城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的破困策略探析

[摘要]隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的不斷完善，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金規(guī)模也逐漸擴大。但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金在統(tǒng)籌管理層次、籌資、投資、給付及監(jiān)管的管理環(huán)節(jié)中存在諸多問題，使得基金面臨著巨大的非系統(tǒng)性風險，也給基金保值增值目標的實現(xiàn)帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。針對以上問題，文章提出了提高基金運營層次、健全基金多方籌資機制、實現(xiàn)基金投資市場化和完善監(jiān)管機制的對策，以期實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)居民；養(yǎng)老保險；基金管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729085

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金是我國新農保制度和城居保制度合并實施后形成的養(yǎng)老保險基金，是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的物質基礎和核心條件，因此城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金能否實現(xiàn)保值增值是該制度成敗的關鍵。自2011年全國所有縣級行政區(qū)全面開展城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險工作以來，據人社部統(tǒng)計，2012年年末城鄉(xiāng)居民保險基金結余為2302億元，2016年年末基金累計結存5385億元，基金規(guī)?？焖贁U增；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數從2012年的48370萬人增長到了2016年的50847萬人。因此在“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”參保人群、基金規(guī)模不斷增加的情況下，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金能否實現(xiàn)保值增值的目標不僅關系我國基本養(yǎng)老保險制度的完善發(fā)展，更影響著城鄉(xiāng)居民的老年生活水平。

1城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的管理困境

11基金統(tǒng)籌層次低，管理分散化

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在試點實踐階段從縣級統(tǒng)籌起步，待條件成熟時再逐步向市級或省級統(tǒng)籌過渡。但有鑒于中國城鄉(xiāng)多樣性、復雜性和機構設置的特殊性，目前我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和基金大部分停留在縣級統(tǒng)籌階段。在縣級統(tǒng)籌狀況下，縣級社會保障部門成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的管理主體，基金的收繳、管理、支出及監(jiān)督的權力都掌握在縣級單位手里，造成了基金管理的分散化，也給基金投資和監(jiān)管環(huán)節(jié)的有序運作埋下了巨大的隱患。

分散的碎片化基金無法發(fā)揮投資的規(guī)模化效應，現(xiàn)代的多元化資產配置策略也無法靈活運用，基金投資風險大且收益無法保證。過低的統(tǒng)籌層次使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的管理出現(xiàn)投資管理人才匱乏、管理信息不暢、管理流程僵化、監(jiān)管不力等問題。

12資金籌資不力，缺乏有效激勵機制

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。目前我國雖然國家已經對不同的繳費檔次給予了不同的繳費補貼，但激勵效果并不顯著。以河南省為例，100～400元檔次補貼30元，500～1000元檔次補貼60元，但大多城鄉(xiāng)居民選擇的是一年100元的最低投保檔次，仍不能有效提高城鄉(xiāng)居民的繳費積極性。根據我國國情，城鄉(xiāng)居民相對集聚的區(qū)域，大多屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，財政可支配少，基礎薄弱，地方政府可投入財政資源少。另外，盡管政策文件中有對集體補助的表述，但缺乏指導性，特別是廣大農村地區(qū)依靠集體經濟來支援城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展顯然遙不可及，集體補助很難落實。根據人社部公布的數據測算，自2012年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點運行以來，2012—2016年五年間，個人繳費占城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金總收入的比重分別為33%、31%、29%、25%、25%?！?012—2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》?？傮w來看，在基金實際運營過程當中出現(xiàn)了過度依賴中央財政、個人繳費檔次偏低、集體補助缺乏的現(xiàn)象，使基金來源面臨著重重挑戰(zhàn)，基金發(fā)展缺乏內生動力。

13缺乏成熟投資運營機制，基金保障效果不良

據人社部統(tǒng)計城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的支出收入比從2012年的629%提高到了2016年的73%，這無疑給城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的財務收支平衡帶來了很大的壓力。①與此同時，人口老齡化程度的加深、高通貨膨脹率、基金規(guī)模的擴大，使得基金投資運營成為關乎基金保值增值的首要問題。但在過去我國采取了保守型的投資策略，只有國債和銀行兩種投資方式，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金資產縮水嚴重。因此我國于2015年8月出臺了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，拓寬了基金投資的渠道，使基金管理模式向采取中央集中運營、市場化投資運作的方式轉變，但目前該養(yǎng)老保險投資方案缺乏具體操作方案尚未落地實行，所以目前城鄉(xiāng)居民社?；鹜顿Y收益仍然較低。可以預見的是由于統(tǒng)籌層次較低，以省級為單位委托全國社會保障基金進行投資，可委托投資的基金規(guī)模有限；且我國金融市場尚不完善、缺乏成熟機構投資者等原因都給基金投資運營帶來較大市場風險，因此基于委托代理關系而成立的基金信托管理模任重而道遠。

繳費檔次低、政府補貼有限、基金投資收益率最低終造成的后果就是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險給付水平偏低，保障效果不良。以2017年為例，全國城鄉(xiāng)居民月基礎養(yǎng)老金最低為每人每月70元，江蘇省最高為每人每月135元，這一標準遠遠低于全國城鄉(xiāng)最低生活保障標準，保障效果不良。

14監(jiān)管機制存在漏洞，基金違規(guī)問題凸顯

首先，我國社會保險基金監(jiān)管體系包括行政監(jiān)督、專門監(jiān)督（審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、金融機構監(jiān)督）、內部監(jiān)督、社會監(jiān)督及法律監(jiān)督。但由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低，縣市級人社部門既是基金的管理者又是監(jiān)管人，從“執(zhí)行與監(jiān)管分離”的角度看，基金監(jiān)管缺乏獨立的監(jiān)管機構，因此造成了眾多基金違規(guī)操作的問題。其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律層次較低，特別是各級地方城鄉(xiāng)對基金的監(jiān)督與管理只依靠簡單的相關規(guī)定，監(jiān)管相關政策法規(guī)滯后，使得基金監(jiān)管無法可依。再次，內部監(jiān)管效果不良。我國的內部監(jiān)管由統(tǒng)籌地區(qū)社保各級監(jiān)管委員會和內部監(jiān)察機構負責，但是監(jiān)管人員由于缺少相關監(jiān)管知識和手段，使得內部監(jiān)察機制不能發(fā)揮應有作用。最后，基金運營管理信息不夠公開透明，基金管理的監(jiān)督與管理缺乏公開與公正性，且又因為城鄉(xiāng)居民的權利與法制意識不強，社會監(jiān)管很難發(fā)揮應有的作用。并且，隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金進入金融市場投資運營，如何做好金融混業(yè)背景下的基金監(jiān)管也成為了基金管理的重大課題。endprint

2解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理管理困境的對策

21提高基金統(tǒng)籌層次

較低的統(tǒng)籌層次不僅給基金管理帶來很大的制約，使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金發(fā)展明顯受制于地方財力，將進一步拉大城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的地域差距，也限制了社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)均等和地區(qū)均等，造成新的不公影響社會和諧穩(wěn)定。當然提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次，需要國家政策和中央及地方財政的大力支持。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的統(tǒng)籌層次：第一步要逐步從縣市統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，第二步要由省級統(tǒng)籌最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。鑒于我國各統(tǒng)籌地區(qū)經濟發(fā)展不平衡及基金貢獻水平不同等因素的制約，在向全國統(tǒng)籌的進程中如何協(xié)調各個統(tǒng)籌地區(qū)的利益是改革的重難點。實行全國統(tǒng)籌后，可以通過合理劃分市、省及國家各級管理機構的責任，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的效率?？h市級社保機構負責城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的具體經辦業(yè)務。省級社保管理機構負責各市、縣的基金調劑和管理部分后備金。國家社保部門負責基金管理政策的頂層設計，引導基金管理在各個環(huán)節(jié)的發(fā)展方向。[1]

22健全基金多方籌資機制

合理劃分城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金繳費責任。進一步明確合理的繳費激勵機制，對于早繳費、多繳費、長繳費的參保人予以適當的繳費補貼，合理設計繳費補貼激勵梯度以達到激勵繳費的效果。政府在資金運行中的財政給付責任能夠在一定程度上分擔居民的繳費責任，影響社會養(yǎng)老保險的保障能力以及居民對社會養(yǎng)老保險制度設計的認可程度，從而影響城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險公平化進程，因此應合理劃分中央政府和地方政府的責任。[2]結合新型城鎮(zhèn)化建設，大力發(fā)展地方經濟、集體經濟，使得集體補助落到實處。建立常態(tài)化的待遇調整機制，結合工資增長水平、城鄉(xiāng)居民消費指數等指標設計科學的待遇調整機制，促使城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的給付水平隨著經濟發(fā)展水平的提高，也能有效激勵群眾的參保積極性。

23建立政府主導下的市場化投資運營機制

要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的保值增值就必須促使基金向市場化、多元化、專業(yè)化的方向改革發(fā)展，集中投資運營下的信托管理模式是必然選擇，該模式的實質就是政府主導、市場化運營、多元化投資。全國社會保障基金理事會可以作為政府主導的集中基金管理機構對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)籌管理。鑒于政府部門在基金投資運營能力、金融市場風險控制能力的局限性，建議由全國社?；鹄硎聲鳛槲腥诉x拔有資質的外部機構投資者作為代理人來負責具體的基金投資運作。為了兼顧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金投資的安全性和收益性，政府尤其是全國社保基金理事會必須肩負起監(jiān)管的責任，一方面，通過適度政策優(yōu)惠吸引資本市場中具有成熟管理經驗的機構法人積極參與養(yǎng)老保險基金的投資運營；另一方面，制定嚴格的養(yǎng)老保險基金經營機構資格選拔條件，對基金投資的規(guī)模、投資品種、投資風險及收益做明確規(guī)定，并引入市場競爭機制，力求監(jiān)管適度，確?；鸨Ｖ翟鲋的繕说膶崿F(xiàn)。

24健全基金監(jiān)管機制

健全基金監(jiān)管機制是確保城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金依法管理運作的保證。首先，要修訂滯后的基金監(jiān)管政策，尤其要加強金融混業(yè)背景下對社?；鹜顿Y的監(jiān)管，為基金監(jiān)管提供法律依據；其次，革除過分倚重行政監(jiān)督的弊端，構建社會保險基金監(jiān)督委員會統(tǒng)領下的多元監(jiān)督機制，優(yōu)化專門監(jiān)督細則，加強人社、審計、稅務、財政等部門間的協(xié)同性，避免過高的監(jiān)管成本和過低的監(jiān)管效率帶來的麻煩，對基金管理的各個環(huán)節(jié)及業(yè)務流程進行無縫隙監(jiān)督，提高專門監(jiān)督的實效性；再次，明確以政府為主的監(jiān)管主體，建立專門獨立的外部監(jiān)管機構，保持監(jiān)管權力的獨立性原則，吸納高水平監(jiān)管人才，確保內部監(jiān)督落到實處；最后，建立嚴格的信息公開、披露制度，提高基金管理信息透明度，加強宣傳和政策引導，充分調動參保人、群眾及媒體等社會監(jiān)督的力量。

參考文獻：

[1]雷娜養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌模式的對比分析[D].西安：西北大學，2010

[2]欒悅城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的制度困境與破解機制研究[D].長春：吉林大學，2014

[3]中華人民共和國人力資源和社會保障部2016年人力資源社會保障年度數據[EB/OL].http：//wwwmohrssgovcn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/dtyjsu/201502/t20150226_152554htm

[基金項目]國家社科青年基金項目（項目編號：2015CSH043）新農保財政投入責任分擔機制研究。

[作者簡介]楊珂（1988—），女，河南駐馬店人，管理學碩士，助教，研究方向：公共管理、社會保障理論與政策。endprint