王卜莊鎮(zhèn)土地規(guī)劃存在的問題及對策分析

王立杰

摘 要 土地是影響到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性基礎(chǔ)資源。在我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的過程中，土地規(guī)劃必將越來越復(fù)雜，為了讓土地資源得到更充分合理利用，還需建立一個較系統(tǒng)與較完整的執(zhí)行方案，這就要求我們始終以可持續(xù)發(fā)展為主，不斷創(chuàng)新土地規(guī)劃理念，科學(xué)解決規(guī)劃中存在的各類問題，唯有如此方可保證土地規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)健康發(fā)展。本文筆者以天津市寶坻區(qū)王卜莊鎮(zhèn)為例，探討了該鎮(zhèn)土地規(guī)劃存在的問題，并就如何解決該問題發(fā)表了幾點(diǎn)自己的看法，希望為相關(guān)領(lǐng)域的研究者和工作者提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞 王卜莊鎮(zhèn)；土地規(guī)劃；問題；對策

土地規(guī)劃主要指的是在一定的區(qū)域范圍，采取技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、工程等措施，對土地的開發(fā)、利用、治理等進(jìn)行時間和空間安排，使其可以滿足地方經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)建設(shè)發(fā)展的多方面需求，確保對土地的利用科學(xué)、合理、高效且安全，進(jìn)而適應(yīng)當(dāng)前國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和自然、經(jīng)濟(jì)、社會條件，盡量減少人為活動干預(yù)對自然生態(tài)環(huán)境的破壞和影響。但是因各種因素，王卜莊鎮(zhèn)土地規(guī)劃還存在很多問題，因此對該問題深入分析，并研究出解決措施具有重要意義。

1 王卜莊鎮(zhèn)土地規(guī)劃整體思路

王卜莊鎮(zhèn)地處天津市寶坻區(qū)東約12公里處，坐落于華北平原北部，屬于大北京都市圈，全鎮(zhèn)總面積共72.4平方公里，全鎮(zhèn)耕地面積共計(jì)7.1141萬畝，共包含行政村49個，11159戶共3.288萬人。當(dāng)前，王卜莊鎮(zhèn)開展土地規(guī)劃的主要目的是緩解該鎮(zhèn)人多地少、耕地總量減少以及后備資源缺乏的問題，確保群眾糧食安全。王卜莊鎮(zhèn)作為天津市土地規(guī)劃的最基本建制單位，在土地規(guī)劃的編制中，第一步主要是通過向區(qū)級下達(dá)強(qiáng)制性的控制指標(biāo)來控制建設(shè)用地的增長，確保耕地面積不減少；第二步是開展調(diào)研，主要分析王卜莊鎮(zhèn)當(dāng)前土地利用現(xiàn)狀，制定詳細(xì)的土地規(guī)劃目的，土地整理、開發(fā)保護(hù)以復(fù)墾的階段性保護(hù)任務(wù)；第三步為編制科學(xué)的規(guī)劃方案，主要將調(diào)整和規(guī)定基本農(nóng)田為重點(diǎn)，對土地利用進(jìn)行分區(qū)，合理安排好建設(shè)項(xiàng)目用地，對土地利用布局進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而將指標(biāo)分解到各個村；第四部為檢驗(yàn)土地規(guī)劃的成果，并將成果予以公告[1]。

2 王卜莊鎮(zhèn)土地規(guī)劃存在的問題分析

2.1 土地規(guī)劃方法不夠科學(xué)

就目前王卜莊鎮(zhèn)土地規(guī)劃過程來看，依然沿用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期傳統(tǒng)的總體規(guī)劃方法，即定性研究方案，該規(guī)劃方法主要建立在土地使用的經(jīng)驗(yàn)判斷之上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的客觀事物進(jìn)行基礎(chǔ)性和綜合性分析，然后制定出土地規(guī)劃指標(biāo)和方法，進(jìn)而形成土地規(guī)劃方案。但因該規(guī)劃方法本身的靜態(tài)性特征，因此規(guī)劃年限越長，這種判斷與現(xiàn)實(shí)間誤差則越大，規(guī)劃則遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)，無法滿足王卜莊鎮(zhèn)客觀實(shí)際發(fā)展需求。

2.2 土地規(guī)劃和城市規(guī)劃相沖突

主要表現(xiàn)在：一是土地規(guī)劃與城市規(guī)劃在基本思路不同，前者思路更加宏觀，側(cè)重土地和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而后者卻更加側(cè)重具體的土地、空間操作和功能布局，以服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)下的城市綜合發(fā)展；二是參數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑存在不同，土地規(guī)劃在用地指標(biāo)、人口指標(biāo)等方面，均與城市規(guī)劃不同，前者人均建設(shè)用地指標(biāo)包括農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)和城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)兩部分，編制規(guī)定為了保證耕地總量的動態(tài)平衡，建設(shè)用地的均量和總量必須符合耕地保有指標(biāo)。而后者人均建設(shè)用地的選取不考慮規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量和耕地水平，主要依據(jù)《城市用地分類和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》。三是土地分類體系既有重復(fù)又有交叉，當(dāng)前土地規(guī)劃的土地分類為33個三級類、10個二級類和3個一級類。城市規(guī)劃中的土地分類為73個小類，46個中類，10個大類。它們之間既存在重復(fù)的部分，也存在交叉的部分，在規(guī)劃實(shí)踐當(dāng)中會引發(fā)沖突。

2.3 對耕地的保護(hù)力度不夠

就目前來看，王卜莊鎮(zhèn)在土地規(guī)劃中對耕地的保護(hù)力度還有待加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在一些交通便利的耕地主要被留作一般農(nóng)田，而條件稍差的農(nóng)田則用作基本農(nóng)田，也就是人們常說的“保劣不保優(yōu)、保遠(yuǎn)不保近”的現(xiàn)象較明顯。如此做的最終目的即便于后續(xù)辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的審批手續(xù)，不過此做法與土地利用總體規(guī)劃保護(hù)耕地的初衷相背離，不利于《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的實(shí)施。

2.4 土地規(guī)劃公眾的參與度不足

當(dāng)前，王卜莊鎮(zhèn)在土地規(guī)劃過程中公眾的參與度還明顯不足，主要表現(xiàn)在公眾的參與面有限，參與的深度不夠，公眾真正參與到土地規(guī)劃的內(nèi)容非常少，主要停留在土地規(guī)劃編制成果的公示層面上，并且始終處于土地規(guī)劃的被動接受者。在監(jiān)督土地規(guī)劃方面，由公眾組成的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督還不足，缺乏有效的社會監(jiān)督機(jī)制。

2.5 監(jiān)督機(jī)制不到位，土地規(guī)劃未落到實(shí)處

王卜莊鎮(zhèn)為了促進(jìn)該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，常常通過給予某些優(yōu)惠政策來吸引外資企業(yè)或者國內(nèi)企業(yè)到王卜莊鎮(zhèn)辦廠，而其中的很多優(yōu)惠政策可能超出土地規(guī)劃的總體規(guī)劃，進(jìn)而增加了土地規(guī)劃管理的難度，引起土地規(guī)劃管理的混亂。雖然政府的本意是好的，但是從長遠(yuǎn)來看，缺乏大局意識，主要是因?yàn)閷ν恋匾?guī)劃戰(zhàn)略以及宏觀性認(rèn)識不到位。除此之外，由于土地規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制不到位，監(jiān)督隊(duì)伍規(guī)模較小等，導(dǎo)致土地規(guī)劃未落到實(shí)處，針對個別土地違法行為，處罰力度不足，也進(jìn)一步加大了土地規(guī)劃監(jiān)督的難度。

3 王卜莊鎮(zhèn)做好土地規(guī)劃的對策

3.1 提高土地規(guī)劃方法的科學(xué)性

筆者建議，從事土地規(guī)劃工作的相關(guān)部門和人員應(yīng)把傳統(tǒng)的定性分析模式改成定性定量彼此結(jié)合的分析模式，增強(qiáng)土地規(guī)劃工作嚴(yán)密性。同時改靜態(tài)分析方式為動態(tài)分析方式。定性分析法即根據(jù)人們長期實(shí)踐累積的理性認(rèn)識，判定事物的未來發(fā)展情況。此種判定方式能用語言表達(dá)，還可用數(shù)據(jù)表達(dá)。雖部分規(guī)劃方式用到了數(shù)據(jù)的表達(dá)形式，不過實(shí)際上仍屬于定性分析。靜態(tài)分析法即結(jié)合王卜莊鎮(zhèn)實(shí)際情況展開相應(yīng)的分析判斷，并實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的方式。但土地的利用是日益變化的，所以對土地規(guī)劃本身也有一定的動態(tài)性，土地規(guī)劃目標(biāo)即在保證土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展一致的情況下，使王卜莊鎮(zhèn)土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展彼此協(xié)調(diào)，而唯有采用動態(tài)分析方法，方可實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益最優(yōu)化。

3.2 實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

要想實(shí)現(xiàn)王卜莊鎮(zhèn)土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，首先應(yīng)該意識到土地規(guī)劃和城市規(guī)劃必須要協(xié)調(diào)，不能過于側(cè)重某一方面，而應(yīng)均衡把握好兩個方面，具體來說就是要在土地規(guī)劃的過程當(dāng)中，考慮到城市的建設(shè)需求，盡量在宏觀層面上為城市規(guī)劃留出空間和余地，而在城市規(guī)劃的過程當(dāng)中，又必須要考慮到土地規(guī)劃的宏觀安排，不能與之相背離；然后是要進(jìn)行多元規(guī)劃，因?yàn)橥恋匾?guī)劃和城市規(guī)劃在服務(wù)目標(biāo)上各有一定的差異，為了實(shí)現(xiàn)土地與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，我們必須在規(guī)劃中體現(xiàn)出多元性，滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展等多元化的需求；最后是要體現(xiàn)出規(guī)劃的彈性，規(guī)劃的彈性指的是在規(guī)劃過程當(dāng)中，在空間和時間上留出一定的余地，以便做應(yīng)急調(diào)整，這能夠?yàn)橥恋嘏c城市規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供更加充分的條件[2]。

3.3 注重對耕地的保護(hù)

王卜莊鎮(zhèn)在實(shí)施土地規(guī)劃的過程中，還需要加強(qiáng)對耕地的保護(hù)，要對農(nóng)地和非農(nóng)地的用途進(jìn)行嚴(yán)格管制，以此有效控制建設(shè)用地的供應(yīng)總量，從而控制城市用地的規(guī)模，以防農(nóng)業(yè)用地?zé)o約束、無計(jì)劃地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。對土地用途管制的有效途徑便是許可證制度，因此筆者認(rèn)為可以嘗試運(yùn)用規(guī)劃許可證來控制農(nóng)地變成非農(nóng)地，控制各類以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為名目的大量占用耕地的現(xiàn)象。

3.4 加大土地規(guī)劃的宣傳力度

為了充分調(diào)動起王卜莊鎮(zhèn)公眾參與土地規(guī)劃的積極性，還需要進(jìn)一步加大對土地規(guī)劃方案的宣傳力度，確保土地規(guī)劃的基本宗旨能夠在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中得到貫徹和落實(shí)，要向全鎮(zhèn)積極宣傳土地規(guī)劃的指導(dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)、相關(guān)政策、預(yù)期目標(biāo)以及規(guī)劃路徑等，特別是要讓村級干部了解土地規(guī)劃的重要性和基本內(nèi)涵，自覺樹立起規(guī)劃管理意識，積極參與到土地規(guī)劃中，再由村干部牽頭帶領(lǐng)向村民宣傳土地規(guī)劃的必要性，從而得到廣大村民的理解和支持。

3.5 加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，全面做好規(guī)劃

新常態(tài)下開展土地規(guī)劃，除了需建立健全土地規(guī)劃制度體系，還應(yīng)建構(gòu)土地規(guī)劃編制、審批與公示制度，便于動態(tài)監(jiān)測整個規(guī)劃過程。此外，需進(jìn)一步增強(qiáng)土地規(guī)劃監(jiān)督部門力量，使其能更好地行使自身責(zé)任，另外也需強(qiáng)化監(jiān)督部門人員職業(yè)素質(zhì)教育，使其在執(zhí)行監(jiān)督權(quán)時，能依法履行應(yīng)盡責(zé)任。

4 結(jié)束語

綜上所述，土地規(guī)劃不僅是政府對土地資源進(jìn)行調(diào)控的有效手段，也是加強(qiáng)用地管理、促進(jìn)土地資源高效、合理運(yùn)用的基本前提和保證。在本文研究中，因?yàn)楦鞣N因素，王卜莊鎮(zhèn)在土地規(guī)劃方面還存在很多不足，對此筆者認(rèn)為應(yīng)該在以往土地規(guī)劃實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上，吸取教訓(xùn)，從提高土地規(guī)劃方法的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、注重對耕地的保護(hù)、加大土地規(guī)劃的宣傳力度、加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督等方面努力，讓土地規(guī)劃龍頭地位硬起來，真正發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用。

參考文獻(xiàn)

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