推動基層信訪工作法治化建設(shè)的路徑探索

白慧玲

〔摘要〕 近年來，山西省在基層信訪工作實踐中進(jìn)行了諸多有益探索，有力地推動了山西信訪工作法治化建設(shè)的進(jìn)程。同時也要看到，信訪干部素質(zhì)不高、群眾法治意識淡薄、依法治訪政策“落地難”、合作機制缺乏等問題的存在，在一定程度上制約了山西基層信訪工作法治化建設(shè)的深層次推進(jìn)。因此，必須在加強基層信訪干部隊伍建設(shè)、拓寬信訪平臺及完善機制等方面下工夫，以推動山西基層信訪工作法治化建設(shè)持續(xù)健康地向前發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 山西省；基層信訪工作；法治化；訴訪分離

〔中圖分類號〕D632.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2017）02-0087-04

基層信訪工作是黨和政府聯(lián)系基層人民群眾的橋梁和紐帶，是“為黨分憂、為民解難”的基礎(chǔ)性工作。做好基層信訪工作不僅事關(guān)人民群眾的切身利益，牽涉廣大基層人民群眾對黨和政府的感情，更直接關(guān)系到黨的執(zhí)政地位的鞏固和國家的長治久安。習(xí)近平總書記曾多次強調(diào)，在信訪工作中基層干部應(yīng)該把好第一道崗，凸顯了基層信訪工作的重要性，為基層干部做好信訪工作指明了方向。近年來，山西省在推進(jìn)信訪工作法治化建設(shè)進(jìn)程中進(jìn)行了諸多有益探索，如推進(jìn)信訪機制改革和信訪立法規(guī)范化、推動律師參與信訪工作常態(tài)化、借助網(wǎng)絡(luò)電視等媒體平臺推進(jìn)信訪法治化及選派優(yōu)秀年輕干部到信訪部門掛職鍛煉制度化等，有力地推動了山西信訪工作的法治化建設(shè)。同時也要看到，目前尚有許多因素制約著山西基層信訪工作的健康推進(jìn)，信訪工作法治化建設(shè)“還在路上”，還需相關(guān)部門采取有力的措施克服實踐中存在的問題，以推動山西基層信訪工作法治化建設(shè)向深層次推進(jìn)。

一、山西基層信訪工作法治化建設(shè)的實踐探索

山西省委、省政府歷來高度重視基層信訪工作，特別是黨的十八屆三中、四中全會召開后，全省上下高度重視推進(jìn)訴訪分離、網(wǎng)上受理信訪、依法分類處理等各項改革的進(jìn)程，并就加強信訪工作法治化建設(shè)進(jìn)行了有益探索。

（一）推進(jìn)信訪機制改革和信訪立法規(guī)范化

2014年以來，山西省委政法委在省聯(lián)席辦、財政廳及其他相關(guān)政法部門的配合下，針對在實際工作中依法處理涉法涉訴信訪案件時存在的“內(nèi)部程序不規(guī)范”、“外部關(guān)系不協(xié)調(diào)”等問題，牽頭制定出臺了“1+8”信訪改革系列配套制度。其中，“1”指由省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的一份文件，即《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的實施意見》，“8”指八條工作機制，即政法部門負(fù)責(zé)實施的四條工作機制：依法處理涉法涉訴信訪案件工作流程、違法信訪行為處置、責(zé)任查究和宣傳引導(dǎo)，其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)配合的四條工作機制：訴訪分離、依法導(dǎo)入、終結(jié)推出、司法救助。目前，山西省相關(guān)部門依托該套制度體制，解決了數(shù)千件涉法涉訴信訪積案，多數(shù)信訪群眾息訴罷訴，部分信訪案件終結(jié)報備或退出了司法渠道。此外，在涉法涉訴案件終結(jié)工作問題上，《山西省高級人民法院涉訴信訪終結(jié)工作流程》的制定，成為全省法院開展涉訴信訪終結(jié)工作的依據(jù)，目前已經(jīng)初見成效。另外，山西省還建立了涉法涉訴信訪案件評查機制，上級單位分批次前往基層部門參與案件評查工作，根據(jù)案件評查結(jié)果追究相關(guān)責(zé)任人失職瀆職責(zé)任和司法過錯，并對相應(yīng)信訪案件給予當(dāng)事人補救措施。

（二）推動律師參與信訪工作常態(tài)化

黨中央于2014年年初下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》強調(diào)，推行律師參與接訪、心理咨詢疏導(dǎo)和專業(yè)社會工作服務(wù)等第三方介入的方法，促進(jìn)問題解決，并指明了通過律師參與接訪的方式解決信訪問題的路徑?？梢哉f，在信訪部門建立法律顧問制度，是對黨中央關(guān)于“普遍建立法律顧問制度”、“把信訪納入法制化軌道”重要精神的積極貫徹執(zhí)行。山西省信訪局、司法廳于2016年聯(lián)合出臺的《關(guān)于全省各級信訪部門普遍建立法律顧問制度的意見》中，明確了市縣信訪部門必須根據(jù)實際配備法律顧問并參與信訪工作的要求。鑒于律師具有相對獨立性，其在有效降低信訪群眾對抗心理的基礎(chǔ)上，通過運用專業(yè)的法律知識、豐富的調(diào)解經(jīng)驗，能夠較為中立地提出自己的見解，并對信訪爭議的后果進(jìn)行初步預(yù)估，促成信訪群眾的訴求得到妥善解決，作為2016年度山西省各市信訪工作主要負(fù)責(zé)人的重點考核工程，律師“坐診”信訪工作已成為信訪法治化的重要內(nèi)容。此外，山西省各級法院還開展了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，確立了律師值班制度、部門間聯(lián)席會議制度等制度體系，目前，全省近一半法院有律師在信訪窗口接待信訪群眾。

（三）借助網(wǎng)絡(luò)電視等媒體平臺推進(jìn)信訪法治化

2015年1月1日，適逢全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)正式上線運行，山西省信訪局整合了省長電子信箱，設(shè)立了山西省網(wǎng)上信訪平臺，建立了專門的網(wǎng)上信訪工作機構(gòu)。截至2016年5月，全省各市網(wǎng)上投訴系統(tǒng)開通了131個平臺，7 400個有權(quán)處理機關(guān)均可進(jìn)行網(wǎng)上相關(guān)信訪業(yè)務(wù)辦理。而《山西省黨員領(lǐng)導(dǎo)干部信訪工作責(zé)任追究暫行辦法》的出臺及將信訪事項納入群眾滿意度評價的規(guī)定，對信訪責(zé)任人和責(zé)任單位的信訪工作形成了倒逼機制，促使相關(guān)部門必須保質(zhì)保效、合法合理解決群眾信訪事項。同時，面對嚴(yán)峻的信訪形勢，山西省高級人民法院推進(jìn)了網(wǎng)上申訴信訪和遠(yuǎn)程視頻接訪工作，搭建起了覆蓋全省三級法院系統(tǒng)的遠(yuǎn)程視頻接訪平臺，制定了《山西省高級人民法院遠(yuǎn)程視頻接訪規(guī)則（試行）》，規(guī)范了接訪程序，方便了群眾申訴信訪，降低了涉訴信訪成本。此外，山西省廣播電視臺于2013年推出了全國首檔電視信訪節(jié)目《民生大接訪》，該節(jié)目作為信訪工作的“政策宣傳員”、“法律宣傳員”，成為山西省實施“陽光信訪”的重要渠道，其經(jīng)驗被廣泛推廣到了其他省市。

（四）選派優(yōu)秀年輕干部到信訪部門掛職鍛煉制度化

山西省委為實現(xiàn)“事要解決”和“人要鍛煉”的雙贏目標(biāo)，高度重視選派優(yōu)秀年輕干部到信訪部門掛職鍛煉的制度建設(shè)。自2008年起，山西省每年從與信訪工作聯(lián)系密切、涉及矛盾糾紛較為集中的部門選拔10多名45歲以下的副廳級后備干部到省信訪局進(jìn)行為期1年的掛職鍛煉，至2016年已經(jīng)連續(xù)選派了7批，為信訪工作注入了新鮮有力的血液。到信訪部門掛職的干部按規(guī)定被安排在信訪工作第一線，直接面對上訪群眾，處理具體信訪問題。為形成長效機制，山西省確立了每年定期輪換制度，并出臺了5類干部為掛職對象的實施意見。在省委的示范帶動下，全省各市縣黨委也分別選派包括縣處級、鄉(xiāng)科級新任干部、后備干部及新錄用公務(wù)員、大學(xué)生村（社區(qū)）干部等在內(nèi)的五類公職人員到信訪部門掛職鍛煉，建立健全了省市縣三級信訪掛職干部工作機制。如呂梁市離石區(qū)制定了當(dāng)?shù)剡x派信訪干部的兩條標(biāo)準(zhǔn)：一是把最放心的干部放在最擔(dān)心的崗位，把最耐心的干部放在最煩心的崗位；二是把新提拔的科級干部放到信訪局掛職。選派到信訪部門的優(yōu)秀年輕干部通常綜合素質(zhì)較高，能夠在法治思維和法治意識的指導(dǎo)下帶著感情和責(zé)任處理具體的信訪問題，提高了依法解決群眾合法合理利益訴求的質(zhì)量和效率，增強了信訪群眾對黨和政府的信任，提升了司法權(quán)威和政府公信力。

二、制約山西基層信訪工作法治化建設(shè)的因素分析

加強基層信訪工作法治化建設(shè)對于密切干群關(guān)系，厘清信訪與司法關(guān)系，進(jìn)而對全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國的順利實現(xiàn)具有積極的促進(jìn)作用。山西在推進(jìn)基層信訪工作中雖然取得了一些成效，但仍存在一些制約因素，阻礙了山西基層信訪工作法治化建設(shè)的進(jìn)程，直面分析這些因素，有利于山西信訪工作的持續(xù)健康開展。

（一）信訪干部法律專業(yè)知識欠缺

秉持“心中有黨”、“心中有民”、“心中有責(zé)”、“心中有戒”的擔(dān)當(dāng)情懷，帶著感情和責(zé)任處理好基層信訪工作問題，“為黨分憂、為民解難”是對信訪干部的基本要求。當(dāng)前，山西信訪干部不斷強化法治思維和法治意識，為推進(jìn)本省基層信訪工作的法治化建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，但同時也要看到，信訪干部的法律素養(yǎng)參差不齊已成為阻礙山西基層信訪工作法治化建設(shè)的重要因素。在當(dāng)前山西信訪干部中，有相當(dāng)一部分是部隊轉(zhuǎn)業(yè)軍官及非法律專業(yè)出身的干部，由于缺乏系統(tǒng)完備的法律知識儲備，在面對群眾來訪時，他們往往難以從法律的角度給予及時專業(yè)準(zhǔn)確的回饋，影響了信訪工作的效率和質(zhì)量。

（二）信訪群眾法治意識淡薄

執(zhí)行難造成的判決“打白條”、行政干預(yù)的客觀存在、司法懈怠、司法腐敗、司法執(zhí)法人員整體素質(zhì)不高以及法律宣傳不到位等多種因素的存在造成了信訪群眾的法治意識淡薄，消解著信訪群眾對司法公正的自信和法律權(quán)威的尊崇，這也是長期以來基層信訪群眾“信訪不信法”、“信上不信下”現(xiàn)象盛行的緣由所在。由于群眾法治意識淡薄，信訪群眾在遇到問題時通常更傾向于選擇程序較為簡單、成本較低的越級上訪而非法律途徑，特別是在重大會議、節(jié)日等敏感特殊時期，部分信訪群眾受到纏訪、鬧訪“高額回報”的不良刺激和基層政府“花錢買平安”無奈妥協(xié)的暗示作用，在“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的錯誤觀念引導(dǎo)下，頻頻上訪產(chǎn)生了極大的社會負(fù)面影響。

（三）依法治訪政策“落地難”

將信訪工作納入法治化軌道，在立法方面突出“訴訪分離、依法信訪”的法治原則，已成為從中央到地方的共識。通過加強山西基層信訪工作的法治化建設(shè)，厘清信訪與司法的關(guān)系，做到“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”，可以有效破解當(dāng)前山西基層信訪群眾存在的“信訪不信法”觀念怪圈，防止因纏訪鬧訪獲得“高額回報”的“破窗效應(yīng)”現(xiàn)象發(fā)生，最終使信訪問責(zé)之下的基層政府?dāng)[脫“花錢買平安”的困境。但是，長期以來在群眾中形成的“信訪不信法”等觀念已經(jīng)根深蒂固，加之熟人社會下的基層地方法治化水平較低，受行政干預(yù)等多重因素的影響較大，導(dǎo)致執(zhí)法過程中依法治訪政策的“落地難”。

（四）相關(guān)部門尚未形成合作機制

依法解決信訪群眾的合理合法利益訴求，關(guān)系著干群關(guān)系的和諧融洽，關(guān)系著司法權(quán)威的神圣不可侵犯，關(guān)系著政府公平正義形象的塑造，進(jìn)而關(guān)系到黨長期執(zhí)政地位的鞏固。依法解決信訪群眾的合理合法利益訴求的關(guān)鍵要形成多部門協(xié)同解決的合作機制。當(dāng)前，山西基層信訪工作難做的主要原因在于相關(guān)部門尚未形成合力，導(dǎo)致信訪部門“孤掌難鳴”，無法切實解決群眾的信訪難題。當(dāng)前，急需通過立法程序制定相關(guān)部門間的合作問責(zé)機制，形成合力，把信訪群眾的合理合法訴求解決到位，把違法行為依法處理到位，把不合理訴求認(rèn)識教育到位，進(jìn)而保證信訪工作在法治軌道上運行。

三、推進(jìn)山西基層信訪工作法治化建設(shè)的有效路徑

推動基層信訪工作法治化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，需要多部門密切配合，齊抓共管，從多個方面共同推進(jìn)，使山西基層信訪法治化工作健康穩(wěn)定地向前推進(jìn)。

（一）抓隊伍促進(jìn)基層信訪工作人才建設(shè)

習(xí)近平總書記高度重視基層信訪問題，他強調(diào)要加強源頭治理，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。為抓實信訪源頭工作，結(jié)合山西省建設(shè)信訪法治隊伍的實踐，應(yīng)多渠道打造基層信訪法治服務(wù)隊伍，著力從基層源頭上化解信訪難題。一是打造一支以信訪干部為“指揮員”、“戰(zhàn)斗員”的親民信訪干部隊伍。信訪群眾的信訪問題看似是“小事”，對信訪群眾來說可能是“天大的事”，甚至是“要命的事”。因此，打造一支具有責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，能夠綜合運用法律、政策、經(jīng)濟等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，依法解決好群眾利益訴求的信訪干部隊伍至關(guān)重要。在選派信訪干部的問題上，可以直接通過公務(wù)員考試錄用相關(guān)法律專業(yè)的高校畢業(yè)生，也可以通過制度約束選派符合相關(guān)條件的公職人員到信訪部門掛職鍛煉，使優(yōu)秀干部在基層一線傾聽群眾心聲、解決群眾難題成為常態(tài)化，讓信訪部門成為錘煉干部黨性、塑造政府形象的重要陣地。二是打造一支具備法律專業(yè)素養(yǎng)的行業(yè)群體為“參謀”的基層信訪“智囊”隊伍。纏訪、鬧訪和反復(fù)上訪現(xiàn)象嚴(yán)重的主要癥結(jié)在于信訪問題走完規(guī)定程序之后依然未解，信訪群眾的利益訴求未得到有效解決。因此，化解信訪矛盾的關(guān)鍵還在于訴諸“法治”，可借助律師等法律專業(yè)人士的力量解決信訪疑難案件，針對無法解決的案件，要引導(dǎo)信訪群眾通過司法程序解決，真正營造出基層法治信訪的良好氛圍。在具體實踐中，可以由信訪、司法等相關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)則辦法，明確基層涉及群眾利益訴求的單位根據(jù)實際都要配備相應(yīng)的法律顧問，實行律師值班制度，使律師在窗口參與接待信訪群眾成為常態(tài)。

（二）促改革夯實基層信訪為民服務(wù)平臺建設(shè)

信訪工作作為為黨分憂、為民解難的工作，做得好壞直接關(guān)系著黨執(zhí)政地位的鞏固、政府公信力的塑造及司法權(quán)威的提升。由于信訪問題涉及公職部門較多，不能讓個別單位唱“獨角戲”，這就要搭建起廣領(lǐng)域的基層信訪平臺，綜合施策、對癥下藥，保質(zhì)保量解決群眾信訪難題。一是實施“信訪+司法”改革，即充分利用信訪部門的橋梁紐帶作用和司法部門的法律服務(wù)功能，著力整合信訪和司法職能，借以破解信訪難題。如可以將信訪部門和司法部門中涉及群眾工作的職能機構(gòu)整合成為綜合便民服務(wù)中心，由信訪和司法兩個單位落實人員編制和行政級別，實行人員統(tǒng)一管理，保證機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)合理。在具體處理案件時嚴(yán)格“訴訪分離”，即確保“信訪的歸信訪，訴訟的歸訴訟”，保證信訪群眾少跑腿、能辦事、辦成事。二是構(gòu)建群眾工作網(wǎng)絡(luò)，成立群眾訴求中心。20世紀(jì)60年代初毛澤東同志親筆批示了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決。實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗”，要求“各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”。習(xí)近平總書記就創(chuàng)新群眾工作方法也強調(diào)，要把“楓橋經(jīng)驗”堅持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。這就要求基層部門要建立健全群眾工作網(wǎng)絡(luò)，疏通“末梢堵塞”，成立由退休政法干警、高校法律專業(yè)師生以及工人、農(nóng)民等不同群體參與到“群眾訴求中心”中去，著力將信訪問題化解在群眾的日常生產(chǎn)生活中，切實維護(hù)好信訪群眾合理合法利益訴求。

（三）重網(wǎng)絡(luò)拓寬“互聯(lián)網(wǎng)+信訪法治”服務(wù)平臺建設(shè)

基層相關(guān)部門應(yīng)按照“安全、實用、便民、融合、互通”的原則，加強“互聯(lián)網(wǎng)+信訪法治”信息化建設(shè)。一是結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，建立涉及信訪法治知識的網(wǎng)站，如“普法網(wǎng)”、“矛盾糾紛多元化調(diào)解處網(wǎng)”、“司法行政網(wǎng)”等法治服務(wù)網(wǎng)站，開通由信訪部門和司法部門聯(lián)合共建的官方微博和微信服務(wù)公眾號。在條件許可的地方采用社區(qū)矯正信息化監(jiān)管系統(tǒng)，對纏訪、鬧訪的“老上訪戶”進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。二是利用電腦網(wǎng)頁和手機客戶端同步推出法治功能欄目，通過網(wǎng)上申請、受理、審批、備案以及查詢一體化等一系列流程，使信訪群眾利用“菜單式”公共法律服務(wù)功能，一方面可以方便快捷地尋找到適合自己的律師、公證員、法律服務(wù)志愿者等專業(yè)人士，另一方面還可以提交信訪申請、獲知辦理進(jìn)度，足不出戶就可以申請人民調(diào)解、公證服務(wù)、聘請律師等多項服務(wù)，在信訪群眾和信訪部門之間實現(xiàn)降低信訪成本和提高辦事效率的雙贏。三是采用“電視節(jié)目+信訪”的方式推進(jìn)基層信訪工作法治化。如2013年山西省廣播電視臺《民生大接訪》欄目的播出，開辟了政府與群眾進(jìn)行有效溝通、互動交流的新渠道，此后，多個省市推出了電視信訪類節(jié)目，如《心連心 面對面》《百姓信訪》等，社會反響成效顯著。

（四）建機制推進(jìn)基層信訪宣傳工作法治化建設(shè)

信訪宣傳是信訪部門引導(dǎo)社會輿論，回應(yīng)社會關(guān)切，把握工作主動權(quán)，提升政府公信力的重要工作。針對信訪群眾對政策懷疑、對現(xiàn)實不滿、對信訪干部有偏見并具有特殊利益訴求的特點，信訪部門、司法部門等涉及信訪工作的單位在做好信訪工作的同時應(yīng)加強輿論宣傳，特別是基層政府應(yīng)通過新聞、輿論宣傳，引導(dǎo)群眾特別是纏訪、鬧訪群眾加強對黨和政府政策的理解、對信訪工作者的體諒，增進(jìn)黨群、干群關(guān)系的和諧融洽。具體應(yīng)從以下幾方面做起：一是鞏固傳統(tǒng)信訪媒體宣傳陣地。要加強新聞發(fā)布制度建設(shè)，建立具有鮮明特色的信訪話語體系，著力提升新聞發(fā)言人能力水平，及時主動回應(yīng)社會關(guān)切的信訪案例，形成在信訪系統(tǒng)及時召開新聞發(fā)布會的長效機制。二是充分利用“網(wǎng)媒”和“紙媒”的載體作用。通過完善“網(wǎng)上信訪”和信訪信息系統(tǒng)建設(shè)以及發(fā)行信訪刊物，加大宣傳力度，拓寬宣傳渠道，及時準(zhǔn)確地反映社情民意和信訪動態(tài)，將信訪法治理念宣傳到基層，形成良好的信訪輿論環(huán)境。三是著力將法治教育納入國民教育體系。應(yīng)在中小學(xué)、高校各個階段設(shè)立不同層次的法律知識課程，讓法律工作者走進(jìn)校園。同時，以群眾喜聞樂見的方式開展普法宣傳活動，結(jié)合本地實際編制群眾喜歡易接受的普法欄目劇、情景劇，利用微博、微信等新媒體傳播給社會公眾。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕建國以來毛澤東文稿：第10冊〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，1996.

〔2〕劉華龍.加強信訪法治化建設(shè)的路徑〔N〕.學(xué)習(xí)時報，2017-

03-08（04）.

〔3〕李 巍.基層信訪治理的法治化探究〔J〕.山東警察學(xué)院學(xué)報，2016（2）：50-56.

責(zé)任編輯 敬亭山