組建流域投資公司推進(jìn)落實(shí)河長(zhǎng)制的探索
——以永定河流域?yàn)槔?/h1>
2017-10-20 02:01:03杜國(guó)志畢小剛
中國(guó)水利 2017年14期
杜國(guó)志，畢小剛
（北京水務(wù)投資中心，100086，北京）
組建流域投資公司推進(jìn)落實(shí)河長(zhǎng)制的探索
——以永定河流域?yàn)槔?/p>
杜國(guó)志，畢小剛
（北京水務(wù)投資中心，100086，北京）
面對(duì)河湖管理保護(hù)工作繁重而艱巨的任務(wù)，在充分依靠各地黨政主要負(fù)責(zé)人行政權(quán)威和手段調(diào)配相關(guān)資源、解決各類(lèi)水問(wèn)題的同時(shí)，要堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，研究構(gòu)建以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的流域投資公司，建立健全流域治理長(zhǎng)效機(jī)制。以永定河流域探索公司化治理為例，介紹了組建永定河流域投資公司的探索實(shí)踐，并闡述了組建流域投資公司對(duì)落實(shí)河長(zhǎng)制的重要意義。
河長(zhǎng)制；市場(chǎng)化；兩手發(fā)力；流域投資公司；永定河
Abstract:Facing enormous and arduous tasks of river and lake management and protection,the role of both government and market should be maximized so as to solve various kinds of water problems.Studies are made on how to integrate diversified investors to set up an investment company of river basin,so as to achieve integrated management and build a long-term mechanism for governance.Taking Yongding River Basin as an example,the experiences of establishing an investment company are introduced,with an emphasis on the importance of the company to the implementation of river chief system in China.
Key words:river chief system;marketization;maximize role of both government and market;an investment company of river basin;Yongding River
2016年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）規(guī)定，各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道等突出問(wèn)題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題；對(duì)跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控；對(duì)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵(lì)問(wèn)責(zé)。具體主要包括加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管等六項(xiàng)任務(wù)。《意見(jiàn)》明確了地方主體責(zé)任和河湖管理保護(hù)各項(xiàng)任務(wù)，把各地黨政主要負(fù)責(zé)人直接推到了河湖管理保護(hù)工作的前沿，在賦予河長(zhǎng)強(qiáng)有力河湖管理保護(hù)權(quán)限的同時(shí)，也寄托河長(zhǎng)重要的河湖管理保護(hù)責(zé)任，任重而道遠(yuǎn)。面對(duì)繁重而艱巨的任務(wù)，在充分依靠各地黨政主要負(fù)責(zé)人的行政權(quán)威和手段調(diào)配相關(guān)資源、解決各類(lèi)水問(wèn)題的同時(shí)，更要堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，研究構(gòu)建以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的流域投資公司，建立健全流域治理長(zhǎng)效機(jī)制。本文重點(diǎn)從“兩手發(fā)力”角度出發(fā)，以永定河流域探索公司化治理為例，闡述組建流域投資公司對(duì)落實(shí)河長(zhǎng)制的重要意義。
一、全面落實(shí)河長(zhǎng)制，諸多難題亟待加快破解
1. 河湖管理保護(hù)任務(wù)繁重，需要積極突破行政手段限制
河長(zhǎng)制在我國(guó)最初表現(xiàn)為一種河湖管理保護(hù)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)措施，如今要實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)變革，必須盡快明確河長(zhǎng)落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)的主要抓手?？紤]地方黨政主要負(fù)責(zé)人兼任河長(zhǎng)具有可操作性強(qiáng)、見(jiàn)效快等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也存在河長(zhǎng)任務(wù)過(guò)重等制約因素。河長(zhǎng)肩負(fù)著六大項(xiàng)河湖管理保護(hù)任務(wù)，河長(zhǎng)個(gè)人難以觸及各個(gè)領(lǐng)域，單靠行政手段也難以有效實(shí)現(xiàn)。因此如何突破行政手段的限制，運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制完成河湖管理保護(hù)任務(wù)，明確落實(shí)任務(wù)的有力抓手，是各河長(zhǎng)亟須探索破解的難題。
2. 河湖管理保護(hù)資金短缺，需要避免過(guò)分依賴(lài)財(cái)政資金
我國(guó)河湖眾多，河湖治理所需資金缺口較大，特別是我國(guó)中西部地區(qū)以及老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平更加滯后，在搞好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的同時(shí)，如何拓寬資金渠道，最大限度籌集河湖管理保護(hù)資金，是河長(zhǎng)面臨的一個(gè)重要難題。在國(guó)家財(cái)政趨緊的背景下，單靠政府財(cái)政資金難以解決河湖治理資金缺口問(wèn)題。為此，避免過(guò)分依賴(lài)財(cái)政資金，打破資金籌集渠道限制，發(fā)揮政府性資金價(jià)格杠桿作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與河湖管理保護(hù)，是河長(zhǎng)開(kāi)展河湖管理保護(hù)工作不得不面臨的選擇。
3. 水管體制改革難度大，需要?jiǎng)?chuàng)新工程管理體制機(jī)制
隨著水利工程建設(shè)的加快推進(jìn)，我國(guó)政府面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)是維護(hù)好已完工的水利工程。按照新時(shí)期水管體制改革要求，不論是國(guó)有大中型水利工程，還是小型水利工程，都要求加快建立符合我國(guó)國(guó)情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化的水利工程維修養(yǎng)護(hù)體系。這種形勢(shì)下，在快速推進(jìn)河湖管理保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，建立符合市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)要求的工程管護(hù)體制機(jī)制，確保建好的工程長(zhǎng)期發(fā)揮綜合效用，是各河長(zhǎng)今后面臨的又一項(xiàng)繁重任務(wù)。
4. 按照全面推進(jìn)依法治國(guó)要求，需要注重法治、避免人治
河長(zhǎng)制的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)各級(jí)地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)形成統(tǒng)一力量，自上而下強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，上級(jí)政府通過(guò)目標(biāo)責(zé)任將河湖管理保護(hù)責(zé)任分解到下級(jí)政府及其相關(guān)責(zé)任人身上，層層傳導(dǎo)壓力。但另一方面，這種統(tǒng)一又相對(duì)壓縮了下級(jí)的自由空間，更重要的是，可能會(huì)忽視河湖的差異性與流域、區(qū)域的個(gè)性，難以有效顧及河湖管理保護(hù)的利益相關(guān)方。因此，在堅(jiān)持依法治國(guó)和維護(hù)行政統(tǒng)一權(quán)威的前提下，如何避免長(zhǎng)官意志和個(gè)人權(quán)威決定一切，防止決策的隨意性和行為后果的不確定性，是河長(zhǎng)不得不慎重面對(duì)并積極避免的難題。
二、組建流域投資公司是解決難題的重要途徑
著眼于解決上述難題，在發(fā)揮傳統(tǒng)協(xié)商、政府配置資源作用的同時(shí)，各級(jí)河長(zhǎng)需在統(tǒng)籌政府各方力量的基礎(chǔ)上，注重創(chuàng)新河湖管理保護(hù)方式方法，更多地從傳統(tǒng)的一些河湖管理保護(hù)領(lǐng)域中解放出來(lái)。要積極運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制與價(jià)格手段，探索流域公司化治理，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本和公眾參與河湖管理保護(hù)的主動(dòng)性，在解決政府投入流域治理財(cái)政資金不足問(wèn)題的同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)管理能力，進(jìn)一步激活水利工程建設(shè)、管理與運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制。
1. 指導(dǎo)思想
深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記新時(shí)期治水方針及系列重要講話精神，以保障河湖健康為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》確定的目標(biāo)任務(wù)為主線，堅(jiān)持區(qū)域協(xié)同、互惠共贏、科學(xué)運(yùn)營(yíng)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，按照經(jīng)營(yíng)與資金平衡的理念，有效整合政府和市場(chǎng)資源，促進(jìn)政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，探索組建以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的流域投資公司，創(chuàng)新和完善流域協(xié)同治理機(jī)制，落實(shí)河湖管理保護(hù)職責(zé)，推動(dòng)流域沿岸各行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展在河湖管理保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)突破，不斷提高流域投資效益與公共服務(wù)水平。
2. 組建原則
（1）區(qū)域協(xié)同
打造統(tǒng)一、規(guī)范、高效的流域投資公司平臺(tái)，由統(tǒng)一的投資主體統(tǒng)籌推進(jìn)流域治理開(kāi)發(fā)與保護(hù)，科學(xué)安排各類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序和節(jié)奏，上下游、干支流、左右岸治理協(xié)同有序推進(jìn)，堅(jiān)持目標(biāo)同向、措施一體，實(shí)現(xiàn)流域系統(tǒng)治理效果最大化。
（2）互惠共贏
流域沿岸各省、市或者縣級(jí)行政區(qū)域以及有關(guān)方按照公平、公正、合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，有效整合各自資源和優(yōu)勢(shì)，共同組建、運(yùn)行、管理流域投資公司，建立以公司為平臺(tái)的新型流域治理政府間協(xié)作關(guān)系，共擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，共享投資收益。
（3）科學(xué)運(yùn)營(yíng)
流域投資公司側(cè)重于總體謀劃和投融資運(yùn)作，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提升融資能力與水平，降低建設(shè)融資成本，積極吸引社會(huì)資本參與流域投資。同時(shí)立足流域?qū)嶋H需求，按地域或項(xiàng)目成立若干子公司、分公司，負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目實(shí)施及運(yùn)營(yíng)管理等工作。
（4）穩(wěn)步推進(jìn)
立足流域?qū)嶋H，科學(xué)確定各流域、各區(qū)域的治理投資重點(diǎn)和建設(shè)任務(wù)，加強(qiáng)政府指導(dǎo)和支持，充分發(fā)揮政府性資金杠桿作用，統(tǒng)籌流域與區(qū)域、不同區(qū)域之間的任務(wù)要求，精心設(shè)計(jì)，精心組織，穩(wěn)步實(shí)施，確保流域投資公司組建和運(yùn)營(yíng)取得實(shí)際效果。
3. 主要職責(zé)
①貫徹落實(shí)國(guó)家、省、市、縣級(jí)政府關(guān)于河湖管理保護(hù)的主要意旨，通過(guò)多元主體提供生態(tài)環(huán)境等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)流域治理目標(biāo)。
②以市場(chǎng)化方式組織實(shí)施流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，統(tǒng)籌管理國(guó)家和流域沿岸各省市縣政府用于流域治理和生態(tài)修復(fù)的財(cái)政性資金。
4. 保障措施
（1）明確公司定位
流域沿岸各級(jí)政府以及財(cái)政、發(fā)改、金融等部門(mén)應(yīng)就流域投資公司的地位和作用進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)，明確流域投資公司的融資平臺(tái)作用，建立政府與公司之間法律意義上的出資與契約關(guān)系，地方政府做實(shí)對(duì)公司承諾的注冊(cè)資本金，地方政府委托公司承擔(dān)的項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等職責(zé)，要通過(guò)簽訂合同的方式來(lái)確立雙方權(quán)責(zé)。
（2）拓寬資金渠道
建立完善政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入機(jī)制，大力拓寬投融資渠道。在統(tǒng)籌加大流域沿岸各級(jí)政府財(cái)政資金支持的同時(shí)，引導(dǎo)政策性銀行和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)加大信貸投入力度，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。鼓勵(lì)通過(guò)增資擴(kuò)股、發(fā)行債券、融資租賃（特別是項(xiàng)目融資租賃）等方式吸引社會(huì)資金。
（3）強(qiáng)化土地價(jià)值
按照國(guó)家和地方防洪調(diào)度及河湖管理的有關(guān)要求，在保障防洪安全及河湖生態(tài)功能前提下，通過(guò)優(yōu)化工程布局，釋放流域沿岸部分用地，由流域投資公司商地方政府，實(shí)施低影響開(kāi)發(fā)；允許流域投資公司利用河灘用地發(fā)展體育休閑產(chǎn)業(yè)以及享有流域沿線的土地升值收益。
（4）出臺(tái)優(yōu)惠政策
流域沿岸相關(guān)政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)與流域投資公司簽訂單一來(lái)源采購(gòu)合同，購(gòu)買(mǎi)流域綜合治理及生態(tài)修復(fù)服務(wù)，明確屬于政府支出責(zé)任，不形成政府債務(wù)。同等條件下，流域范圍內(nèi)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等優(yōu)先由流域投資公司負(fù)責(zé)實(shí)施。流域治理項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路項(xiàng)目同等政策。
三、永定河流域治理公司化的探索
2016年12月30日，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》），對(duì)橫跨北京、天津、河北、山西的永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)做出總體安排，明確提出要在永定河流域推行公司化治理模式，正式拉開(kāi)了永定河流域投資公司組建的序幕。
1. 永定河流域基本情況
永定河發(fā)源于山西省寧武縣的桑干泉，全長(zhǎng)747 km，流域面積4.7萬(wàn)km2，流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津5?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不合理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力等原因，永定河流域水問(wèn)題越來(lái)越突出。一是水資源超載嚴(yán)重。永定河人均水資源量276 m3，僅為全國(guó)的9.8%，地表水開(kāi)發(fā)利用率達(dá)到89%。二是水環(huán)境污染嚴(yán)重。永定河京津冀晉4?。ㄖ陛犑校┈F(xiàn)狀水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅26%，水質(zhì)為Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)的河長(zhǎng)達(dá)52%以上。三是生態(tài)功能退化。森林覆蓋率20.8%，流域內(nèi)河湖、濕地率僅2%，下游平原河道1996年后完全斷流。四是仍然存在防洪隱患。嚴(yán)峻的水問(wèn)題迫切要求永定河流域沿岸各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）加大治理協(xié)作力度，共同推進(jìn)流域綜合治理，實(shí)現(xiàn)永定河“河暢、水清、岸綠、景美”。
2. 流域治理總體目標(biāo)
到2020年，初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道，河道生態(tài)水量2.6億m3基本得到滿足，跨區(qū)域協(xié)同體制機(jī)制基本建立，入海水量不低于1.1億m3；到2025年，基本建設(shè)永定河綠色生態(tài)河流廊道，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到進(jìn)一步提高；未來(lái)，永定河恢復(fù)成為“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”，再現(xiàn)河道清水長(zhǎng)流、湖泊蕩漾漣漪、沿岸綠樹(shù)連綿、城鄉(xiāng)山川相融的自然山水風(fēng)貌。
3. 公司市場(chǎng)化機(jī)制探索
2017年6月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），擬采取以下路徑組建永定河流域治理投資公司（詳見(jiàn)圖1）。
圖1 永定河流域投資公司實(shí)施路徑
（1）公司組建
北京、天津、河北、山西4?。ㄖ陛犑校┤嗣裾椭薪还咀鳛楣蓶|共同出資成立永定河流域有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)永定河流域投資公司），條件成熟時(shí)可逐步改組為股權(quán)多元化的國(guó)有控股公司。根據(jù)需要，由永定河流域投資公司與4省（直轄市）當(dāng)?shù)赝顿Y平臺(tái)共同出資、吸引社會(huì)資本等方式，設(shè)立若干個(gè)職能與資產(chǎn)、資源相匹配的子公司、分公司，負(fù)責(zé)相關(guān)具體項(xiàng)目前期工作、組織實(shí)施及運(yùn)營(yíng)管理等工作。流域投資公司依法對(duì)子公司、分公司行使相應(yīng)的資產(chǎn)出資人權(quán)利。
（2）公司出資
根據(jù)《總體方案》，初步測(cè)算項(xiàng)目資本金比例約為永定河流域總項(xiàng)目的40%。其中，中央資金總體補(bǔ)助20%，分期安排至流域投資公司；各?。ㄖ陛犑校┖椭薪还驹侔才?0%，直接注入永定河流域投資公司，通過(guò)地方財(cái)政資金投入、申請(qǐng)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、發(fā)行地方政府債券、企業(yè)自籌等方式籌集，可充抵4?。ㄖ陛犑校┬枥U付的注冊(cè)資本金。剩余60%資金由永定河流域投資公司籌措解決，公司可尋求國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)支持。
（3）主要職責(zé)
永定河流域投資公司負(fù)責(zé)永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作；統(tǒng)籌管理國(guó)家和沿線各?。ㄖ陛犑校┱糜谟蓝ê泳C合治理與生態(tài)修復(fù)的資金；深度開(kāi)展銀企合作，構(gòu)建可行的商業(yè)模式和融資模式；受權(quán)或受托管理運(yùn)營(yíng)流域內(nèi)相關(guān)工程和資產(chǎn)，實(shí)施沿線土地及旅游等資源的綜合開(kāi)發(fā)等。
（4）資金平衡
考慮《總體方案》項(xiàng)目的準(zhǔn)公益性特點(diǎn)，公司擬通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)資金平衡：一是依托生態(tài)環(huán)境改善帶來(lái)的土地增值等收益，通過(guò)授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)周邊土地、商業(yè)等優(yōu)質(zhì)資源，建設(shè)特色小鎮(zhèn)，發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游、休閑體育產(chǎn)業(yè)等獲取收益。京、津、冀、晉4省（直轄市）可分別與流域公司簽署特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)協(xié)議，授權(quán)流域投資公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)資源開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。二是京、津、冀、晉4?。ㄖ陛犑校┤嗣裾坝嘘P(guān)主管部門(mén)可分別通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)方式向流域投資公司購(gòu)買(mǎi)永定河流域治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù)，流域投資公司相應(yīng)獲取合理收益，并向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，以政府資金作為還款來(lái)源，以服務(wù)項(xiàng)下形成的應(yīng)收賬款作為質(zhì)押擔(dān)保，以此實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目良性運(yùn)行。三是加強(qiáng)綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，拓展項(xiàng)目供水、林業(yè)資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)收益，實(shí)施區(qū)域供水、林業(yè)資源開(kāi)發(fā)、碳匯等交易。
4. 政策措施
為保障永定河流域治理公司化改革順利推進(jìn)，京、津、冀、晉4?。ㄖ陛犑校┘坝嘘P(guān)各方強(qiáng)力推動(dòng)，在堅(jiān)持地方政府主體責(zé)任的同時(shí)，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策措施，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同，以投資一體化帶動(dòng)流域治理一體化，真正實(shí)現(xiàn)兩手發(fā)力。
（1）合理利用土地資源
在符合相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃、保持河勢(shì)穩(wěn)定、保障防洪安全和水生態(tài)安全的前提下，可對(duì)河道管理范圍及毗鄰地區(qū)的水域和土地進(jìn)行合理利用。
（2）資源配置優(yōu)先向永定河治理傾斜
同等條件下，永定河流域范圍內(nèi)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)、健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游、休閑體育產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等優(yōu)先由流域投資公司負(fù)責(zé)實(shí)施。流域治理項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路項(xiàng)目同等政策。
（3）穩(wěn)定單一來(lái)源采購(gòu)模式
4?。ㄖ陛犑校┱跋嚓P(guān)部門(mén)與流域投資公司簽訂單一來(lái)源采購(gòu)合同，購(gòu)買(mǎi)永定河流域治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù)，明確屬于政府支出責(zé)任，不形成政府債務(wù)。同時(shí)，允許流域公司分享相關(guān)沿線土地的升值收益。
目前，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的有關(guān)意見(jiàn)和要求，京津冀晉4省（直轄市）和中交集團(tuán)正在進(jìn)一步完善細(xì)化流域投資公司組建方案，爭(zhēng)取在2017年10月完成公司掛牌成立和運(yùn)行。
四、結(jié)語(yǔ)
堅(jiān)持兩手發(fā)力，組建流域投資公司，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，可為河長(zhǎng)制的落實(shí)提供有力抓手。流域投資公司注重多元社會(huì)主體參與河湖管理保護(hù)，既發(fā)揮河長(zhǎng)的統(tǒng)籌作用，也注重將河長(zhǎng)從繁重的河湖管理保護(hù)任務(wù)中解放出來(lái)，避免事必躬親。在實(shí)踐中，要正確處理好政府與流域投資公司之間的各種關(guān)系，要在地方與地方、部門(mén)與部門(mén)、上游與下游的沖突中尋求平衡，避免公司治理行政化和公司法人獨(dú)立性缺失局面的出現(xiàn)。當(dāng)然，流域投資公司也并不必然適用于所有流域，對(duì)同一個(gè)省、市或者縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的河湖管理相對(duì)容易達(dá)成公司化合作協(xié)議。在跨省的大江大河管理保護(hù)實(shí)踐中，需要考慮的因素更多，需要協(xié)調(diào)的利益關(guān)系更為復(fù)雜，公司化治理機(jī)制推進(jìn)的難度更大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是今后探索發(fā)展的一個(gè)重要方向?！?/p>
[1]中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》[J].中國(guó)水利，2016（23）.
[2]水利部環(huán)境保護(hù)部貫徹落實(shí)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》實(shí)施方案[J].中國(guó)水利，2016（23）.
[3]賈紹鳳.河長(zhǎng)制要真正實(shí)現(xiàn)“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”[J].中國(guó)水利，2017（2）.
[4]姜斌.對(duì)河長(zhǎng)制管理制度問(wèn)題的思考[J].中國(guó)水利，2016（21）.
[5]蔡奇.構(gòu)建水系治理長(zhǎng)效機(jī)制全面提升首都水環(huán)境建設(shè)水平[J].中國(guó)水利，2017（4）.
[6]于軍.落實(shí)管理主體責(zé)任努力改善河湖水環(huán)境[J].中國(guó)水利，2016（23）.
Establishment of an investment company of river basin for im plementing river chief system——a case study of Yongding River Basin
//Du Guozhi,Bi Xiaogang
TV85
B
1000-1123（2017）14-0014-04
2017-06-22
杜國(guó)志，教授級(jí)高級(jí)工程師。
責(zé)任編輯 張瑜洪
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杜國(guó)志，畢小剛
（北京水務(wù)投資中心，100086，北京）
組建流域投資公司推進(jìn)落實(shí)河長(zhǎng)制的探索
——以永定河流域?yàn)槔?/p>
杜國(guó)志，畢小剛
（北京水務(wù)投資中心，100086，北京）
面對(duì)河湖管理保護(hù)工作繁重而艱巨的任務(wù)，在充分依靠各地黨政主要負(fù)責(zé)人行政權(quán)威和手段調(diào)配相關(guān)資源、解決各類(lèi)水問(wèn)題的同時(shí)，要堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，研究構(gòu)建以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的流域投資公司，建立健全流域治理長(zhǎng)效機(jī)制。以永定河流域探索公司化治理為例，介紹了組建永定河流域投資公司的探索實(shí)踐，并闡述了組建流域投資公司對(duì)落實(shí)河長(zhǎng)制的重要意義。
河長(zhǎng)制；市場(chǎng)化；兩手發(fā)力；流域投資公司；永定河
Abstract:Facing enormous and arduous tasks of river and lake management and protection,the role of both government and market should be maximized so as to solve various kinds of water problems.Studies are made on how to integrate diversified investors to set up an investment company of river basin,so as to achieve integrated management and build a long-term mechanism for governance.Taking Yongding River Basin as an example,the experiences of establishing an investment company are introduced,with an emphasis on the importance of the company to the implementation of river chief system in China.
Key words:river chief system;marketization;maximize role of both government and market;an investment company of river basin;Yongding River
2016年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）規(guī)定，各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道等突出問(wèn)題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題；對(duì)跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控；對(duì)相關(guān)部門(mén)和下一級(jí)河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵(lì)問(wèn)責(zé)。具體主要包括加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)、加強(qiáng)水污染防治、加強(qiáng)水環(huán)境治理、加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管等六項(xiàng)任務(wù)。《意見(jiàn)》明確了地方主體責(zé)任和河湖管理保護(hù)各項(xiàng)任務(wù)，把各地黨政主要負(fù)責(zé)人直接推到了河湖管理保護(hù)工作的前沿，在賦予河長(zhǎng)強(qiáng)有力河湖管理保護(hù)權(quán)限的同時(shí)，也寄托河長(zhǎng)重要的河湖管理保護(hù)責(zé)任，任重而道遠(yuǎn)。面對(duì)繁重而艱巨的任務(wù)，在充分依靠各地黨政主要負(fù)責(zé)人的行政權(quán)威和手段調(diào)配相關(guān)資源、解決各類(lèi)水問(wèn)題的同時(shí)，更要堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，研究構(gòu)建以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的流域投資公司，建立健全流域治理長(zhǎng)效機(jī)制。本文重點(diǎn)從“兩手發(fā)力”角度出發(fā)，以永定河流域探索公司化治理為例，闡述組建流域投資公司對(duì)落實(shí)河長(zhǎng)制的重要意義。
一、全面落實(shí)河長(zhǎng)制，諸多難題亟待加快破解
1. 河湖管理保護(hù)任務(wù)繁重，需要積極突破行政手段限制
河長(zhǎng)制在我國(guó)最初表現(xiàn)為一種河湖管理保護(hù)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)措施，如今要實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)變革，必須盡快明確河長(zhǎng)落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)的主要抓手?？紤]地方黨政主要負(fù)責(zé)人兼任河長(zhǎng)具有可操作性強(qiáng)、見(jiàn)效快等優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也存在河長(zhǎng)任務(wù)過(guò)重等制約因素。河長(zhǎng)肩負(fù)著六大項(xiàng)河湖管理保護(hù)任務(wù)，河長(zhǎng)個(gè)人難以觸及各個(gè)領(lǐng)域，單靠行政手段也難以有效實(shí)現(xiàn)。因此如何突破行政手段的限制，運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制完成河湖管理保護(hù)任務(wù)，明確落實(shí)任務(wù)的有力抓手，是各河長(zhǎng)亟須探索破解的難題。
2. 河湖管理保護(hù)資金短缺，需要避免過(guò)分依賴(lài)財(cái)政資金
我國(guó)河湖眾多，河湖治理所需資金缺口較大，特別是我國(guó)中西部地區(qū)以及老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平更加滯后，在搞好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的同時(shí)，如何拓寬資金渠道，最大限度籌集河湖管理保護(hù)資金，是河長(zhǎng)面臨的一個(gè)重要難題。在國(guó)家財(cái)政趨緊的背景下，單靠政府財(cái)政資金難以解決河湖治理資金缺口問(wèn)題。為此，避免過(guò)分依賴(lài)財(cái)政資金，打破資金籌集渠道限制，發(fā)揮政府性資金價(jià)格杠桿作用，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與河湖管理保護(hù)，是河長(zhǎng)開(kāi)展河湖管理保護(hù)工作不得不面臨的選擇。
3. 水管體制改革難度大，需要?jiǎng)?chuàng)新工程管理體制機(jī)制
隨著水利工程建設(shè)的加快推進(jìn)，我國(guó)政府面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)是維護(hù)好已完工的水利工程。按照新時(shí)期水管體制改革要求，不論是國(guó)有大中型水利工程，還是小型水利工程，都要求加快建立符合我國(guó)國(guó)情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)化的水利工程維修養(yǎng)護(hù)體系。這種形勢(shì)下，在快速推進(jìn)河湖管理保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，建立符合市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)要求的工程管護(hù)體制機(jī)制，確保建好的工程長(zhǎng)期發(fā)揮綜合效用，是各河長(zhǎng)今后面臨的又一項(xiàng)繁重任務(wù)。
4. 按照全面推進(jìn)依法治國(guó)要求，需要注重法治、避免人治
河長(zhǎng)制的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)各級(jí)地方政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)形成統(tǒng)一力量，自上而下強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，上級(jí)政府通過(guò)目標(biāo)責(zé)任將河湖管理保護(hù)責(zé)任分解到下級(jí)政府及其相關(guān)責(zé)任人身上，層層傳導(dǎo)壓力。但另一方面，這種統(tǒng)一又相對(duì)壓縮了下級(jí)的自由空間，更重要的是，可能會(huì)忽視河湖的差異性與流域、區(qū)域的個(gè)性，難以有效顧及河湖管理保護(hù)的利益相關(guān)方。因此，在堅(jiān)持依法治國(guó)和維護(hù)行政統(tǒng)一權(quán)威的前提下，如何避免長(zhǎng)官意志和個(gè)人權(quán)威決定一切，防止決策的隨意性和行為后果的不確定性，是河長(zhǎng)不得不慎重面對(duì)并積極避免的難題。
二、組建流域投資公司是解決難題的重要途徑
著眼于解決上述難題，在發(fā)揮傳統(tǒng)協(xié)商、政府配置資源作用的同時(shí)，各級(jí)河長(zhǎng)需在統(tǒng)籌政府各方力量的基礎(chǔ)上，注重創(chuàng)新河湖管理保護(hù)方式方法，更多地從傳統(tǒng)的一些河湖管理保護(hù)領(lǐng)域中解放出來(lái)。要積極運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制與價(jià)格手段，探索流域公司化治理，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本和公眾參與河湖管理保護(hù)的主動(dòng)性，在解決政府投入流域治理財(cái)政資金不足問(wèn)題的同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)資本的經(jīng)營(yíng)管理能力，進(jìn)一步激活水利工程建設(shè)、管理與運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制。
1. 指導(dǎo)思想
深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記新時(shí)期治水方針及系列重要講話精神，以保障河湖健康為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》確定的目標(biāo)任務(wù)為主線，堅(jiān)持區(qū)域協(xié)同、互惠共贏、科學(xué)運(yùn)營(yíng)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，按照經(jīng)營(yíng)與資金平衡的理念，有效整合政府和市場(chǎng)資源，促進(jìn)政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，探索組建以投資主體一體化帶動(dòng)流域治理一體化的流域投資公司，創(chuàng)新和完善流域協(xié)同治理機(jī)制，落實(shí)河湖管理保護(hù)職責(zé)，推動(dòng)流域沿岸各行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展在河湖管理保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)突破，不斷提高流域投資效益與公共服務(wù)水平。
2. 組建原則
（1）區(qū)域協(xié)同
打造統(tǒng)一、規(guī)范、高效的流域投資公司平臺(tái)，由統(tǒng)一的投資主體統(tǒng)籌推進(jìn)流域治理開(kāi)發(fā)與保護(hù)，科學(xué)安排各類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序和節(jié)奏，上下游、干支流、左右岸治理協(xié)同有序推進(jìn)，堅(jiān)持目標(biāo)同向、措施一體，實(shí)現(xiàn)流域系統(tǒng)治理效果最大化。
（2）互惠共贏
流域沿岸各省、市或者縣級(jí)行政區(qū)域以及有關(guān)方按照公平、公正、合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則，有效整合各自資源和優(yōu)勢(shì)，共同組建、運(yùn)行、管理流域投資公司，建立以公司為平臺(tái)的新型流域治理政府間協(xié)作關(guān)系，共擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，共享投資收益。
（3）科學(xué)運(yùn)營(yíng)
流域投資公司側(cè)重于總體謀劃和投融資運(yùn)作，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提升融資能力與水平，降低建設(shè)融資成本，積極吸引社會(huì)資本參與流域投資。同時(shí)立足流域?qū)嶋H需求，按地域或項(xiàng)目成立若干子公司、分公司，負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目實(shí)施及運(yùn)營(yíng)管理等工作。
（4）穩(wěn)步推進(jìn)
立足流域?qū)嶋H，科學(xué)確定各流域、各區(qū)域的治理投資重點(diǎn)和建設(shè)任務(wù)，加強(qiáng)政府指導(dǎo)和支持，充分發(fā)揮政府性資金杠桿作用，統(tǒng)籌流域與區(qū)域、不同區(qū)域之間的任務(wù)要求，精心設(shè)計(jì)，精心組織，穩(wěn)步實(shí)施，確保流域投資公司組建和運(yùn)營(yíng)取得實(shí)際效果。
3. 主要職責(zé)
①貫徹落實(shí)國(guó)家、省、市、縣級(jí)政府關(guān)于河湖管理保護(hù)的主要意旨，通過(guò)多元主體提供生態(tài)環(huán)境等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)流域治理目標(biāo)。
②以市場(chǎng)化方式組織實(shí)施流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，統(tǒng)籌管理國(guó)家和流域沿岸各省市縣政府用于流域治理和生態(tài)修復(fù)的財(cái)政性資金。
4. 保障措施
（1）明確公司定位
流域沿岸各級(jí)政府以及財(cái)政、發(fā)改、金融等部門(mén)應(yīng)就流域投資公司的地位和作用進(jìn)一步達(dá)成共識(shí)，明確流域投資公司的融資平臺(tái)作用，建立政府與公司之間法律意義上的出資與契約關(guān)系，地方政府做實(shí)對(duì)公司承諾的注冊(cè)資本金，地方政府委托公司承擔(dān)的項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等職責(zé)，要通過(guò)簽訂合同的方式來(lái)確立雙方權(quán)責(zé)。
（2）拓寬資金渠道
建立完善政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入機(jī)制，大力拓寬投融資渠道。在統(tǒng)籌加大流域沿岸各級(jí)政府財(cái)政資金支持的同時(shí)，引導(dǎo)政策性銀行和開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)加大信貸投入力度，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。鼓勵(lì)通過(guò)增資擴(kuò)股、發(fā)行債券、融資租賃（特別是項(xiàng)目融資租賃）等方式吸引社會(huì)資金。
（3）強(qiáng)化土地價(jià)值
按照國(guó)家和地方防洪調(diào)度及河湖管理的有關(guān)要求，在保障防洪安全及河湖生態(tài)功能前提下，通過(guò)優(yōu)化工程布局，釋放流域沿岸部分用地，由流域投資公司商地方政府，實(shí)施低影響開(kāi)發(fā)；允許流域投資公司利用河灘用地發(fā)展體育休閑產(chǎn)業(yè)以及享有流域沿線的土地升值收益。
（4）出臺(tái)優(yōu)惠政策
流域沿岸相關(guān)政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)與流域投資公司簽訂單一來(lái)源采購(gòu)合同，購(gòu)買(mǎi)流域綜合治理及生態(tài)修復(fù)服務(wù)，明確屬于政府支出責(zé)任，不形成政府債務(wù)。同等條件下，流域范圍內(nèi)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等優(yōu)先由流域投資公司負(fù)責(zé)實(shí)施。流域治理項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路項(xiàng)目同等政策。
三、永定河流域治理公司化的探索
2016年12月30日，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》），對(duì)橫跨北京、天津、河北、山西的永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)做出總體安排，明確提出要在永定河流域推行公司化治理模式，正式拉開(kāi)了永定河流域投資公司組建的序幕。
1. 永定河流域基本情況
永定河發(fā)源于山西省寧武縣的桑干泉，全長(zhǎng)747 km，流域面積4.7萬(wàn)km2，流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北、北京、天津5?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。20世紀(jì)70年代以來(lái)，由于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不合理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力等原因，永定河流域水問(wèn)題越來(lái)越突出。一是水資源超載嚴(yán)重。永定河人均水資源量276 m3，僅為全國(guó)的9.8%，地表水開(kāi)發(fā)利用率達(dá)到89%。二是水環(huán)境污染嚴(yán)重。永定河京津冀晉4?。ㄖ陛犑校┈F(xiàn)狀水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率僅26%，水質(zhì)為Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)的河長(zhǎng)達(dá)52%以上。三是生態(tài)功能退化。森林覆蓋率20.8%，流域內(nèi)河湖、濕地率僅2%，下游平原河道1996年后完全斷流。四是仍然存在防洪隱患。嚴(yán)峻的水問(wèn)題迫切要求永定河流域沿岸各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）加大治理協(xié)作力度，共同推進(jìn)流域綜合治理，實(shí)現(xiàn)永定河“河暢、水清、岸綠、景美”。
2. 流域治理總體目標(biāo)
到2020年，初步形成永定河綠色生態(tài)河流廊道，河道生態(tài)水量2.6億m3基本得到滿足，跨區(qū)域協(xié)同體制機(jī)制基本建立，入海水量不低于1.1億m3；到2025年，基本建設(shè)永定河綠色生態(tài)河流廊道，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到進(jìn)一步提高；未來(lái)，永定河恢復(fù)成為“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”，再現(xiàn)河道清水長(zhǎng)流、湖泊蕩漾漣漪、沿岸綠樹(shù)連綿、城鄉(xiāng)山川相融的自然山水風(fēng)貌。
3. 公司市場(chǎng)化機(jī)制探索
2017年6月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于組建永定河流域治理投資公司的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），擬采取以下路徑組建永定河流域治理投資公司（詳見(jiàn)圖1）。
圖1 永定河流域投資公司實(shí)施路徑
（1）公司組建
北京、天津、河北、山西4?。ㄖ陛犑校┤嗣裾椭薪还咀鳛楣蓶|共同出資成立永定河流域有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)永定河流域投資公司），條件成熟時(shí)可逐步改組為股權(quán)多元化的國(guó)有控股公司。根據(jù)需要，由永定河流域投資公司與4省（直轄市）當(dāng)?shù)赝顿Y平臺(tái)共同出資、吸引社會(huì)資本等方式，設(shè)立若干個(gè)職能與資產(chǎn)、資源相匹配的子公司、分公司，負(fù)責(zé)相關(guān)具體項(xiàng)目前期工作、組織實(shí)施及運(yùn)營(yíng)管理等工作。流域投資公司依法對(duì)子公司、分公司行使相應(yīng)的資產(chǎn)出資人權(quán)利。
（2）公司出資
根據(jù)《總體方案》，初步測(cè)算項(xiàng)目資本金比例約為永定河流域總項(xiàng)目的40%。其中，中央資金總體補(bǔ)助20%，分期安排至流域投資公司；各?。ㄖ陛犑校┖椭薪还驹侔才?0%，直接注入永定河流域投資公司，通過(guò)地方財(cái)政資金投入、申請(qǐng)國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、發(fā)行地方政府債券、企業(yè)自籌等方式籌集，可充抵4?。ㄖ陛犑校┬枥U付的注冊(cè)資本金。剩余60%資金由永定河流域投資公司籌措解決，公司可尋求國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)支持。
（3）主要職責(zé)
永定河流域投資公司負(fù)責(zé)永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的總體實(shí)施和投融資運(yùn)作；統(tǒng)籌管理國(guó)家和沿線各?。ㄖ陛犑校┱糜谟蓝ê泳C合治理與生態(tài)修復(fù)的資金；深度開(kāi)展銀企合作，構(gòu)建可行的商業(yè)模式和融資模式；受權(quán)或受托管理運(yùn)營(yíng)流域內(nèi)相關(guān)工程和資產(chǎn)，實(shí)施沿線土地及旅游等資源的綜合開(kāi)發(fā)等。
（4）資金平衡
考慮《總體方案》項(xiàng)目的準(zhǔn)公益性特點(diǎn)，公司擬通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)資金平衡：一是依托生態(tài)環(huán)境改善帶來(lái)的土地增值等收益，通過(guò)授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)周邊土地、商業(yè)等優(yōu)質(zhì)資源，建設(shè)特色小鎮(zhèn)，發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游、休閑體育產(chǎn)業(yè)等獲取收益。京、津、冀、晉4省（直轄市）可分別與流域公司簽署特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)協(xié)議，授權(quán)流域投資公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)資源開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)。二是京、津、冀、晉4?。ㄖ陛犑校┤嗣裾坝嘘P(guān)主管部門(mén)可分別通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)方式向流域投資公司購(gòu)買(mǎi)永定河流域治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù)，流域投資公司相應(yīng)獲取合理收益，并向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，以政府資金作為還款來(lái)源，以服務(wù)項(xiàng)下形成的應(yīng)收賬款作為質(zhì)押擔(dān)保，以此實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目良性運(yùn)行。三是加強(qiáng)綜合經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，拓展項(xiàng)目供水、林業(yè)資源開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)收益，實(shí)施區(qū)域供水、林業(yè)資源開(kāi)發(fā)、碳匯等交易。
4. 政策措施
為保障永定河流域治理公司化改革順利推進(jìn)，京、津、冀、晉4?。ㄖ陛犑校┘坝嘘P(guān)各方強(qiáng)力推動(dòng)，在堅(jiān)持地方政府主體責(zé)任的同時(shí)，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策措施，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同，以投資一體化帶動(dòng)流域治理一體化，真正實(shí)現(xiàn)兩手發(fā)力。
（1）合理利用土地資源
在符合相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃、保持河勢(shì)穩(wěn)定、保障防洪安全和水生態(tài)安全的前提下，可對(duì)河道管理范圍及毗鄰地區(qū)的水域和土地進(jìn)行合理利用。
（2）資源配置優(yōu)先向永定河治理傾斜
同等條件下，永定河流域范圍內(nèi)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)、健康養(yǎng)老服務(wù)、文化旅游、休閑體育產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)等優(yōu)先由流域投資公司負(fù)責(zé)實(shí)施。流域治理項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路項(xiàng)目同等政策。
（3）穩(wěn)定單一來(lái)源采購(gòu)模式
4?。ㄖ陛犑校┱跋嚓P(guān)部門(mén)與流域投資公司簽訂單一來(lái)源采購(gòu)合同，購(gòu)買(mǎi)永定河流域治理與生態(tài)修復(fù)服務(wù)，明確屬于政府支出責(zé)任，不形成政府債務(wù)。同時(shí)，允許流域公司分享相關(guān)沿線土地的升值收益。
目前，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的有關(guān)意見(jiàn)和要求，京津冀晉4省（直轄市）和中交集團(tuán)正在進(jìn)一步完善細(xì)化流域投資公司組建方案，爭(zhēng)取在2017年10月完成公司掛牌成立和運(yùn)行。
四、結(jié)語(yǔ)
堅(jiān)持兩手發(fā)力，組建流域投資公司，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，可為河長(zhǎng)制的落實(shí)提供有力抓手。流域投資公司注重多元社會(huì)主體參與河湖管理保護(hù)，既發(fā)揮河長(zhǎng)的統(tǒng)籌作用，也注重將河長(zhǎng)從繁重的河湖管理保護(hù)任務(wù)中解放出來(lái)，避免事必躬親。在實(shí)踐中，要正確處理好政府與流域投資公司之間的各種關(guān)系，要在地方與地方、部門(mén)與部門(mén)、上游與下游的沖突中尋求平衡，避免公司治理行政化和公司法人獨(dú)立性缺失局面的出現(xiàn)。當(dāng)然，流域投資公司也并不必然適用于所有流域，對(duì)同一個(gè)省、市或者縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的河湖管理相對(duì)容易達(dá)成公司化合作協(xié)議。在跨省的大江大河管理保護(hù)實(shí)踐中，需要考慮的因素更多，需要協(xié)調(diào)的利益關(guān)系更為復(fù)雜，公司化治理機(jī)制推進(jìn)的難度更大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是今后探索發(fā)展的一個(gè)重要方向?！?/p>
[1]中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》[J].中國(guó)水利，2016（23）.
[2]水利部環(huán)境保護(hù)部貫徹落實(shí)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》實(shí)施方案[J].中國(guó)水利，2016（23）.
[3]賈紹鳳.河長(zhǎng)制要真正實(shí)現(xiàn)“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”[J].中國(guó)水利，2017（2）.
[4]姜斌.對(duì)河長(zhǎng)制管理制度問(wèn)題的思考[J].中國(guó)水利，2016（21）.
[5]蔡奇.構(gòu)建水系治理長(zhǎng)效機(jī)制全面提升首都水環(huán)境建設(shè)水平[J].中國(guó)水利，2017（4）.
[6]于軍.落實(shí)管理主體責(zé)任努力改善河湖水環(huán)境[J].中國(guó)水利，2016（23）.
Establishment of an investment company of river basin for im plementing river chief system——a case study of Yongding River Basin
//Du Guozhi,Bi Xiaogang
TV85
B
1000-1123（2017）14-0014-04
2017-06-22
杜國(guó)志，教授級(jí)高級(jí)工程師。
責(zé)任編輯 張瑜洪
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