破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的不足和完善研究

魏倩

摘 要：2007年6月l日全國人大常委會(huì)正式實(shí)施的《企業(yè)破產(chǎn)法》，涉及多個(gè)方面改革，其中就包括設(shè)立了破產(chǎn)管理人制度。這項(xiàng)制度借鑒了國外的先進(jìn)制度，吸收了外國先進(jìn)的理論成果，從此開啟了由破產(chǎn)管理人組織破產(chǎn)清算工作的新篇章。本文以破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制為研究對(duì)象，詳細(xì)分析了當(dāng)前我國《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的不足之處，并根據(jù)不足之處對(duì)如何完善我國的破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制提出了自己的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：破產(chǎn)法；管理人制度；監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D912.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2017）17-0254-03

1 我國破產(chǎn)管理人制度概述

我國之前試行的《企業(yè)破產(chǎn)法》一直未設(shè)立破產(chǎn)管理人制度，而是實(shí)行清算組制度。這種以行政機(jī)關(guān)工作人員為主體的清算組制度，有濃厚的行政色彩，人員選拔機(jī)械，與實(shí)際的破產(chǎn)工作相脫節(jié)，是一種相對(duì)落后的制度。而現(xiàn)實(shí)中的破產(chǎn)清算工作責(zé)任重大、專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容復(fù)雜，對(duì)負(fù)責(zé)破產(chǎn)清算的工作人員的專業(yè)知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力要求較高。因此清算組制度實(shí)際上與這種復(fù)雜的工作不相適應(yīng)，在實(shí)踐中產(chǎn)生了一些弊端。第一，由行政機(jī)關(guān)工作人員臨時(shí)組成的清算組組織松散，沒有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體系，不能有效分工配合，降低了工作效率[1]；第二，清算組成員不具備破產(chǎn)清算工作的專業(yè)知識(shí)，破產(chǎn)清算效率低下，甚至需要法院輔助，喪失了工作獨(dú)立性，破產(chǎn)清算工作不能達(dá)到應(yīng)有的效果[2]；第三，清算組人員分工模糊，沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致部分清算組工作人員不負(fù)責(zé)任的開展清算工作，不能妥善處理企業(yè)破產(chǎn)的安置工作。[3]

在實(shí)踐過程中出現(xiàn)的諸多弊端嚴(yán)重影響了正常的破產(chǎn)清算工作，因此，將現(xiàn)有的清算組體制改為破產(chǎn)管理人制度勢(shì)在必行。破產(chǎn)管理人制度理清了管理人與法院之間的關(guān)系，法院僅依法對(duì)管理人的工作進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)[4]。破產(chǎn)管理人制度的誕生，有利于企業(yè)破產(chǎn)案件公平公正的裁判，有利于更妥善的處理企業(yè)破產(chǎn)善后工作，同時(shí)彌補(bǔ)了長期以來清算組制度的弊端[5]。

2 我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制

2.1 法院的監(jiān)督

《企業(yè)破產(chǎn)法》中法院的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，破產(chǎn)管理人人選由人民法院指定，債權(quán)人會(huì)議提出的更換破產(chǎn)管理人的申請(qǐng)也由人民法院享有決定權(quán)，指定管理人和確定管理人報(bào)酬的具體辦法由最高人民法院規(guī)定（《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十二條）；第二，破產(chǎn)管理人嚴(yán)格依照本法的規(guī)定執(zhí)行職務(wù)，并定期向人民法院報(bào)告工作，接受人民法院的監(jiān)督（《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十三條）；第三，破產(chǎn)清算時(shí)，在第一次債權(quán)人會(huì)議召開之前，管理人決定繼續(xù)或停止債務(wù)人的營業(yè)或有本法六十九條規(guī)定行為之一的，應(yīng)當(dāng)取得人民法院的許可；第四，管理人經(jīng)人民法院同意，可以聘用工作人員，由人民法院確定管理人的報(bào)酬，且人民法院有權(quán)裁決債權(quán)人會(huì)議對(duì)管理人報(bào)酬的異議（《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十八條）。

2.2 債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督

債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督主要體現(xiàn)：第一，債權(quán)人會(huì)議可以依法向人民法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求更換破產(chǎn)管理人（《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十二條），由人民法院決定是否予以更換；第二，管理人應(yīng)當(dāng)列席債權(quán)人會(huì)議，向債權(quán)人會(huì)議報(bào)告職務(wù)執(zhí)行情況，并回答債權(quán)人會(huì)議的詢問，接受債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督（《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十三條）；第三，若債權(quán)人會(huì)議可以就破產(chǎn)管理人的報(bào)酬向人民法院提出異議，由人民法院對(duì)異議進(jìn)行調(diào)查處理（《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十八條）；第四，管理人應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人會(huì)議提交債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的管理方案、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的變價(jià)方案和分配方案，由債權(quán)人會(huì)議開會(huì)討論并通過（《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十一條）。

2.3 債權(quán)人委員會(huì)的監(jiān)督

債權(quán)人委員會(huì)對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督主要體現(xiàn)：第一，債權(quán)人委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督破產(chǎn)管理人管理債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的情況，監(jiān)督破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的分配工作。管理人違反本法規(guī)定拒絕接受監(jiān)督的，債權(quán)人委員會(huì)有權(quán)向人民法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求人民法院作出決定（《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十八條）；第二，管理人實(shí)施以下行為時(shí)必須報(bào)告?zhèn)鶛?quán)人委員會(huì)：涉及土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)讓，探礦權(quán)、采礦權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，全部庫存或者營業(yè)的轉(zhuǎn)上，借款，設(shè)定財(cái)產(chǎn)擔(dān)保等（《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十九條）。

3 我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督體制的缺陷

3.1 缺乏信息披露制度

管理人所進(jìn)行的破產(chǎn)事務(wù)的管理對(duì)于整個(gè)破產(chǎn)程序影響重大，人民法院要嚴(yán)格監(jiān)督管理人的行為，依法執(zhí)行自己的監(jiān)督職能，來保障破產(chǎn)程序的公正、穩(wěn)定進(jìn)行。法律并未明確規(guī)定報(bào)告工作的范圍，原則上應(yīng)包括管理人所從事的與破產(chǎn)管理有關(guān)的所有事項(xiàng)[6]。管理人列席債權(quán)人會(huì)議如實(shí)向債權(quán)人會(huì)議報(bào)告職務(wù)執(zhí)行情況是債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督的主要形式，管理人應(yīng)列席債權(quán)人會(huì)議，就其執(zhí)行職務(wù)的具體情況報(bào)告給債權(quán)人會(huì)議，并就報(bào)告的詳細(xì)內(nèi)容或有關(guān)問題，回答債權(quán)人會(huì)議的詢問[7]。但法律并未規(guī)定債權(quán)人會(huì)議對(duì)管理人報(bào)告不滿時(shí)的處理機(jī)制，若不給債權(quán)人會(huì)議發(fā)表其意見的權(quán)利，此項(xiàng)規(guī)定便又是空中樓閣，起不到監(jiān)督管理人的效果[8]。與英美等國家的破產(chǎn)立法相比，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于對(duì)債權(quán)人披露信息的規(guī)定很不健全。如英國《破產(chǎn)法》第二十三條規(guī)定，管理人應(yīng)在管理令作出三個(gè)月內(nèi)，向包括債權(quán)人在內(nèi)的多個(gè)主題就如何實(shí)現(xiàn)管理令載明的目的送交一份報(bào)告[9]。第四十八條規(guī)定，行政接管人應(yīng)當(dāng)在被命令后3個(gè)月內(nèi)向有擔(dān)保債權(quán)人送交一份接管人任命背景、對(duì)公司財(cái)產(chǎn)的處置或者處置計(jì)劃等在內(nèi)的報(bào)告，同時(shí)將該副本送交無擔(dān)保債權(quán)人[10]。因此，我國的破產(chǎn)法律制度也應(yīng)該規(guī)定債權(quán)人會(huì)議提出異議后，管理人對(duì)債權(quán)人重新做出報(bào)告，進(jìn)行全面信息披露的規(guī)定，這樣才能和管理人進(jìn)行報(bào)告接受質(zhì)詢的規(guī)定相互配合，發(fā)揮該法律制度應(yīng)有的作用。

3.2 法院監(jiān)督權(quán)力過大

在實(shí)踐中，法院監(jiān)督有三種模式：第一，事前監(jiān)督，如明確規(guī)定對(duì)破產(chǎn)管理人的任職資格，從準(zhǔn)入制度方面提高破產(chǎn)管理人的門檻；第二，事中監(jiān)督，如接受破產(chǎn)管理人定期報(bào)告執(zhí)行職務(wù)的情況、依法對(duì)管理人的申請(qǐng)作出決定、依法裁決其他主體的監(jiān)督意見；第三，事后監(jiān)督，如實(shí)行管理人履職情況評(píng)價(jià)機(jī)制和破產(chǎn)案件終結(jié)審計(jì)[11]。endprint

雖然根據(jù)我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)受到法院、債權(quán)人會(huì)議、債權(quán)人委員會(huì)三方的共同監(jiān)督，這三方的監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)是相互制約、相互平等的。但實(shí)際上，通過揣摩法律條文的表述可以看出，《企業(yè)破產(chǎn)法》依然賦予法院較大的權(quán)力，債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)這種代表債權(quán)人利益的組織機(jī)構(gòu)仍然不能發(fā)揮自治職能，要嚴(yán)格受到司法機(jī)關(guān)法院的制約和干預(yù)[12]。這其實(shí)還是法律在制定的時(shí)候更加傾斜于國家機(jī)構(gòu)。例如，債權(quán)人會(huì)議如果認(rèn)為出現(xiàn)破產(chǎn)管理人的能力不足以擔(dān)任該職位，可以行使職權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)向法院申請(qǐng)更換破產(chǎn)管理人。但是，最終的決定權(quán)卻掌握在法院。再如，破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)列席債權(quán)人會(huì)議，債權(quán)人會(huì)議有權(quán)對(duì)進(jìn)行詢問。但是，如果債權(quán)人會(huì)議對(duì)破產(chǎn)管理人的工作有異議還需要向法院申請(qǐng)，由法院來調(diào)查處理，決定如何規(guī)制破產(chǎn)管理人的行為。這樣，不但使監(jiān)督管理人的環(huán)節(jié)變得繁瑣，也導(dǎo)致法院在實(shí)際工作中權(quán)力過大。

3.3 法律責(zé)任體系不健全

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十條規(guī)定：破產(chǎn)管理人未依照本法規(guī)定勤勉盡責(zé)、忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)的，人民法院可以依法處以罰款，給債權(quán)人、債務(wù)人或者第三人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。第一百三十一條規(guī)定：違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)法律條文可以看出，關(guān)于破產(chǎn)犯罪的法律條文設(shè)置的較少，較為簡單，主要為民事責(zé)任，不能應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜的破產(chǎn)犯罪案件。至于刑事責(zé)任并沒有直接規(guī)定在該法中，而且需要依據(jù)我國現(xiàn)有的刑法追究責(zé)任，而我國刑法中尚無明確的規(guī)定規(guī)定破產(chǎn)法領(lǐng)域內(nèi)犯罪的條款。法律責(zé)任條文的缺失間接造成破產(chǎn)犯罪的增加。

4 完善我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制

4.1 加強(qiáng)破產(chǎn)管理人信息披露

加強(qiáng)信息披露不僅有利于三個(gè)監(jiān)督主體更加方便快捷的了解破產(chǎn)管理人的工作，也可以讓破產(chǎn)當(dāng)事人和每一個(gè)債權(quán)人了解破產(chǎn)案件的進(jìn)程，更好的監(jiān)督破產(chǎn)管理人是否存在違法瀆職的行為，從而相應(yīng)的提出異議。信息披露的強(qiáng)化有利于破產(chǎn)管理人的工作在陽光下進(jìn)行，充分實(shí)現(xiàn)了債權(quán)人的知情權(quán)，方便債權(quán)人進(jìn)行監(jiān)督。一方面，只有相關(guān)主體及時(shí)地了解管理人履職行為以及破產(chǎn)程序的推進(jìn)過程，才能公正、有效的對(duì)管理人進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，信息披露本身也是管理人應(yīng)盡的義務(wù)，以此來督促管理人盡職工作，管理人違法不披露相關(guān)信息就可能令其承擔(dān)民事或刑事責(zé)任[13]。破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，履行勤勉忠實(shí)的義務(wù)，及時(shí)報(bào)告和如實(shí)報(bào)告職務(wù)開展情況[14]。加強(qiáng)信息披露的辦法有很多，例如通過法院的網(wǎng)站對(duì)每個(gè)案件的進(jìn)行進(jìn)行查詢，或者在破產(chǎn)管理人行業(yè)協(xié)會(huì)的網(wǎng)站上進(jìn)行披露，或者通過該破產(chǎn)管理人的檔案進(jìn)行披露。當(dāng)然，信息披露的內(nèi)容也是有限的，部分涉及破產(chǎn)當(dāng)事人隱私或者破產(chǎn)當(dāng)事人依申請(qǐng)可以不公開的事項(xiàng)可以不公開，這就需要相關(guān)配套制度進(jìn)一步明確的規(guī)定，將披露事項(xiàng)分為法定公開和依申請(qǐng)公開[15]。加強(qiáng)信息披露，使破產(chǎn)案件更加順利的開展，從而增強(qiáng)市場(chǎng)活力，提高社會(huì)生產(chǎn)力。

4.2 平衡監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力

雖然法律上規(guī)定了人民法院、債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)“三足鼎立”的監(jiān)督機(jī)制，但是實(shí)際上，債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)缺乏實(shí)質(zhì)的監(jiān)督權(quán)力，作為債權(quán)人利益的代表，沒有足夠的權(quán)力支撐，只能負(fù)責(zé)一些表面化的監(jiān)督工作，沒有充分發(fā)揮這兩個(gè)組織的自治職能，而且涉及重大監(jiān)督事項(xiàng)時(shí)還是需要向人民法院提出申請(qǐng)，由人民法院進(jìn)行調(diào)查并作出決定。只要制度健全，債權(quán)人會(huì)議和債權(quán)人委員會(huì)完全可以依據(jù)監(jiān)督管理制度獨(dú)立行使職權(quán)，若破產(chǎn)管理人違反法定義務(wù)，只需要向法院提出申請(qǐng)，并提交相應(yīng)的證據(jù)，法院可以直接監(jiān)督管理制度和司法程序做出裁決[16]。這樣一來，人民法院的任務(wù)只是裁判而不是自己涉身到其中去，可以減少人民法院的工作負(fù)擔(dān)，也會(huì)提高工作效率。破產(chǎn)案件經(jīng)常涉及到眾多人的利益，債權(quán)人的人數(shù)越多，就越難以形成統(tǒng)一意見。所以構(gòu)建一個(gè)高效平衡的內(nèi)部決策機(jī)制也影響到他們發(fā)揮的作用。破產(chǎn)法中對(duì)于破產(chǎn)管理人的各項(xiàng)監(jiān)督制度都是為督促其認(rèn)真履行職責(zé)，避免發(fā)生不必要的損失，提高破產(chǎn)程序的效率，提高破產(chǎn)工作的質(zhì)量[17]。所以，建立一個(gè)完善的內(nèi)部決策機(jī)制，針對(duì)某種行為設(shè)置適度的監(jiān)督力度，以免影響破產(chǎn)程序正常進(jìn)行，降低破產(chǎn)管理人的積極性，反而不利于維護(hù)更方利益。[18]

4.3 完善破產(chǎn)管理人責(zé)任體系

我國《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)于破產(chǎn)管理人的民事責(zé)任的只有一個(gè)條款，這一個(gè)條款不足以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的破產(chǎn)事務(wù)，法院在審理案件時(shí)需要明確的依據(jù)。針對(duì)這種情形，筆者建議應(yīng)該通過司法解釋進(jìn)一步明確破產(chǎn)管理人違反義務(wù)時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，以及責(zé)任的具體承擔(dān)方式等問題[19]?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第一百三十條中規(guī)定：人民法院在破產(chǎn)管理人未能勤勉忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)時(shí)可以依法處以罰款。這實(shí)際上是破產(chǎn)管理人行政責(zé)任的體現(xiàn)，但是，人民法院應(yīng)該是我國的司法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)實(shí)施行政處罰的主體應(yīng)該是負(fù)責(zé)監(jiān)督管理破產(chǎn)管理人行會(huì)的行政機(jī)關(guān)。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》中只有第一百三十一條規(guī)定了破產(chǎn)法相關(guān)的刑事責(zé)任。破產(chǎn)管理人違反《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定時(shí)并不排除在特殊情況下也要承擔(dān)刑事責(zé)任。因此，我國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)國外相關(guān)立法中對(duì)破產(chǎn)刑事責(zé)任的規(guī)定，制定相關(guān)的法定刑罰，完善破產(chǎn)管理人責(zé)任體系，降低破產(chǎn)管理人犯罪率[20]。

5 結(jié)語

新《企業(yè)破產(chǎn)法》的出臺(tái)雖然涉及多項(xiàng)重大改革，但是仍有一些不合理之處需要繼續(xù)通過司法解釋、行政法規(guī)、部門規(guī)章等來補(bǔ)充，這是一個(gè)漫長的過程。破產(chǎn)管理人是新《企業(yè)破產(chǎn)法》的重要內(nèi)容，貫穿于整個(gè)破產(chǎn)環(huán)節(jié)始終，而破產(chǎn)管理人的監(jiān)督更是保障破產(chǎn)管理人公正高效處理破產(chǎn)案件的關(guān)鍵。我國雖然己經(jīng)建立破產(chǎn)管理人監(jiān)督體系，但是與發(fā)達(dá)國家相比，依然存在很多不足之處。結(jié)合我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的法律規(guī)定，本文對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制從當(dāng)前的立法現(xiàn)狀、存在的突出問題兩個(gè)方面進(jìn)行了分析和研究，并且根據(jù)存在的突出問題提出了一些現(xiàn)實(shí)可行的建議。對(duì)于破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制如何完善，還需要繼續(xù)以我國的國情出發(fā)，通過積累破產(chǎn)案例來發(fā)現(xiàn)問題彌補(bǔ)漏洞，同時(shí)，要借鑒國外關(guān)于監(jiān)督破產(chǎn)管理人的先進(jìn)理論成果，但是不能照搬照抄，要體現(xiàn)我國的特殊國情。而且，破產(chǎn)管理人的監(jiān)督的最終目的是保障債權(quán)人的利益，因此不能離開這個(gè)最終目的來設(shè)立制度，通過科學(xué)的立法來平衡各方的利益才是關(guān)鍵。希望通過研究破產(chǎn)法的法律人不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷完善問題，在各方共同努力下建立一個(gè)體系完整、監(jiān)督適當(dāng)?shù)钠飘a(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展，保護(hù)債權(quán)人利益，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮與發(fā)展。endprint

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