探析小微型水利水電工程質(zhì)量管理及監(jiān)督中存在的一系列問題及解決策略

【摘要】水利是農(nóng)業(yè)的命脈，規(guī)模較小的小型、微型水利水電工程廣泛分布于我國農(nóng)村地區(qū)，對方便農(nóng)村居民生活，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起著十分重要的作用。但是，小微型水利水電工程建設(shè)由于規(guī)模較小，投資較少，工程質(zhì)量監(jiān)督管理存在較多不規(guī)范的行為，諸多問題需要解決。本文將對小微型水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督管理中存在的問題進行一些分析，反映一些基層水利水電工程建設(shè)者關(guān)心的問題，探討一些解決辦法，拋磚引玉，引出更高水平的解決方案。

【關(guān)鍵詞】小微型水利水電工程；質(zhì)量監(jiān)督管理；存在的一系列問題及解決策略

1、前言

水利水電工程是涉及民生的重要基礎(chǔ)工程，小微型水利水電工程對“三農(nóng)”影響更大，對廣大農(nóng)村居民脫貧致富奔小康具有重大意義，小型、微型項目很多，分布于廣大農(nóng)村地區(qū)的角角落落，對人們的生產(chǎn)生活起著很大的作用。搞好小型水利水電工程項目建設(shè)，保障工程質(zhì)量，特別對廣大農(nóng)村居民改善民生，提高生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量，有著特殊意義。

小微型水利水電工程包括：小水庫、山塘、水池等蓄水工程，小型灌區(qū)、高效節(jié)水灌溉等小型農(nóng)田水利工程，絕大多數(shù)農(nóng)村飲水安全工程及抗旱應(yīng)急水源工程，小型水電站等，經(jīng)常性的水毀修復(fù)工程等。小微型水利工程具有點多面廣、戰(zhàn)線長、投資小、工程分散等特點，工程質(zhì)量管理客觀上制約因素多，監(jiān)督管理較為困難。

目前小主微型水利水電工程由于投資小，參建各方及現(xiàn)行法規(guī)等，存在諸多問題，本文側(cè)重于對小微型水利水電的質(zhì)量管理和監(jiān)督工作的問題及操作性作一些探索，與同行們作一些交流，希望能探索出一些切實可行的操作辦法，以供參考。

2、主要問題分析

2.1法規(guī)方面針對性較差

現(xiàn)行水利水電工程質(zhì)量管理及質(zhì)量監(jiān)督所依據(jù)規(guī)定、條例、規(guī)程規(guī)范有《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（水利部7號令）、《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》水建（1997）339號、《水利工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》、《水利工程建設(shè)項目施工監(jiān)理規(guī)范》（SL288-2003）、《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》、《水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》、SL176-2007《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》、《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》（SL223-2008）、《水利水電工程單元工程施工質(zhì)量驗收評定標(biāo)準(zhǔn)》（SL631-639-2012）等等。

上述法規(guī)體系主要從大中型水利水電工程實踐中總結(jié)而來，對小微型水利水電工程項目的質(zhì)量管理及監(jiān)督缺乏針對性，許多條文中明確規(guī)定適用于大中型水利水電工程，小型水利水電工程參照執(zhí)行，怎樣參照？哪些是關(guān)鍵、重點？必須執(zhí)行，應(yīng)該詳；哪些不是關(guān)鍵、重點？可適當(dāng)放寬，沒有明確的規(guī)定，操作困難。

小微型水利水電工程投資范圍幅度很大，從幾萬元到數(shù)千萬元不等，工程質(zhì)量管理和監(jiān)督缺乏從投資角度進行工程質(zhì)量管理和監(jiān)督的分類，工程投資較大的怎樣來管？工程投資較小的怎樣來管？幾萬元的工程投資和幾千萬元的工程投資一樣的管法嗎？這樣會造成工程質(zhì)量管理成本與工程投資不匹配的矛盾，工程微小，完全按照相關(guān)規(guī)定來進行工質(zhì)量管理，管理成本高了，實體工程資金就少了，甚至操作不了；反過來，工程質(zhì)量管理資金少了，質(zhì)量管理就流于形式。

2.2工程設(shè)計方面的問題

根據(jù)水利工程質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)定，辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，項目法人需提交的資料有：項目法人組建的批復(fù)文件，初步設(shè)計批準(zhǔn)文件，主要施工圖紙及相關(guān)設(shè)計文件，項目法人、設(shè)計、監(jiān)理、施工、檢測等單位的基本情況（合同、機構(gòu)資質(zhì)、人員資質(zhì)）。從辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)的資料要求看，必須要有設(shè)計單位資質(zhì)、合同及其所提供的設(shè)計文件。

問題：基層水利工程建設(shè)有大量的微型工程，投資幾萬元到幾十萬元，如一些水池、小山塘、水毀修復(fù)，這些工程委托有資質(zhì)的設(shè)計單位來做，幾乎沒有設(shè)計單位要接，怎么辦？基層水利單位往往組織有一定技術(shù)水平，長期從事水利水電工程建設(shè)工作的專業(yè)技術(shù)人員來做設(shè)計，這與質(zhì)量監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定不一致，而工程又必須要進行，仍然要辦理的質(zhì)監(jiān)手續(xù)，對相關(guān)制度產(chǎn)生了一定的破壞作用，怎樣來解決這個問題？

問題原因：由于項目過小，有資質(zhì)的設(shè)計單位因無利可圖，不愿承接該類項目。

2.3項目法人工作要求不嚴(yán)格不規(guī)范

根據(jù)水利部頒布發(fā)的《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（水利部第7號令），水利工程質(zhì)量實行項目法人（建設(shè)單位）負(fù)責(zé)制，項目法人作為工程質(zhì)量責(zé)任主體的負(fù)責(zé)方，承擔(dān)了對工程質(zhì)量評定、檢測、驗收的組織管理，是工程質(zhì)量管理最為重要的角色。

問題：小微型水利水電工程項目體量小，投資少，項目法人不遵守工程建設(shè)規(guī)范，不按照質(zhì)量管理程序辦事現(xiàn)象比較嚴(yán)重，存在不按規(guī)定辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，不按規(guī)定程序進行單元工程、分部工程、單位工程質(zhì)量評定，不按規(guī)范要求進行質(zhì)量檢測等現(xiàn)象，微型工程更加嚴(yán)重，甚至有工程設(shè)計資質(zhì)不符，無工程監(jiān)理，工程質(zhì)量檢測單位資質(zhì)及檢測數(shù)量不足等問題。

主要原因：項目法人素質(zhì)較低，質(zhì)量管理知識經(jīng)驗不足，以及工程體量小，投資少，沒有引起足夠重視等，特別是微型項目法人往往是最基層水管所，人員素質(zhì)更低，投資更少，還存在投資難以平衡現(xiàn)象。

2.4工程施工單位問題

按照現(xiàn)行水利水電工程質(zhì)量管理體制，施工單位為工程質(zhì)量提供保證，應(yīng)按照相關(guān)工程規(guī)程規(guī)范組織施工，按規(guī)定程序自覺進行質(zhì)量檢查、自驗、自評，配合工程監(jiān)理進行復(fù)驗，按照規(guī)范要求進行工程質(zhì)量檢測，為工程質(zhì)量等級的評定提供依據(jù)。

問題：具備水利水電工程資質(zhì)的施工單位，對于小微型水利水電工程普遍不感興趣，大多工程項目均為掛靠，承建者在工程項目劃分、工程質(zhì)量評定大多沒有按規(guī)定程序進行，工程未經(jīng)“三檢”，存在工程完工后再編制質(zhì)量評定資料的違規(guī)現(xiàn)象，工程質(zhì)量評定等級無強有力的支撐。

問題原因：小微型水利水電工程規(guī)模小是有水利水電資質(zhì)的施工單位不感興趣的主要原因，由于這類工程較多掛靠，承建者大多素質(zhì)較低，對工程質(zhì)量管理隨意性較高，對程序不熟悉，做資料與實際施工脫節(jié)。

2.5工程監(jiān)理不到位

水利水電工程實行在政府監(jiān)督下項目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理控制、施工單位保證的質(zhì)量管理體制。在水利水電工程質(zhì)量管理中，監(jiān)理承擔(dān)著單元工程質(zhì)量復(fù)驗、主持分部工程、單位工程質(zhì)量評定、進行工程質(zhì)量跟蹤檢測、平行檢測、見證取樣等決定工程質(zhì)量等級的重要工作。

問題：按照“項目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)承包制，即三制”的規(guī)定，每個工程項目必須有監(jiān)理，問題是很多項目工程投資幾萬元、幾十萬元，監(jiān)理費用很少，監(jiān)理成本相對較高，無利潤可圖，沒有監(jiān)理單位承接，但為了保證資料的完整，符合“三制”要求，符合竣工驗收對資料的要求，最后往往是請監(jiān)理在資料上簽簽字，完善資料而已，實際上工程監(jiān)理流于形式。

問題原因：造成如此局面的根本原因還是現(xiàn)行質(zhì)量管理與質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定、條例、規(guī)程規(guī)范、法規(guī)、制度等缺乏小微型水利水電工程的針對性及根據(jù)投資大小的分類管理辦法，使小微型水利工程的建設(shè)監(jiān)理制名存實亡。

2.6工程檢測問題

根據(jù)《水利工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》等規(guī)定：檢測單位具備相應(yīng)水利行業(yè)檢測資質(zhì)。

問題：要求檢測單位必須具備水利行業(yè)檢測資質(zhì)，而具備這樣資質(zhì)的檢測單位很少，縣一級基層的檢測單位一般具備建筑資質(zhì)而無水利資質(zhì)，檢測試件都要拿到幾百公里外的有資質(zhì)的檢測單位檢測，檢測成本相對于小微型水利水電工程而言較高，尤其是微型水利水電工程項目更加突出。

問題原因：現(xiàn)行工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定，工程質(zhì)量檢測單位必須具備相應(yīng)水利行業(yè)檢測資質(zhì)。

2.7工程資金難以平衡

工程資金量是由法人依據(jù)設(shè)計資料，工程量大小，設(shè)計概算向上級申報，經(jīng)批復(fù)后確定的。

問題：微型水利水電工程項目，比如水毀修復(fù)、人口較少的分散式飲水安全工程、小山塘的整治等等，多數(shù)投資一般為幾萬元到幾十萬元，除去直接工程費用后，建設(shè)管理費、監(jiān)理費、工程檢測費等費用不足，難以支撐工程質(zhì)量管理。

原因：微型水利水電工程項目多數(shù)設(shè)計深度及設(shè)計質(zhì)量達不到要求，工程量有較大出入，或者間接工程費計算漏項較多，或計費不足，造成工程費用缺口，資金不足。

3、應(yīng)對措施

對小微型水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督管理，是一個較為復(fù)雜的問題，涉及法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范等較多層面及管理權(quán)限等，并且還有許多基礎(chǔ)性工作。

3.1工程規(guī)模類型劃分，為分類管理提供依據(jù)

現(xiàn)行水利水電工程規(guī)范通常根據(jù)工程主要功能角度來劃分工程類型，如水庫按庫容大小劃分大、中、小型，飲水工程按供水人口進行劃分，水電站按裝機大小劃分等，上述劃分方式固然重要，但工程投資大小對工程質(zhì)量監(jiān)督管理也有重大影響，而且對小微型水利水電工程而言是主要因素。從投資的角度怎樣來定義小微型水利水電工程，從而對小微型水利水電工程的確認(rèn)有個較為明確的定義，為工程質(zhì)量監(jiān)督管理進行分類管理提供依據(jù)。由于小微型水利水電工程的定義主要服務(wù)于基層水利水電工程的質(zhì)量監(jiān)督管理，本文建議從如下角度去思考：

3.1.1符合現(xiàn)行水利水電工程規(guī)范對于小型水利水電工程的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.2按監(jiān)理費費率計算的監(jiān)理費總額來劃分，保障工程監(jiān)理能到位。當(dāng)監(jiān)理費總額足以支付監(jiān)理人員工資及必要的檢測費用，還有合理的利潤，宜確定為小型水利水電工程；否則宜確定為微型水利水電工程。

3.2探索針對性強的建設(shè)管理制度

根據(jù)小型及微型水利水電工程的特點，建立針對性、操作性強的建設(shè)管理制度，或由較高的層級（部、廳級）授權(quán)各地根據(jù)自身實際情況擬建，報上級批準(zhǔn)。小微型水利水電工程建設(shè)管理制度應(yīng)以降低質(zhì)量監(jiān)督管理成本，保證小微型水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督管理可操作為目標(biāo)。擬以下思路：

3.2.1承建的單位選擇。對投資額較小的小型工程和微型水利水電工程，承建方的確定應(yīng)以當(dāng)?shù)匦庞眉o(jì)錄為基礎(chǔ)，從信用評分較高的公司和個人中通過適當(dāng)程序公開透明進行選擇。

3.2.2取消工程監(jiān)理。微型水利水電工程建設(shè)單位大多為基層水管所，按費率計算的工程監(jiān)理費較少，工程監(jiān)理工作難以到位、形同虛設(shè)，宜取消工程監(jiān)理，降低工程質(zhì)量管理成本，把有限的資金用于實體工程。

3.3工程質(zhì)量監(jiān)督管理方式

按照工程規(guī)模類型劃分為小型及微型水利水電工程，針對性地采用操作性更強、效果更好的質(zhì)量監(jiān)督管理方式。

3.3.1以現(xiàn)行工程質(zhì)量監(jiān)督管理的程序、規(guī)程規(guī)范為基礎(chǔ)，在保證工程質(zhì)量情況下，合理地進行簡化。

3.3.2微型水利水電工程項目放寬資質(zhì)要求，降低工程成本。根據(jù)現(xiàn)行水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度，參建三方：施工、監(jiān)理、檢測均要求具有水利水電資質(zhì)的單位，具備水利水電資質(zhì)的上述參建三方，在縣一級基本沒有，對于微型水利水電工程，點多面廣，項目大多集中于最基層水管單位，普遍分布于廣大農(nóng)村地區(qū)，參建各方資質(zhì)要求過于嚴(yán)格，會導(dǎo)致質(zhì)量管理成本上升。

3.3.3簡化質(zhì)量管理資料。系統(tǒng)性地研究質(zhì)量評定、法人驗收程序，抓住關(guān)鍵及重點，在確保工程質(zhì)量基礎(chǔ)上，合理地簡化一些資料、表格等。

3.4在縣一級建立或恢復(fù)丙級水利水電勘測設(shè)計單位

在過去若干年里，大多數(shù)縣都有水利水電勘測設(shè)計隊，丙級資質(zhì)，承擔(dān)了縣一級大量的小微型水利水電工程的設(shè)計工作，目前有較多的縣已撤消了水利水電勘測設(shè)計隊，任何工程項目都要聯(lián)系外地具備水利水電資質(zhì)的設(shè)計單位進行設(shè)計，增加了工作量，更主要的是工程投資較小的項目無人承接，而這類項目往往非常迫切，基層水管單位往往找些從事水利水電工作的技術(shù)人員進行設(shè)計并實施，違背了現(xiàn)行管理制度對設(shè)計資質(zhì)的要求，因此，在縣一級建立或恢復(fù)丙級水利水電勘測設(shè)計單位是有必要的。

3.5提高人員素質(zhì)，加強質(zhì)量監(jiān)督管理

要保障小微型水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督管理的效果，關(guān)鍵靠人，目前縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)技術(shù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，基層水管單位人員素質(zhì)問題更加突出，通過大量的工程質(zhì)量管理知識培訓(xùn)，不斷提高管理人員的理論水平，并在工程實踐應(yīng)用中鞏固提高，從而為小微型水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督管理打造人才保障。

4、結(jié)束語

總而言之，小微型水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作中存在較多問題，如何解決這些問題，使小微型水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督管理更具操作性、更加高效，是擺在廣大基層水利工作者身上的迫切任務(wù)，同時需要引起更高層級的水利機構(gòu)的重視，予以技術(shù)、政策、法規(guī)等方面的支持，才能形成一個行之有效的辦法，使小微型水利水電工程建設(shè)能規(guī)范地、順利地、保持保量地進行。

作者簡介：趙林（1966-3） 男 貴州赤水 漢族 大專 工程師 主要從事水利水電工程質(zhì)量監(jiān)督工作