對(duì)一起沒(méi)收過(guò)期飼料行政訴訟案的評(píng)析

文│劉吉銳（云南省宣威市板橋街道農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心）徐學(xué)榮（云南省宣威市獸藥飼料監(jiān)察所）

對(duì)一起沒(méi)收過(guò)期飼料行政訴訟案的評(píng)析

文│劉吉銳（云南省宣威市板橋街道農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心）徐學(xué)榮（云南省宣威市獸藥飼料監(jiān)察所）

一、基本案情

2004年4月2日，某市畜牧局（以下簡(jiǎn)稱畜牧局）執(zhí)法人員在對(duì)某街道飼料市場(chǎng)進(jìn)行例行檢查過(guò)程中，在一家飼料經(jīng)營(yíng)戶門市發(fā)現(xiàn)了超過(guò)保質(zhì)期和涂改生產(chǎn)日期的飼料，經(jīng)詢問(wèn)，經(jīng)營(yíng)者說(shuō)這些飼料是從某飼料有限公司某市經(jīng)營(yíng)部（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)營(yíng)部）拉來(lái)的，于是執(zhí)法人員當(dāng)天對(duì)該經(jīng)營(yíng)部進(jìn)行

突擊檢查，在其門市發(fā)現(xiàn)掛有“此飼料已過(guò)期，不作銷售”標(biāo)示牌的超過(guò)保質(zhì)期的飼料（以下簡(jiǎn)稱過(guò)期飼料）4噸。其中，被擅自涂改生產(chǎn)日期的飼料200千克。2004年4月5日，畜牧局以經(jīng)營(yíng)部經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料為由，作出×牧罰字（2004）1號(hào)行政處罰決定書，沒(méi)收了超過(guò)保質(zhì)期并擅自涂改生產(chǎn)日期的飼料200千克，并責(zé)令其立即將其他過(guò)期飼料退回廠家。2004年5月20日，畜牧局接群眾舉報(bào)，執(zhí)法人員在某鎮(zhèn)某飼料經(jīng)營(yíng)戶門市查出過(guò)期飼料。經(jīng)詢問(wèn)，經(jīng)營(yíng)者又說(shuō)這些飼料是從經(jīng)營(yíng)部拉來(lái)的，執(zhí)法人員再次對(duì)該經(jīng)營(yíng)部進(jìn)行檢查，在其門市又發(fā)現(xiàn)掛有“此飼料已過(guò)期，不作銷售”標(biāo)示牌的過(guò)期飼料11.54噸，2004年6月23日，畜牧局又以經(jīng)營(yíng)部經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料為由，作出×牧罰字（2004）7號(hào)行政處罰決定書，沒(méi)收了前述全部飼料。

二、兩審判決

原告（經(jīng)營(yíng)部）不服被告（畜牧局）作出的×牧罰字（2004）7號(hào)行政處罰決定書，向某市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，2004年8月24日，某市人民政府作出行政復(fù)議決定書，決定維持原處罰決定，原告不服，于2004年9月16日向某市人民法院（一審法院）提起行政訴訟。一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，原告存有過(guò)期飼料的事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，被告根據(jù)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》（筆者注：此為第一次修訂的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》，以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三十條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，決定給予原告沒(méi)收超過(guò)保質(zhì)期的全部飼料的處罰適當(dāng)，程序合法，適用法律、法規(guī)正確，執(zhí)法主體適格，遂作出（2004）×行初字第34號(hào)行政判決：維持被告作出的×牧罰字（2004）7號(hào)行政處罰決定書。

一審判決宣判后，原告仍不服，向某市中級(jí)人民法院（二審法院）提起上訴。二審法院于2005年1月27日、2005年3月30日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案，最終以被告在作出×牧罰字（2004）1號(hào)行政處罰決定書過(guò)程中收集的一份證據(jù)（主要內(nèi)容：經(jīng)營(yíng)部一邊在過(guò)期飼料上掛上“此飼料已過(guò)期，不作銷售”的牌子，一邊又涂改生產(chǎn)日期，并將涂改生產(chǎn)日期的飼料供給下面的飼料經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)行銷售）和在二審過(guò)程中向法庭提交在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的一份證據(jù)（主要內(nèi)容：畜牧局執(zhí)法人員在某鎮(zhèn)查出飼料經(jīng)營(yíng)戶經(jīng)營(yíng)超過(guò)保質(zhì)期的、原告提供的飼料）相互印證為由，認(rèn)定原告有經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為，于是確認(rèn)一審法院認(rèn)定的原告存放過(guò)期飼料的行為，屬經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為，從而認(rèn)為被告根據(jù)《條例》第三十條第（四）項(xiàng)的規(guī)定作出的×牧罰字（2004）7號(hào)行政處罰決定書，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，原判認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，所作判決恰當(dāng)，遂作出（2005）×中行終字第10號(hào)終審判決：駁回上訴，維持原判。

三、爭(zhēng)議焦點(diǎn)

第一，一審法院認(rèn)定的原告存放過(guò)期飼料的行為，屬不屬于經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為？原告根據(jù)《〈飼料和飼料添加劑條例〉釋義》（以下簡(jiǎn)稱《釋義》）第十五條一的規(guī)定“經(jīng)營(yíng)的概念 廣義的經(jīng)營(yíng)概念是籌劃并管理，但《條例》中的經(jīng)營(yíng)概念則限于飼料產(chǎn)品的營(yíng)銷和買賣的行為，……” 認(rèn)為，既然經(jīng)營(yíng)是一種買賣和營(yíng)銷行為，那么只有買方或賣方，買賣就不可能發(fā)生，所謂經(jīng)營(yíng)就不可能成立，從而認(rèn)為將過(guò)期飼料集中起來(lái)存放于倉(cāng)庫(kù)的行為，不屬于經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為。被告則認(rèn)為，飼料經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為包括采購(gòu)、運(yùn)輸、保管、倉(cāng)儲(chǔ)、存放、銷售飼料行為，原告是飼料的經(jīng)營(yíng)者，獲得了經(jīng)營(yíng)飼料的許可，那么在其門市（原告的倉(cāng)庫(kù)同時(shí)也是門市）內(nèi)的所有飼料（包含過(guò)期飼料）都屬于其正在經(jīng)營(yíng)的飼料，不能單憑其單方面表示此飼料作銷售，彼飼料不作銷售，而逃避執(zhí)法檢查和行政處罰。二審法院對(duì)存放過(guò)期飼料的行為的定性是：《條例》是在狹義的意義上使用經(jīng)營(yíng)的概念，僅僅存放過(guò)期飼料的行為，不屬于經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為。

第二，被告在二審過(guò)程中向法庭提交的在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據(jù)，能不能作為二審法院維持一審判決的根據(jù)？二審過(guò)程中，原告的委托代理人提出：被告一審已提出的四份證據(jù)外的證據(jù)與本案無(wú)關(guān)，不具證明力，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰前，必須事實(shí)清楚。二審法院則認(rèn)為這些證據(jù)反映了被告作出行政處罰的過(guò)程，與本案事實(shí)具有關(guān)聯(lián)性，是本案的有效證據(jù)。

四、評(píng)析

焦點(diǎn)一：對(duì)于《釋義》第十五條一中的“《條例》中的經(jīng)營(yíng)概念則限于飼料產(chǎn)品的營(yíng)銷和買賣的行為”的理解，筆者認(rèn)為，從法律設(shè)定來(lái)看，《條例》中的“經(jīng)營(yíng)”其主體是飼料經(jīng)營(yíng)者，那么《釋義》第十五條一中的“買賣的行為”其主體也應(yīng)當(dāng)是指飼料經(jīng)營(yíng)者，因此，“買賣的行為”應(yīng)當(dāng)是指飼料經(jīng)營(yíng)者購(gòu)進(jìn)飼料的行為和銷售飼料的行為，而非原告所認(rèn)為的買方行為和賣方行為，原告所謂買賣不可能發(fā)生，經(jīng)營(yíng)就不可能成立的認(rèn)識(shí)是片面的。

關(guān)于飼料經(jīng)營(yíng)者存放過(guò)期飼料的行為，能不能認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為，筆者認(rèn)為，要看具體情況。僅僅是將過(guò)期飼料清理后暫時(shí)存放待處理的行為，不能認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為；參照《最高人民檢察院法律政策研究室關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)行為界定有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（[2002]高檢研發(fā)第24號(hào)）二的規(guī)定：“……非法經(jīng)營(yíng)行為包括一系列環(huán)節(jié)，經(jīng)營(yíng)者購(gòu)進(jìn)違法音像制品并存放于倉(cāng)庫(kù)等場(chǎng)所的行為屬于經(jīng)營(yíng)行為的中間環(huán)節(jié)，對(duì)此也可以認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)行為。”如果經(jīng)營(yíng)者屬于購(gòu)進(jìn)過(guò)期飼料并擺放（存放）于門市或倉(cāng)庫(kù)的行為或者對(duì)其購(gòu)進(jìn)并擺放（存放）于門市或倉(cāng)庫(kù)的飼料，因未售完在超過(guò)保質(zhì)期后未作清理仍繼續(xù)擺放（存放）的行為，可以認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為；經(jīng)營(yíng)者同時(shí)具有下列兩種行為之一的，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為：第一，有售出該過(guò)期飼料的事實(shí)；第二，有正在交易該過(guò)期飼料的行為。本案中，原告將過(guò)期飼料集中起來(lái)存放于倉(cāng)庫(kù)也即門市待處理的行為，在沒(méi)有其他證據(jù)證明其有售出該過(guò)期飼料的事實(shí)的情況下，不能輕易認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料行為。二審法院認(rèn)為僅僅存放過(guò)期飼料的行為，不屬于經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為，筆者表示認(rèn)同。

焦點(diǎn)二：為解決被告在二審過(guò)程中向法庭提交在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據(jù)，能不能作為二審法院維持一審判決的根據(jù)的問(wèn)題，筆者將這些證據(jù)進(jìn)行梳理并分為兩類：第一類是被告在作出×牧罰字（2004）1號(hào)行政處罰決定書過(guò)程中收集的證據(jù)，第二類是被告在作出×牧罰字（2004）7號(hào)行政處罰決定書過(guò)程中收集的證據(jù)。對(duì)于第一類證據(jù)，根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”筆者認(rèn)為，它不屬于在作出被訴具體行政行為過(guò)程中收集的證據(jù)，故對(duì)于被訴具體行政行為應(yīng)當(dāng)無(wú)效，二審法院將此類證據(jù)認(rèn)定為本案有效證據(jù)，筆者認(rèn)為有待商榷。

對(duì)于第二類證據(jù)，它雖然是被告在作出被訴具體行政行為過(guò)程中收集的證據(jù)，但它是被告在二審過(guò)程中向法庭提交的在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據(jù)，能不能作為二審法院維持一審判決的根據(jù)，《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋沒(méi)有規(guī)定，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋[2002]21號(hào)）第六十一條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，或者作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，不能作為人民法院認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)?！比绻嫣岢霾⑶夷軌蜃C明此類證據(jù)中哪些是被告在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，那么這些證據(jù)就不能作為人民法院認(rèn)定被訴具體行政行為合法的依據(jù)。本案中，由于原告沒(méi)有對(duì)此類證據(jù)是不是被告在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)提出異議，二審法院將其認(rèn)定為本案有效證據(jù)，筆者表示認(rèn)同。但二審法院以第一類證據(jù)中的一份證據(jù)和第二類證據(jù)中的一份證據(jù)相互印證為由，認(rèn)定原告有經(jīng)營(yíng)過(guò)期飼料的行為，筆者認(rèn)為有待商榷。