中國(guó)海警刑事執(zhí)法的困境及建議

張念宏

當(dāng)前，中國(guó)東海及南海海洋權(quán)益面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，頻繁遭受周邊國(guó)家漁民越界非法捕撈，海上走私行為猖獗，對(duì)中國(guó)海警的執(zhí)法能力和水平提出挑戰(zhàn)。中國(guó)海警刑事執(zhí)法面臨一定困境，難以有效發(fā)揮其應(yīng)有的職能。

一、當(dāng)前中國(guó)海警刑事執(zhí)法困境

海警海上偵查權(quán)屬于刑事司法權(quán)范疇，海警海上執(zhí)法兼具行政執(zhí)法和刑事司法職能。本文用“刑事執(zhí)法”的表述主要便于海上環(huán)境執(zhí)法的刑事偵查權(quán)的陳述目的而使用。

根據(jù)“三定方案”的頂層設(shè)置，組建中國(guó)海警的目的為加強(qiáng)海上執(zhí)法力量，避免“九龍鬧?！薄⒎乐够ゲ粎f(xié)調(diào)、重復(fù)檢查、執(zhí)法力量分散和避免出現(xiàn)執(zhí)法推諉等局面。國(guó)務(wù)院在改革中整合了現(xiàn)有國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等4支隊(duì)伍。“三定方案”頂層設(shè)置中，除了賦予中國(guó)海警海上行政執(zhí)法權(quán)限外，還有賦予中國(guó)海警海洋環(huán)境、海上捕撈、海上緝私等刑事執(zhí)法權(quán)。

（一）海警執(zhí)法缺少法律依據(jù)

當(dāng)前，中國(guó)海警海上執(zhí)法的主要依據(jù)為《人民警察法》、《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》等法律和部門規(guī)章，與當(dāng)前海上執(zhí)法的復(fù)雜性明顯不足。從《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第三條規(guī)定來看，公安邊防海警辦理海上治安案件和刑事案件，行使公安機(jī)關(guān)的職權(quán)?？梢姡策叿篮＞蛭渚Ｉ线叿来箨?duì)，在當(dāng)前仍在行使原有的職權(quán)即刑事案件的偵查權(quán)。

而中國(guó)海警局作為新成立的執(zhí)法機(jī)關(guān)完全不同于上述原四支分別獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)關(guān)?！缎淌略V訟法》第82條規(guī)定分析，公安機(jī)關(guān)和人民檢察院等具有偵查權(quán)的刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)，并不包括新組建的中國(guó)海警。根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施只能由法律明確規(guī)定。在中國(guó)現(xiàn)行有效的法律中，并沒有明確授權(quán)新組建的中國(guó)海警擁有限制人身自由的執(zhí)法權(quán)限。中國(guó)海警作為一支新組建的海上執(zhí)法力量，繼續(xù)行使辦理海上刑事案件的相關(guān)權(quán)力亦缺少法律依據(jù)。

（二）執(zhí)法標(biāo)識(shí)尚未統(tǒng)一

筆者通過最近一年來的報(bào)道發(fā)現(xiàn)，中國(guó)海警隊(duì)伍執(zhí)法過程中，尚未實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)識(shí)的統(tǒng)一。如《中國(guó)海洋報(bào)》2016年5月27日?qǐng)?bào)道《擊浪南海一群龍——記廣東省漁政總隊(duì)直屬二支隊(duì)“中國(guó)海警3112”船集體》，無論標(biāo)題還是該文內(nèi)容都說明在改革過程中，將海警改為漁政總隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)。又如，中國(guó)國(guó)家海洋局網(wǎng)《中國(guó)海監(jiān)B-7115飛機(jī)在執(zhí)行任務(wù)中失事》報(bào)道，2016年6月7日，國(guó)家海洋局東海分局中國(guó)海監(jiān)B-7115飛機(jī)在執(zhí)行年度浙江海域使用、海洋環(huán)境和海島保護(hù)例行巡航執(zhí)法飛行任務(wù)返航途中，與地面失聯(lián)?？梢姡袊?guó)海警整合中，國(guó)土資源部所屬的中國(guó)海監(jiān)海上執(zhí)法中仍為原海監(jiān)編制編號(hào)等標(biāo)識(shí)，并未實(shí)現(xiàn)中國(guó)海警執(zhí)法標(biāo)識(shí)的統(tǒng)一。

據(jù)了解，當(dāng)前中國(guó)海警包括刑事執(zhí)法在內(nèi)的執(zhí)法隊(duì)伍僅執(zhí)法船的涂裝進(jìn)行統(tǒng)一，而各支執(zhí)法隊(duì)伍甚至著原執(zhí)法制服開展執(zhí)法，同時(shí)，沿海11個(gè)省市亦設(shè)有當(dāng)?shù)毓芾淼臐O業(yè)及海洋部門且目前仍在承擔(dān)執(zhí)法工作。從海警隊(duì)伍整合進(jìn)程來看，至今歷經(jīng)三年，無論海警隊(duì)伍配置、機(jī)構(gòu)編制設(shè)定、執(zhí)法保障系統(tǒng)等進(jìn)展較為緩慢，亦違背如“三定方案”設(shè)定時(shí)預(yù)期的建立一支強(qiáng)有力的海上執(zhí)法隊(duì)伍的初衷。

（三）原所涉合并執(zhí)法機(jī)關(guān)仍分頭執(zhí)法

從當(dāng)前海上執(zhí)法現(xiàn)狀而言，新組建的中國(guó)海警局，并未整合成改革初期所期望的一個(gè)綜合統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)關(guān)，仍各自分頭執(zhí)法。

據(jù)上?！缎侣劤繄?bào)》2016年1月20日標(biāo)題為《上海海關(guān)破獲億元海上油品走私大案》報(bào)道，上海海關(guān)緝私局通過偵查發(fā)現(xiàn)海上走私油品的嫌疑，上海海關(guān)緝私局會(huì)同海警從海、陸兩路實(shí)施抓捕，擔(dān)任本案海上刑事執(zhí)法任務(wù)的海警仍為原邊防海警，而非新合并后的中國(guó)海警。再如，2016年6月3日的《日照海洋新聞》的題為《伏季休漁首日市海洋與漁業(yè)局聯(lián)合多部門巡航檢查》報(bào)道，由6艘漁政執(zhí)法船、海監(jiān)支隊(duì)執(zhí)法快艇和中國(guó)海警船組成的巡航編隊(duì)從日照市中心漁港出發(fā)聯(lián)合巡航。雖然本報(bào)道反映聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，但同時(shí)反映當(dāng)前海上執(zhí)法仍各自執(zhí)法，海上執(zhí)法力量并未進(jìn)行全面整合的現(xiàn)狀。

除海警執(zhí)法隊(duì)伍改革中牽涉的部門利益外，海警改革整合缺少科學(xué)規(guī)劃和設(shè)置，原各執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法理念乃至中國(guó)海警相關(guān)立法滯后等潛在原因，導(dǎo)致中國(guó)海警困守原執(zhí)法現(xiàn)狀。而美國(guó)作為海岸警衛(wèi)隊(duì)的鼻祖，其管理、立法和執(zhí)法，為中國(guó)海警海上執(zhí)法有所借鑒和啟示。

二、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上刑事執(zhí)法體制設(shè)置及執(zhí)法依據(jù)分析

（一）美國(guó)海上刑事執(zhí)法體制設(shè)置

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)（Coast Guard）是美國(guó)五支武裝部隊(duì)中最小的一支，而且是唯一一支被賦予職責(zé)和權(quán)力可直接采取執(zhí)法行動(dòng)的武裝部隊(duì)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)目前有現(xiàn)役人員4萬余人，主要從海岸警衛(wèi)隊(duì)大學(xué)和其他大學(xué)招募。

美國(guó)是三權(quán)分立的國(guó)家，注重權(quán)力的制衡與分權(quán)。在海上執(zhí)法的頂層設(shè)置中，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與美國(guó)國(guó)家海洋委員會(huì)、美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局分別行使海洋管理中的執(zhí)法、議事、決策三個(gè)層次的職責(zé)，以便于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法、監(jiān)督和決策之間的制衡。

海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法具有行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法及軍事職能為一體，在戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)或武裝沖突時(shí)，發(fā)揮海軍的職能，承擔(dān)海軍的軍事任務(wù)，因而具有海軍的戰(zhàn)斗職能。“出則為兵，入則為警”，也就是說，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期承擔(dān)海軍任務(wù)，接受五角大樓國(guó)防部美國(guó)海軍總司令領(lǐng)導(dǎo)，在和平時(shí)期為執(zhí)行政府任務(wù)，進(jìn)行海上執(zhí)法包括行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的警察司法職能。

在海上刑事執(zhí)法過程中，當(dāng)海岸警衛(wèi)隊(duì)有理由懷疑存在犯罪行為時(shí)，海岸警衛(wèi)隊(duì)人員可以為開展調(diào)查而對(duì)涉嫌人員進(jìn)行暫時(shí)扣押及逮捕，根據(jù)收集證據(jù)的需要，對(duì)涉案人員或物品開展強(qiáng)行搜查。

（二）美國(guó)海上刑事執(zhí)法依據(jù)

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)的刑事執(zhí)法?！睹绹?guó)法典》（United States Code）第14編、第16編，《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》（Marine Mammal Protection Act）、《雷斯法案》（the Lacey Act）和《馬格努森—史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護(hù)與管理法》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act）規(guī)定了美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)有權(quán)對(duì)船舶和漁民的違法行為采取登臨、偵查、搜查、拘留和逮捕以及沒收違法所得等執(zhí)法行動(dòng)。在海上刑事案件管轄權(quán)方面，海岸警衛(wèi)隊(duì)管轄權(quán)要符合三個(gè)構(gòu)成要件即船旗國(guó)、船舶位置與實(shí)體法規(guī)定。實(shí)體法中確定的管轄權(quán)對(duì)船旗國(guó)與船舶位置仍然作為重要的考慮因素。當(dāng)發(fā)生違反《國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)法》等規(guī)定涉嫌犯罪時(shí)，美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理署首席法律顧問、美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局漁業(yè)執(zhí)法管理處漁業(yè)執(zhí)法部門、美國(guó)魚類及野生動(dòng)植物保護(hù)局和聯(lián)邦檢察官之間必須采取聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。

海洋環(huán)境保護(hù)的刑事執(zhí)法。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)承擔(dān)執(zhí)行美國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的聯(lián)邦法律，海岸警衛(wèi)隊(duì)開展包括對(duì)違反海洋環(huán)境保護(hù)、海洋環(huán)境污染的過失行為、故意行為或故意不作為等違法行為的刑事責(zé)任的立案、偵查等刑事司法程序。在2010年墨西哥灣麥肯多油井的“深水地平線”海上移動(dòng)式鉆井平臺(tái)發(fā)生爆炸導(dǎo)致大面積海面污染。美國(guó)環(huán)境保護(hù)署、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)等聯(lián)合進(jìn)行調(diào)查，并由美國(guó)司法部環(huán)境犯罪處提起公訴。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)有權(quán)使用對(duì)履行職責(zé)有幫助的聯(lián)邦、州或地方政府機(jī)構(gòu)的官員、雇員、意見、信息和設(shè)施。

海上走私行為的刑事執(zhí)法。《美國(guó)法典》第19編第1590節(jié)、第1703節(jié)規(guī)定，海上走私行為包括對(duì)在飛機(jī)和船舶之間進(jìn)行非法貨物轉(zhuǎn)移，以及走私船舶等犯罪行為。海岸警衛(wèi)隊(duì)為參與海上走私行為刑事執(zhí)法的主要力量，協(xié)同美國(guó)海關(guān)邊境保衛(wèi)局、移民海關(guān)局、聯(lián)邦運(yùn)輸管理局等部門共同參與海上走私刑事執(zhí)法。

三、中國(guó)海警刑事執(zhí)法改革的建議

增強(qiáng)中國(guó)海警海上執(zhí)法力量已經(jīng)成為中國(guó)面對(duì)的現(xiàn)實(shí)選擇。同時(shí)，借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上刑事立法、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，以及中國(guó)海上執(zhí)法實(shí)踐，需要組建獨(dú)立于國(guó)家海洋局的中國(guó)海警局，成立海警執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，開展海上綜合執(zhí)法。

（一）完善海上刑事執(zhí)法體制，組建中國(guó)海警局

從上文對(duì)比可見，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)被美國(guó)聯(lián)邦法律授予在美國(guó)所有海域、乃至公海具有執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行所有法律，有權(quán)使用地方機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員和設(shè)備、信息，對(duì)外統(tǒng)一執(zhí)法而內(nèi)部分工科學(xué)，形成了其特有的執(zhí)法效率和效果。

整合的中國(guó)海警局受國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)，“議行合一”不利于提高執(zhí)法水平，級(jí)別低于省部級(jí)的海上執(zhí)法主體，不利于海上執(zhí)法力量的整合和聯(lián)合。建議將中國(guó)海警局脫離國(guó)家海洋局，作為與國(guó)家海洋局平級(jí)、執(zhí)行國(guó)家法律和海洋局規(guī)章的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并將海監(jiān)、海事、邊防海警、海上緝私、漁政、水上公安機(jī)關(guān)等部門納入海警局，統(tǒng)一整合和改革，開展海上綜合執(zhí)法。同時(shí)，通過法律授權(quán)動(dòng)用地方海事、環(huán)保、公安機(jī)關(guān)等部門的執(zhí)法人員和技術(shù)資源的權(quán)力，提高執(zhí)法水平和效率。中國(guó)海警對(duì)于涉嫌犯罪的案件第一時(shí)間要進(jìn)行綜合執(zhí)法，而后根據(jù)海警內(nèi)部的業(yè)務(wù)分工，進(jìn)行通知和移交。

（二）加強(qiáng)海上刑事執(zhí)法監(jiān)督，組建海事檢察院

開展海上刑事執(zhí)法中的監(jiān)督活動(dòng)，根據(jù)中國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定，由人民檢察院來負(fù)責(zé)。但新組建的中國(guó)海警局是國(guó)家海洋局的內(nèi)設(shè)局，并不與各級(jí)人民檢察院對(duì)應(yīng)。同時(shí)，海警海上執(zhí)法的國(guó)際性、專業(yè)性、復(fù)雜性，對(duì)當(dāng)前檢察院的工作人員狀況而言，普遍缺少與海上執(zhí)法尤其涉外海上犯罪相關(guān)的國(guó)際法業(yè)務(wù)知識(shí)，其監(jiān)督權(quán)無論從管轄級(jí)別及專業(yè)性上均難以落實(shí)。

（三）開展海上綜合執(zhí)法，增強(qiáng)海上刑事執(zhí)法效率

借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，整合后的中國(guó)海警須開展海上綜合執(zhí)法，避免原單一部門執(zhí)法現(xiàn)狀。

賦予中國(guó)海警海上執(zhí)法的登臨權(quán)、緊追權(quán)?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第七十三條授權(quán)沿海國(guó)制定本國(guó)法律和規(guī)章，有權(quán)采取必要措施，包括登臨、檢查、逮捕和進(jìn)行司法程序。建議中國(guó)海警在立法時(shí)，制定具體法律和操作規(guī)則。美國(guó)專門制定了《海上打擊販毒及攔截外國(guó)非法移民活動(dòng)操作規(guī)則》（Maritime Counter Drug and Alien Migrant Interdiction Operations）、COMDTINST M16247.4（series）/NWP 3-07.4。該規(guī)則對(duì)中國(guó)海警行使登臨權(quán)有重要的參考價(jià)值。

中國(guó)海警海上刑事執(zhí)法管轄設(shè)置。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法力度和效率，得益于其明確的包括刑事執(zhí)法管轄在內(nèi)的刑事執(zhí)法體系。從中國(guó)海警海上刑事執(zhí)法應(yīng)包括對(duì)海上環(huán)境污染犯罪、海上走私犯罪、漁業(yè)非法捕撈罪、海島海洋生物破壞犯罪、海上交通肇事犯罪、海上恐怖行為犯罪等進(jìn)行管轄。建議把上述刑事犯罪統(tǒng)一由中國(guó)海警行使刑事執(zhí)法權(quán)，必要時(shí)調(diào)集地方政府執(zhí)法人員和技術(shù)資源，開展刑事立案、偵查、抓捕以及進(jìn)入刑事訴訟司法程序。該做法也是借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，減少國(guó)家執(zhí)法成本，有利于提高刑事執(zhí)法成效的有效途徑。

四、結(jié)論

當(dāng)前，周邊沿海國(guó)家利用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等劃界方面的模糊規(guī)定，尤其美國(guó)全球戰(zhàn)略重點(diǎn)向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移并對(duì)中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)不斷發(fā)起挑釁，加強(qiáng)海上維權(quán)執(zhí)法，勢(shì)在必行。中國(guó)應(yīng)早日把《海警法》提上議事日程，使中國(guó)海警執(zhí)法有據(jù)、執(zhí)法有力。中國(guó)海警加強(qiáng)力量整合，實(shí)行海上綜合、統(tǒng)一執(zhí)法和內(nèi)部根據(jù)案情特別是涉嫌刑事犯罪案件進(jìn)行及時(shí)移交。要以中國(guó)海警巡航入手，對(duì)涉嫌犯罪人員進(jìn)行刑事司法審判，以此為中國(guó)依法治海和領(lǐng)土主權(quán)的司法宣示，早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)夢(mèng)和“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科重大項(xiàng)目《完善中國(guó)海洋法律體系研究》（15ZDB178）的階段性成果。

（作者單位：華東政法大學(xué)）