對加大金融支持力度破解水利融資瓶頸的思考

陳博，李紅強

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.國家開發(fā)銀行寧波市分行，315040，寧波）

對加大金融支持力度破解水利融資瓶頸的思考

陳博1，李紅強2

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.國家開發(fā)銀行寧波市分行，315040，寧波）

加大金融對水利建設的支持力度，是破解資金瓶頸制約、加快水利改革發(fā)展的關鍵。當前，金融支持水利建設融資既存在政銀合作機制和平臺基本建立、政策保障體系更加健全、水利建設融資廣泛開展、建設項目行政審批效率不斷提高等利好政策環(huán)境，也存在建設項目還款能力差、融資平臺融資能力較弱、融資擔保物難以落實、項目前期工作周期長等問題。為推進金融支持水利建設，亟須在提高涉水投融資主體融資能力、培育融資市場、豐富金融產品和服務、提高項目償債能力、破除工程前期推進緩慢制約、提高項目建設市場化水平等方面，有針對性地采取有效措施，推進水利投融資體制改革。

水利；金融；投融資；金融產品和服務

Abstract:Intensifying financial support to the construction of water project is crucial for breaking the bottleneck of investment and restriction of water development and reform.Although a good policy environment has been created to finance water project construction,i.e.,cooperation mechanism of government with banks and high efficiency of administrative approval for project construction,problems have been found such as the capability of loan repayment and fund raising are poor,or project has a long preparation period or lacking of financing collateral.The capacity of investors and financing body should be improved and financing market should be cultivated.Concrete measures should be taken to enrich financial products and services,improve repayment capability,and shorten the time of project preparation and promote marketization of project construction and reform of financial and investment system of water project.

Key words:water resources;finance;investment and financing;financial product and service

“十三五”時期是全面建設小康社會的決勝階段，也是補齊水利建設短板、全面提高水治理能力的關鍵五年。落實《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》，加快水利投融資體制改革，鼓勵、引導銀行業(yè)金融機構增加水利信貸資金，充分發(fā)揮金融撬動作用，加大對水利建設的支持力度，是破解資金瓶頸制約、加快水利改革發(fā)展的關鍵。

一、“十三五”時期水利建設的投融資形勢分析

1. 水利建設投資保持高位增長態(tài)勢

2011年中央1號文件印發(fā)實施以來，各級水行政主管部門積極爭取政府政策支持和資金投入，推動上馬了一大批重大水利工程。與2010年相比，2014年度在建項目投資總規(guī)模增加了95.9%，達到19 524.6億元。2014年，國務院規(guī)劃部署了172項重大水利工程，計劃2020年前分步建設。截至2016年1月，172個節(jié)水供水重大水利項目已開工85個，在建工程投資規(guī)模保持在8 000億元以上。

根據(jù)規(guī)劃，今后5年我國將繼續(xù)大力推進水利基礎設施建設，水利建設投資總規(guī)模呈只增不減勢頭。據(jù)測算，“十三五”水利建設總投資達27 610億元，對財政投入、金融支持、社會資本投資的需求將更加強烈。

2. 水利建設對金融支持需求巨大

財政投入是水利基礎設施建設資金的主要來源，國內信貸、外資、債券等市場化融資規(guī)?？傮w偏小。2011—2014年，金融支持全國水利建設投資的規(guī)模年均不足310億元，占比不足10.0%（見表1），遠遠難以滿足巨大的水利建設投資需求?！笆濉逼陂g，受經濟下行壓力增加、財稅體制改革和地方土地財政萎縮影響，財政投入水利建設的壓力將進一步加大，水利建設資金存在較大缺口，預計高達6 000億元，對金融、社會資本支持水利建設的需求將更加強烈。

已經開工的85項節(jié)水供水重大水利工程和各地推進的重點水利工程都把金融資金作為解決建設資金不足問題的重要途徑。近幾年，國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行等涉水金融機構先后發(fā)放水利專項貸款和過橋貸款，放寬擔保條件，延長貸款期限，實行利率優(yōu)惠，加大債券承銷發(fā)行力度?！笆濉睍r期水利建設融資必將得到更大發(fā)展，金融支持水利建設也將有更大作為。

二、金融支持水利建設融資的政策環(huán)境

1. 金融支持水利建設融資的利好政策環(huán)境

一是政銀合作機制和平臺基本建立。2011年以來，水利部積極對接國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國農業(yè)銀行等金融機構，通過簽署戰(zhàn)略合作備忘錄（協(xié)議）、召開高層聯(lián)席會議、聯(lián)合開展規(guī)劃研究等多種形式，搭建起便捷高效的協(xié)作機制和平臺，政銀在合作廣度、深度上邁上了新臺階。

二是金融支持水利建設的政策保障體系更加健全。2012年中國人民銀行等八部委印發(fā)《關于進一步做好水利改革發(fā)展金融服務的意見》，放寬水利融資門檻，激勵金融支持水利改革發(fā)展。2015年以來國家發(fā)改委投放多批國家專項建設基金，將大型水利工程建設納入支持范圍。中國農業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放專項過橋貸款，為重大水利工程建設提供過渡性資金支持。國家開發(fā)銀行計劃“十三五”期間提供5 000億元水利扶貧項目融資支持。

三是不同類型水利建設融資廣泛開展。2015年，水利部聯(lián)合國家發(fā)改委，將黑龍江奮斗水庫等12個項目作為第一批社會資本參與重大水利工程建設運營試點項目，探索政府和社會資本合作（PPP）支持水利建設的經驗。廣西大藤峽水利樞紐工程項目成功爭取到銀團貸款，由國家開發(fā)銀行牽頭，中國農業(yè)銀行、中國建設銀行及北部灣銀行參加，合同總金額達173.6億元。

四是水利建設項目行政審批效率不斷提高。水利部、國家發(fā)改委等9部門建立了重大水利項目審批部際協(xié)調機制，規(guī)范、精簡、優(yōu)化水利建設項目行政審批程序。各級水行政主管部門加強與涉水金融機構協(xié)調，建立重大水利工程項目庫，開辟融資審批綠色通道，提高了融資審批效率。

2. 金融支持水利建設融資的短板

一是水利建設項目的強公益性特點制約還款能力。除供水、污水處理等項目具備一定經營性外，大多數(shù)水利工程屬于強公益性項目，不具備現(xiàn)金流，自身還款能力很弱。地方水資源費、水利建設基金和土地出讓收益中計提的農田水利建設資金可作為還款來源，但總體規(guī)模偏小，難以滿足巨大的還款需求。

表1 2011—2014年全國水利建設投融資主要指標

二是水利建設融資平臺融資能力較弱。多數(shù)水利建設融資平臺公司存在水電站、城市供水設施等優(yōu)質資產少，水庫、渠系等難以變現(xiàn)資產多的問題。2012年下半年以來，銀監(jiān)會對融資平臺債務進行清理并分類認定，嚴禁金融機構介入還款來源為財政性收入的平臺項目，這在一定程度上抑制了以財政資金為主要來源的水利融資平臺公司發(fā)展。

三是水利建設融資的擔保物難以落實。水電、供排水等經營性資產作為融資擔保和抵押難以滿足信貸額度的需要。部分地區(qū)涉水融資質押物主要是政府劃撥給融資平臺的土地使用權或由政府委托融資平臺儲備的土地使用權。2013年以來，全國土地利用動態(tài)巡查制度逐步建立，土地抵押管理更加嚴格，不具備完整權限的土地難以發(fā)揮融資抵押功能。

四是水利建設項目前期工作周期長、成本居高不下。水利建設項目涉及發(fā)改、財政、國土等多個部門，立項審批環(huán)節(jié)多，項目前期耗時長、耗力多，影響融資進度。水庫、調水工程建設等涉及征地、移民搬遷等事項，不僅協(xié)調成本大，耗時長，而且征地拆遷成本高，拉高了建設成本，但又不能納入水利信貸資金支持范圍，進一步增加了融資難度。

三、推進金融支持水利建設融資的對策措施

1. 健全融資平臺公司、擔保機構、抵質押物等扶持政策，提高涉水投融資主體的融資能力

一是整合規(guī)范涉水投融資主體。借鑒政府支持融資擔保機構建設的做法，以行政區(qū)劃為單元，對現(xiàn)有涉水融資平臺公司進行清理規(guī)范，通過財政資金注入、股權投資、土地入股等注資方式，探索建立區(qū)域統(tǒng)一的投融資主體，承擔水利建設融資任務。

二是加快涉水擔保機構建設。通過新設、控股、參股等方式，新建、整合形成一批政府出資為主、主業(yè)突出、經營規(guī)范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構，作為服務水利建設融資的主力軍。推動將農村供排水工程、農田水利項目等涉農水利項目納入涉農擔保機構業(yè)務服務范圍。

三是拓寬信貸擔保物類型。允許以水利、水電等資產作為合法擔保物，以涉水項目收益相關的權利作為擔保財產。少數(shù)具有經營性特點的水利設施，相關經營者具有設施經營權、預期收益權、價費收繳權等，具備信貸質押的基本特性，可將其作為信貸質押物。

四是實施財政貼息、財政性資金注資等激勵政策。推動中央和地方財政設立財政貼息專項資金，補助列入國家重大水利工程和地方重大水利工程項目規(guī)劃清單的項目貸款。加大地方財政性資金對投融資主體、融資擔保機構的注資力度。

2. 利用好國家專項建設基金、政府購買服務、PPP等模式，培育涉水建設融資市場

一是充分利用好國家專項建設基金。加強與發(fā)改、財政等部門和國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行等金融機構的協(xié)調合作，抓住專項建設基金申報窗口期，遴選一批資本金壓力大的工程項目，爭取列入國家專項建設基金支持項目清單。

二是大力推廣政府購買服務模式。推動地方政府健全政府購買服務的政策保障體系，完善管理規(guī)章制度。將防洪、排澇、節(jié)水等強公益性水利工程納入各級政府購買服務指導性目錄。科學評估地方財政承受能力，確定政府購買服務規(guī)模，制定年度財政資金支付計劃，提高財政資金保障能力。

三是積極推廣PPP模式。加強與發(fā)改部門和金融機構的協(xié)調合作，靈活運用多種金融工具，支持PPP項目。推動地方政府與金融機構做好重大項目投融資對接活動，充實地方PPP項目儲備庫，加大對已有PPP示范項目的支持力度，做好項目落地實施。

3. 靈活采用項目捆綁打包、銀團融資、融智服務等，豐富金融產品

一是開展經營性項目和非經營性項目捆綁、小項目打包等，實施統(tǒng)貸統(tǒng)還。將強經營性、準公益性、純公益性等不同類型水利建設項目進行捆綁打包后統(tǒng)一招標投標，實行統(tǒng)貸統(tǒng)還。對農村污水處理、農村飲水等點多面廣的項目，可以區(qū)域為單元，對同類項目進行捆包打包，整體申報金融機構信貸支持，實行整體授信、分批簽訂合同的信貸模式。

二是廣泛采用銀團貸款。積極與國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行對接，遴選重大項目，作為信貸支持重點。鼓勵開發(fā)性金融、政策性金融與商業(yè)銀行、地方銀行等組建銀團，建立利益共享、風險共擔的共同體，對項目公司進行信用評級，對工程項目進行信貸支持。

三是編制水利建設系統(tǒng)性融資規(guī)劃，加強融智合作。加強與金融機構的溝通、協(xié)調，強化政銀合作，研究編制區(qū)域水利建設系統(tǒng)性融資規(guī)劃，明確融資重點領域和具體路徑等。

此外可積極探索開展售后回租、融資租賃、資產證券化、債券等多種融資方式。

4. 推進涉水價格和規(guī)費、資產產權等制度建設，提高涉水項目償債能力

一是健全完善涉水價格、規(guī)費形成機制。對于城鄉(xiāng)供水工程、排污工程、污水處理及再生利用工程等收費性工程項目，建立健全自來水水費、污水處理費、再生水水費等全成本價格形成機制，逐步推行全成本付費。

二是加快推進涉水資產產權制度改革。針對部分老舊水利設施產權不明的現(xiàn)狀，加快推進水利設施產權制度改革，結合運營維護主體、受益主體，合理確定產權所有者，厘清經營權和受益權主體，為信貸質押擔保奠定基礎。積極爭取金融機構把水權、排污權作為信貸質押的有效擔保物。

5. 加快涉水建設行政審批改革，破除工程前期推進緩慢對融資的制約

一是健全完善重大水利項目審批部際協(xié)調機制。針對172項節(jié)水供水重大水利工程，加強對已上馬工程建設的監(jiān)督管理，加大對未上馬工程在審批流程、審批方式、審批進度方面的改革力度，提高綠色通道行政審批效率。加強與財政部門的溝通協(xié)調，完善財政評審制度，縮短評審周期，確保建設資金及時撥付到位。

二是深入推進區(qū)域涉水項目審批制度改革。借鑒重大水利項目審批部際協(xié)調機制的做法，各地水行政主管部門可協(xié)調發(fā)改、國土等部門建立涉水項目審批部門協(xié)調機制，簡化審批環(huán)節(jié)，精簡審批流程，加快項目審批進度，推動相關財政評審制度改革。

三是建立工程建設前期處理成本分擔機制。協(xié)調國土、發(fā)改、財政等部門，強化水利工程在工程設計論證、用地預審、用地報批、占用耕地占補平衡等方面的規(guī)范化管理，簡化管理流程，提高管理效率。允許在項目建議書和可行性研究報告中根據(jù)項目特點，適當提高征地、拆遷、移民遷建等工程前期成本的占比，并將其作為工程建設總投資的組成部分，納入信貸支持范圍。

6. 創(chuàng)新水利工程建設管理模式，提高涉水項目建設市場化水平

一是因地制宜推廣BOT（建設—運營—移交）、BTO（建設—移交—運營）、代建制等工程建設管理模式。具有一定經營收益的涉水建設項目，積極推行BOT、BTO模式；私人投資進入意愿不高，且政府缺乏先進專業(yè)運營經驗的項目，積極推行DBO（設計—建設—運營）模式。對點多、面廣、量大的基層小型項目，大力推行代建制模式，吸引大型水利建設企業(yè)參與工程建設。

二是推進涉水建設、經營企業(yè)兼并重組，提高綜合實力。

抓住全面深化國企改革的有利契機，以增強綜合實力和運營能力為導向，推進涉水建設、經營企業(yè)兼并重組，加快組建旗艦級的涉水龍頭企業(yè)。統(tǒng)籌考慮經營性資產和非經營性資產的搭配，把具有自主定價的收費項目與純公益性、強公益性項目進行打捆、整合，作為企業(yè)資產注入新組建公司，增強企業(yè)自我造血能力。綜合采取財政、稅收、獎勵等多種措施，鼓勵涉水企業(yè)主動向上下游延伸業(yè)務，構建完整的產業(yè)鏈條，增強競爭能力。

四、幾點建議

一是健全完善政銀合作新機制。加強與國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行等開發(fā)性金融、政策性金融機構的合作，發(fā)揮金融機構融智服務功能，強化對“十三五”水利發(fā)展規(guī)劃重點任務落實的融資支持，提高規(guī)劃實施的資金保障能力。

二是加大對重點領域金融支持力度。通過政銀合作平臺推動開發(fā)性金融、政策性金融機構，加大對準公益性和純公益性水利建設項目的支持力度，豐富金融產品和服務，為商業(yè)性金融、合作性金融的進入創(chuàng)造條件。

三是加快推進水利建設投融資改革試點。抓好第一批12個國家層面聯(lián)系的社會資本參與重大水利工程建設運營試點項目，形成可復制可推廣的經驗，適時啟動第二批試點，推進PPP、政府購買服務模式在重大項目中的應用。

四是深化水利建設行政審批制度改革。鼓勵、引導各地建立健全重點水利工程建設多部門聯(lián)動審批制度，開辟綠色通道，加快工程立項、上馬和開工建設。編制水利建設項目審批流程圖，推行網上審批和限時辦結制度，提高審批效率?！?/p>

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Intensifying financial support to raise investment for water projects

//Chen Bo,Li Hongqiang

F83+TV

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1000-1123（2017）14-0022-03

2017-02-08

陳博，博士，高級工程師。

責任編輯 張瑜洪