duì)于那些沒有很多社會(huì)關(guān)系的城鎮(zhèn)“2030”貧困人群來講，在遭遇就業(yè)排斥時(shí)會(huì)陷入貧困的怪圈而無法自拔，特別是父母或親戚朋友沒有相關(guān)的資源供自己利用時(shí)，他們往往會(huì)因?yàn)闊o法獲得與他們平等的就業(yè)權(quán)利二遭遇貧困的代際傳遞，他們有希望擺脫貧困，但是卻背負(fù)著沉重的代價(jià)，這種貧困往往具有反復(fù)性。

三、研究城市貧困群體的意義

1.城市貧困人群有向年輕人擴(kuò)大的趨勢(shì)

據(jù)調(diào)查，目前城市貧困人口與以往不同，有向年輕化發(fā)展的趨勢(shì)。年輕人群遭遇貧困會(huì)對(duì)他們今后的人生道路造成不可估量的影響，一方面會(huì)造成他們就業(yè)信心和能力里的逐漸喪失，導(dǎo)致他們?cè)诮窈缶蜆I(yè)的道路上會(huì)遇到更多的困難，由于無法正常就業(yè)，這部分人群可能會(huì)成為城市新的無業(yè)游民，對(duì)城市治安和綜合治理會(huì)造成不小的壓力。同時(shí)，年輕人群無法就業(yè)也是社會(huì)人力資源的一種浪費(fèi)，導(dǎo)致他們成為城市安全穩(wěn)定的隱患，這種情緒具有一定的蔓延性，會(huì)逐步向以其家庭為核心的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散。

2.城市貧困人群類別逐漸復(fù)雜化

和以前城鎮(zhèn)貧困人群由于無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法確定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的城市居民，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍然未能重新就業(yè)，其家庭人均收入低于最低生活保障的城市居民，在職人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費(fèi)后，以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的城市居民等原因不同，目前城鎮(zhèn)貧困人群產(chǎn)生的原因逐步復(fù)雜化，城鎮(zhèn)貧困農(nóng)民工和“2030”貧困城市人群逐步成為城鎮(zhèn)貧困人群的主體，同時(shí)，還有一些從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的無業(yè)游民，這些群體的年齡、性別、文化程度、教育程度等差異很大，導(dǎo)致目前城鎮(zhèn)貧困人群的構(gòu)成逐步復(fù)雜化。

3.城市貧困人群存在二元分割

目前，城鎮(zhèn)農(nóng)民工已經(jīng)成為城鎮(zhèn)就業(yè)人群中的一個(gè)重要組成部分，在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演者舉足輕重的地位。但是，在目前城鄉(xiāng)分割的二元體制下，農(nóng)民工雖然早已成為城鎮(zhèn)中的重要人群，但他們?cè)谏鐣?huì)福利待遇方面與城鎮(zhèn)居民相比存在著天然的鴻溝。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)福利體系與農(nóng)村社會(huì)福利體系是兩個(gè)不同的運(yùn)行系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行主要根據(jù)不同人群的社會(huì)身份確定，城鎮(zhèn)居民享受到的若干社會(huì)福利待遇至今無法覆蓋到城鎮(zhèn)居民，導(dǎo)致農(nóng)民工雖然具備和城鎮(zhèn)居民一樣的建設(shè)城鎮(zhèn)的義務(wù)，卻無法享受到城鎮(zhèn)居民擁有的社會(huì)權(quán)利，他們至今仍被排除在城鎮(zhèn)福利體系之外。對(duì)于貧困農(nóng)民工而言，他們無法享受城鎮(zhèn)低保人群的福利待遇，他們只能依靠自身的努力擺脫所處的貧困狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)分割的二元福利體系是導(dǎo)致目前農(nóng)民工貧困群體持續(xù)貧困的主要原因，這種貧困在目前條件下具備代際傳遞的可能，讓城鄉(xiāng)不平等的福利待遇體系有擴(kuò)大化的趨勢(shì)。

四、目前城鎮(zhèn)貧困人群產(chǎn)生的主要原因

1.改革開放以來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型促使了城鎮(zhèn)貧困人口的多樣化

在基本經(jīng)濟(jì)制度方面我國(guó)從過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)項(xiàng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)在勞動(dòng)力資源配置方面起到越來越重要的作用，導(dǎo)致部門就業(yè)能力弱、就業(yè)意愿不強(qiáng)的人群事業(yè)而成為貧困人群。在家庭制度轉(zhuǎn)型方面，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭逐漸小型化，這對(duì)于貧困人群的家庭救助是不利的，在小型化家庭中一個(gè)主要?jiǎng)趧?dòng)力的失業(yè)就可能及大地拉低家庭的人均收入，從而使整個(gè)家庭淪為貧困戶。在社會(huì)福利制度方面，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展，我國(guó)原有的社會(huì)救助制度體系逐步解體，新的社會(huì)救助體系不健全、不完善，還不能從根本上解決城市貧困問題。

2.國(guó)有企業(yè)改革造成了大量下崗失業(yè)貧困人群

隨著國(guó)有企業(yè)改革的是深入開展，我國(guó)大量國(guó)有經(jīng)濟(jì)退出競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，原國(guó)有企業(yè)人員面臨著下崗待業(yè)或就業(yè)的穩(wěn)定性下降等問題。國(guó)企改革造成的下崗再就業(yè)人員是我國(guó)城鎮(zhèn)貧困人群最主要的構(gòu)成部分，并且這部分人長(zhǎng)期在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生存，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)能力，大部分年紀(jì)偏大，很難根據(jù)自身的努力脫貧。

3.新時(shí)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致新貧困人口的增加

近年來，我國(guó)為了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，導(dǎo)致大量無技術(shù)或低技術(shù)勞動(dòng)力逐步退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，成為失業(yè)人員，這部分人群以城鎮(zhèn)“2030”人群和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工為主體。城鎮(zhèn)“2030”群體大部分是由于學(xué)歷低、技能低或者專業(yè)不對(duì)口導(dǎo)致不能就業(yè)或?qū)崿F(xiàn)充分就業(yè)而陷入貧困。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工由于缺乏就業(yè)技能和城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的服務(wù)，他們?cè)诋a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期是最容易失業(yè)而陷入貧困的。

4.收入差距擴(kuò)大導(dǎo)致新貧困人口的產(chǎn)生

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，高級(jí)技術(shù)人員和管理人員的收入日益提升，而低技術(shù)人員和低層次崗位的就業(yè)人員收入?yún)s增長(zhǎng)不多，城鎮(zhèn)居民收入差距越來越大，低技術(shù)人員和低層次崗位的就業(yè)人員收入跟不上消費(fèi)上漲的水平，他們逐步成為城鎮(zhèn)中的貧困階層。

5.就業(yè)排斥導(dǎo)致城鎮(zhèn)部分人口陷入貧困狀態(tài)

目前，勞動(dòng)力市場(chǎng)總體上供大于求，城鎮(zhèn)就業(yè)市場(chǎng)仍然是買方市場(chǎng)，這導(dǎo)致用人單位故意設(shè)置高于就業(yè)崗位需求的就業(yè)條件，或者為就業(yè)崗位設(shè)置額外的附加條件，導(dǎo)致低技術(shù)、低學(xué)歷勞動(dòng)者無法競(jìng)聘相關(guān)崗位；或者設(shè)置工作經(jīng)驗(yàn)?zāi)晗蓿瑢?dǎo)致具有較高學(xué)歷的大中專院校畢業(yè)生由于缺乏工作經(jīng)驗(yàn)也無法競(jìng)聘相關(guān)工作崗位。這種就業(yè)排斥在勞動(dòng)力市場(chǎng)上非常普遍、花樣繁多，是導(dǎo)致“2030”人群和農(nóng)民工群體失業(yè)的一個(gè)重要原因。

五、城市貧困治理范式創(chuàng)新的政策建議

1.盡快建立機(jī)制性福利模式

以前，我們根據(jù)市場(chǎng)化原則建立補(bǔ)救性福利模式的社會(huì)救助體系，該模式認(rèn)為市場(chǎng)可以解決大部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，社會(huì)福利的目標(biāo)只需要將不具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而被淘汰出勞動(dòng)力市場(chǎng)的人群身上，把其他的交給市場(chǎng)自行運(yùn)行。這種模式無法解決就業(yè)排斥導(dǎo)致的社會(huì)貧困。而機(jī)制性福利模式則認(rèn)為市場(chǎng)自身的運(yùn)行無法完全解決日益惡化的社會(huì)貧困問題，政府只有通過全面干預(yù)社會(huì)福利政策，才能解決普遍存在的社會(huì)問題，保障社會(huì)穩(wěn)定。在我國(guó)目前市場(chǎng)機(jī)制不健全、不完善的階段，只有讓政府代替部分是市場(chǎng)的功能才能讓社會(huì)經(jīng)濟(jì)更好地運(yùn)行。

2.盡快完善社會(huì)保障事業(yè)的政策法規(guī)

經(jīng)過30多年的探索，我們已經(jīng)初步建立了現(xiàn)代社會(huì)福利制度，我國(guó)《社會(huì)保障法》建立了包括“國(guó)家—社會(huì)保障機(jī)制”架構(gòu)下的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度以及社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等社會(huì)保障制度，同時(shí)輔以商業(yè)性保險(xiǎn)制度。但是，由于我國(guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元分割和由此引起的城鄉(xiāng)居民福利制度的巨大差異，已經(jīng)成為影響社會(huì)福利公平的最大障礙。我們要加快研究社會(huì)福利立法工作，破除我國(guó)社會(huì)福利立法的滯后性和被動(dòng)性，進(jìn)一步完善社會(huì)立法內(nèi)容，加強(qiáng)社會(huì)福利政策法規(guī)的執(zhí)行檢查制度，保障社會(huì)福利的公平性。

3.以社區(qū)為單位加快城鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程

目前，精準(zhǔn)扶貧工作的目標(biāo)人群主要是農(nóng)村地區(qū)絕對(duì)貧困人群，對(duì)城市貧困人口的關(guān)注度相對(duì)較小。這主要是因?yàn)槌鞘邢鄬?duì)農(nóng)村有相對(duì)比較完善的社會(huì)福利救助體系、城鎮(zhèn)貧困人口相對(duì)比較分散和隱蔽。政府可以把精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)移植到城市，以社區(qū)為單位對(duì)城鎮(zhèn)貧困人群建檔立卡，根據(jù)具體情況有針對(duì)對(duì)性地解決城鎮(zhèn)貧困人群的就業(yè)和生存問題。

4.加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)貧困家庭兒童和青年人群的支持

城鎮(zhèn)貧困家庭一般無力為兒童提供良好的成長(zhǎng)環(huán)境，在營(yíng)養(yǎng)、健康和教育方面，城鎮(zhèn)貧困家庭兒童所收到的待遇一般低于較富裕家庭的兒童，這樣不利于兒童的成長(zhǎng)和日后的發(fā)展，導(dǎo)致他們成年后缺乏必要的就業(yè)能力和就業(yè)自信，容易造成貧困的代際傳遞，政府要加強(qiáng)對(duì)貧困家庭兒童成長(zhǎng)的支持力度，為他們創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)良的成長(zhǎng)環(huán)境，有利于城鎮(zhèn)貧困家庭的實(shí)質(zhì)性脫貧。貧困家庭的青年一般由于未受到良好的教育，導(dǎo)致他們?cè)诮逃途蜆I(yè)方面處于劣勢(shì)，政府可以通過加強(qiáng)對(duì)貧困家庭青年就業(yè)人群的就業(yè)技能培訓(xùn)來幫助他們就業(yè)和脫貧。

參考文獻(xiàn)：

[1]許光.福利轉(zhuǎn)型：城市貧困的治理實(shí)踐與范式創(chuàng)新[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2014年12月

[2]王春萍.可行能力視角下城市貧困與反貧困研究[M].西安：西北工業(yè)大學(xué)出版社，2008年12月

[3]祝建華.緩解城市低保家庭貧困代際傳遞的政策研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2015年12月

[4]葉普萬，郭旭.西部地區(qū)農(nóng)民工貧困問題研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年4月

[5]景曉芬.社會(huì)排斥理論研究綜述[J].甘肅理論學(xué)刊，2004（2）

[6]孫瑩.貧困的傳遞與遏制：城市低保家庭第二代貧困問題研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005

[7]劉暢.制度排斥與農(nóng)民工的社會(huì)保障問題[J].社會(huì)福利，2003（7）

[8]曾群，陸景麗.青年事業(yè)與社會(huì)關(guān)系排斥風(fēng)險(xiǎn)[J].青年研究，2006（6）