提高土地儲備成本管控效能的問題探究

胡彬彬

【摘要】土地儲備制度是我國對于土地管理制度的改革和創(chuàng)新，雖然經(jīng)歷長時間的發(fā)展，但不管在理論上還是實踐上都存在有一些不足，需要進一步的完善，使得土地儲備制度跟上我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】土地儲備；成本管控效能；問題；措施

1、影響土地儲備成本管控效能的主要原因

1.1土地儲備成本標(biāo)準定義沒有統(tǒng)一

由財政部、國土資源部聯(lián)合出臺的《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》明確指出，對于土地儲備過程中所發(fā)生的費用是否能夠直接列入土地儲備成本項下的問題，可由地方財政部門依據(jù)具體情況酌情而定。但現(xiàn)實中，由于地區(qū)與地區(qū)之間的客觀差異性，使得各地對土地儲備成本的定義和內(nèi)涵認知不一，且相當(dāng)模糊化和邊界化，到底何種費用才能列入土地儲備成本，目前尚無明文規(guī)定，實踐操作中的彈性頗大。

1.2土地儲備及補償定價機制不健全

自全面實行土地資產(chǎn)經(jīng)營制度以來，各地方政府相繼出臺了相關(guān)指導(dǎo)性文件，明確了集體土地征收和國有土地上房屋的征收、補償標(biāo)準及基本原則，但對于國有宗地收購項目，則只是原則性地規(guī)定了“根據(jù)評估協(xié)商確定”，故而為收儲雙方留下了較大議價空間，導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)的同類項目之間的價格、成本存在較大差異。

1.3土地儲備財務(wù)（融資）成本居高不下

土地儲備過程既是土地流轉(zhuǎn)的過程，又是資金循環(huán)的過程，所以，土地儲備的啟動和運行均需大量資金。但目前各金融機構(gòu)正逐步收緊信貸政策，由此使其在土地交易定價環(huán)節(jié)就擁有了所謂“話語權(quán)”；再加上各金融機構(gòu)信息公開程度的參差不齊，競爭的不充分，導(dǎo)致土地儲備機構(gòu)長期處于被動地位，議價能力逐年下降，融資成本也隨之逐年提高。

2、提高土地儲備成本管控效能的工作思路

2.1進一步細化土地儲備成本分類，明晰土地儲備成本影響因素

通過對土地儲備成本重新分類，將原來的土地開發(fā)成本分為：土地征用成本、土地拆遷成本、土地動遷成本、“三通一平”成本、安置建設(shè)成本、市政配套成本、公建項目成本、貸款利息、工作經(jīng)費等其他等費用，重新分為關(guān)于資金的成本、關(guān)于地的成本、關(guān)于人的成本，使影響成本因素明晰確切，便于制定相關(guān)資金、土地及人員的管控措施。

2.2樹立資金入口與出口互聯(lián)的資金管理理念，優(yōu)化土地項目資金結(jié)構(gòu)

樹立資金入口與出口互聯(lián)的資金管理理念。通過實現(xiàn)資金融入與投放的相互聯(lián)動，根據(jù)土地儲備資金需求確定融資規(guī)模，同時也創(chuàng)新了融資渠道，降低了融資成本費用。實現(xiàn)資金入口與出口的互聯(lián)的渠道及思路為：①加強與金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)合作與創(chuàng)新，探索并設(shè)計以土地儲備現(xiàn)金流作為標(biāo)的，以拆遷單位、人員為銷售對象的，產(chǎn)品收益將隨土地價值浮動的可銷售金融產(chǎn)品。②土地儲備中心投資成立專業(yè)化的投資理財中心，專門負責(zé)設(shè)計以儲備土地為標(biāo)的資產(chǎn)證券化、土地開發(fā)信托等金融產(chǎn)品。以上兩種思路均可創(chuàng)新性實現(xiàn)：土地儲備中心土地儲備成本的提前回籠，為土地儲備中心提供了穩(wěn)定的、低廉的資金來源，同時也將土地收益的不確定性轉(zhuǎn)嫁于投資者，有效控制了土地儲備中心的財務(wù)風(fēng)險；前土地使用權(quán)所有者也可享受土地增值帶來的財富增長，極大刺激了拆遷主體購買該類金融產(chǎn)品的積極性。

成立土地儲備基金，改善土地儲備中心財務(wù)狀況。由于土地儲備資金需求規(guī)模巨大、資金期限長，而傳統(tǒng)的銀行信貸融資期限短、融資成本高、融資額度緊張等，難以滿足土地儲備的資金需求。充足的財務(wù)資金能夠確保土地儲備工作的順利開展，保證土地購置、土地的開發(fā)、土地的轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量，有效提高土地儲備中心的風(fēng)險抵御能力。因此，土地儲備中心應(yīng)利用歷年積累的土地收益，成立土地儲備基金。土地儲備基金將由土地儲備中心統(tǒng)一運作，滾動用于土地儲備工作。土地儲備基金將有效提高土地儲備機構(gòu)自有資金比例，強化其風(fēng)險抵御能力，同時也減輕了對銀行信貸的依賴，有效降低了土地儲備利息成本。

2.3樹立土地供需互聯(lián)、執(zhí)法互聯(lián)的成本管理理念，加強土地儲備成本控制

樹立土地供需互聯(lián)、執(zhí)法互聯(lián)的成本控制理念。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要，結(jié)合實際招商引資及土地招、拍、掛情況，制訂科學(xué)、合理的土地的收儲計劃和出讓計劃，即需要多少地征收多少地。首先，供需互聯(lián)的理念，能夠有效避免土地閑置而產(chǎn)生的看管、垃圾清運等費用、因過度儲備土地而產(chǎn)生的融資成本。其次，土地儲備供需互聯(lián)，也有效避免了因大量土地囤積而造成的土地資源浪費，確保土地價值規(guī)律的正常發(fā)揮，有效優(yōu)化了土地資源的配置。執(zhí)法互聯(lián)理念，則要求對收儲成本構(gòu)成要素進行重新分類，明確各部門對發(fā)生在本部門儲備成本的監(jiān)督管理責(zé)任，從而敦促各執(zhí)行部門制定切實、可行的成本管控措施。采取靈活的收購儲備方式，減少儲備資金占用。根據(jù)土地儲備中心資金狀況，靈活選擇多樣化的收購、儲備、轉(zhuǎn)讓模式：資金較寬裕情況下，可采取熟地招標(biāo)、拍賣出讓；資金緊張時，可與有意向的開發(fā)商合作進行一級土地開發(fā)，同時給予對方一定的優(yōu)惠政策，或者適當(dāng)情況下實行生地招標(biāo)、拍賣，從而減少土地儲備資金投放，轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險。另外，可將儲備期間的土地臨時出讓，如出租給綠化公司種植林木、作臨時停車場、堆場等，實現(xiàn)以地養(yǎng)地，降低土地儲備成本。

2.4構(gòu)建覆蓋全員、全過程的土地成本控制激勵約束機制

構(gòu)建覆蓋全員、全過程的現(xiàn)代成本控制激勵體系?！叭俊睆娬{(diào)的是對全部費用加以控制，“全員”強調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)、管理者和工程技術(shù)人員的全部員工參與，樹立和提高成本控制意識，“全過程”是指對成本控制的各個階段都進行成本控制。全面、公正、透明、合理的成本控制激勵機制能夠有效調(diào)動各單位和部門的積極性，主動實施成本控制措施。政府可以通過簽訂激勵合同的方式，實現(xiàn)激勵與約束。成本激勵合同是機會和風(fēng)險的結(jié)合物，將成本控制績效與各責(zé)任主體的經(jīng)濟獎勵與懲罰進行掛鉤。目前，成本激勵合同應(yīng)用最多的是成本加酬金合同，即目標(biāo)成本合同，通過明確的成本目標(biāo)和獎罰來刺激成本控制主體成本控制的積極性。另外是總價合同，總價確定后成本控制主體享有所有的成本結(jié)余同時承擔(dān)全部風(fēng)險。

結(jié)論：

當(dāng)前，我國正處于深化土地使用制度改革的攻堅時期，為落實國家對土地資源宏觀調(diào)控的根本需要，加強土地儲備成本管控、健全土地儲備制度等系列措施是其必然之舉，不僅能夠進一步規(guī)范我國土地市場運行，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用效率，還能更全面地為地方重大項目建設(shè)提供融資資源，提高土地資產(chǎn)運營能力，實現(xiàn)地方及國家整體經(jīng)濟的持續(xù)增長。對此，各地土地儲備機構(gòu)應(yīng)結(jié)合現(xiàn)狀，加大對土地收儲成本和資金運作的管理力度，進一步完善土地成本核算機制，以最大限度降低土地收儲成本，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的持續(xù)增長。

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