美國為何再啟“301調(diào)查”

鞏勝利 龔建利

近期，美國總統(tǒng)特朗普以中國嚴重侵害美國企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)為由下令對中國展開調(diào)查，包括發(fā)動制裁措施在內(nèi)，考慮適用《美國貿(mào)易法》301條款。美國貿(mào)易代表辦公室8月份也正式發(fā)布聲明，宣布根據(jù)《美國貿(mào)易保護法》第301條款啟動對中國的調(diào)查，判斷中國有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新的法律或政策是否對美國企業(yè)造成歧視

關(guān)于美國“301條款”

“301條款”，即美國《1974年貿(mào)易法》第301條的俗稱，由301條款延伸而來的301調(diào)查誕生于冷戰(zhàn)時期，被視為貿(mào)易外交的工具，美國長期都在使用。

中美貿(mào)易逆差已有40多年，被認為主要存在以下幾種原因：（1）不平等貿(mào)易說。在中國長期順差、美國長期逆差之下，美國國會貿(mào)易赤字調(diào)查委員會于2000年11月發(fā)表了一個關(guān)于貿(mào)易逆差成因的調(diào)查報告。在他們看來，主要在于美國與其它國家不平等的貿(mào)易關(guān)系，諸如：其他國家非關(guān)稅壁壘，外國商品對美國的傾銷，外國政府對本國公司的補貼，發(fā)展中國家較低的工資水平和生產(chǎn)條件以及美國本國企業(yè)核心競爭力的消失等。報告更多地是強調(diào)外部因素；（2）孿生赤字假說。美國國民經(jīng)濟研究局主席費爾德斯坦（Feldstein）強調(diào)財政赤字對美國貿(mào)易逆差的決定作用，提出了著名的“孿生赤字假說”：即在巨額財政赤字背景下，貨幣當(dāng)局為了防止通貨膨脹，不會為財政赤字融資，因此財政赤字會導(dǎo)致利率升高、外資流入、美元升值，從而產(chǎn)生了長期貿(mào)易逆差；（3）中國是一個轉(zhuǎn)制的市場經(jīng)濟國家，計劃經(jīng)濟的慣性，長期主導(dǎo)中國經(jīng)濟出口創(chuàng)匯。

但是，這依然難以完全解釋美國巨額逆差，因為1989-1992年財政赤字在大幅度擴大，但貿(mào)易赤字卻在縮??；1993-2000年財政赤字逐年縮小，2000年更是出現(xiàn)2370億美元的高額盈余，但貿(mào)易赤字卻在逐年擴大。中美貿(mào)易40多年，2015年中國外匯儲備最高達到3.998萬億美元。這就是說，中美貿(mào)易40多年，中國長期順差，而美國是長期40多年逆差。如果真要打貿(mào)易戰(zhàn)，那么中國外匯儲備及營收就會減少。

“301條款”規(guī)定，當(dāng)美國貿(mào)易代表辦公室確認某貿(mào)易伙伴的某項政策違反貿(mào)易協(xié)定，或被美國單方認定為不公平、不公正或不合理時，即可啟動單邊性、強制性的報復(fù)措施。報復(fù)手段包括中止貿(mào)易協(xié)定、關(guān)稅等進口限制、取消免稅待遇和強迫簽訂協(xié)議等。按照該條款，美國總統(tǒng)能單方面實施關(guān)稅或其它貿(mào)易限制措施，用以保護本國產(chǎn)業(yè)免受其他國家“不公平”貿(mào)易做法的損害。

“301條款”實質(zhì)上是WTO成立之前的美國貿(mào)易執(zhí)法工具，自20世紀90年代中期WTO成立以來，這一條款在美國已被漸漸棄用，美國發(fā)動單邊制裁案例的數(shù)量和頻率也顯著減少。

美國“301條款”的運用

301條款分為“一般301條款”、“特別301條款”以及“超級301條款”?！耙话?01條款”即狹義301條款，提供了基本內(nèi)容程序框架，指出在美國貿(mào)易代表認定不公平貿(mào)易情況下，可以采取以下報復(fù)措施：（a）終止原貿(mào)易協(xié)定的適用；（b）對該國商品施加關(guān)稅或?qū)嵤┢渌M口限制；（c）迫使該國訂立有約束力的條約。而“特別301條款”是將其效力延伸至知識產(chǎn)權(quán)保護和知識產(chǎn)權(quán)市場準(zhǔn)入的條款?！俺?01條款”則主要針對貿(mào)易自由化重點國家。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）對中國進行301調(diào)查，其中301條款的基本程序包括：發(fā)起調(diào)查、調(diào)查發(fā)起后的磋商、貿(mào)易代表的裁定，措施的實施、對外國的監(jiān)督、措施的修正與終止、信息的請求、執(zhí)行等程序。而針對知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的“特別301調(diào)查”，大致程序基本一致：貿(mào)易代表應(yīng)在收到申訴45天內(nèi)決定是否發(fā)起一項調(diào)查，并于調(diào)查發(fā)起后6個月（復(fù)查9個月）內(nèi)做出決定，貿(mào)易代表在決定后30天內(nèi)采取強制報復(fù)行動。

中國并不是唯一被美國“301調(diào)查”盯上的國家。美國“301調(diào)查”在近30多年有過五次出擊，最著名的有：1989年美國針對日本衛(wèi)星、超級計算機和木材制品啟動了“超級301條款”，將其列入重點觀察名單。1994年，克林頓總統(tǒng)簽署行政命令，再次啟用“超級301條款”，對日本產(chǎn)品進入美國征收懲罰性關(guān)稅，并將貿(mào)易制裁措施延長至1997年。

美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）發(fā)布的《2017年特別301報告》把中國、印度等11個國家列入重點觀察國家名單。其中兩次將“301條款”打在中國的板子上。中美在知識產(chǎn)權(quán)方面的爭端由來已久，在1990年美國就將中國升級列為“重點觀察國家名單”，并分別在1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次使用“特別301條款”對中國知識產(chǎn)權(quán)實施“特別301調(diào)查”（分別歷時9、8、2個月），最終通過談判分別達成了三個知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議。除了知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查外，1991年10月還對中國發(fā)起了市場準(zhǔn)入的“301調(diào)查”，為期12個月，主要針對中國對美國商品進入中國市場設(shè)置不公平壁壘問題，在1992年談判達成協(xié)議。2010年10月，美國針對中國清潔能源政策措施啟動“301調(diào)查”，最終通過談判達成合意。

梳理歷次“301調(diào)查”，調(diào)查的結(jié)果幾乎都是通過與美國磋商和談判，最終達成協(xié)議或妥協(xié)，而美國總統(tǒng)最終執(zhí)行報復(fù)性措施較少；美國也多次利用“301條款”為自己在談判博弈中占據(jù)它國優(yōu)勢。

此次調(diào)查緣由

眾多跡象表明，保護知識產(chǎn)權(quán)可能只是美國此次進行貿(mào)易調(diào)查冠冕堂皇的說法。特朗普執(zhí)政以來，反復(fù)強調(diào)中美之間貿(mào)易逆差。根據(jù)美國商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)，2016年美國對中國的貿(mào)易逆差為3470億美元，占貿(mào)易總逆差的比重高達47.26%，在全球各國所有美國貿(mào)易對象當(dāng)中排名第一。

從美國角度來看，美國對中國一直以進口大于出口為主，其最近一期美國對中國貿(mào)易出現(xiàn)的單月順差還是在1986年4月份，即隨后的30多年間，美國對中國貿(mào)易沒有任何一個月再度出現(xiàn)過順差。

美國對中國的貿(mào)易逆差還在逐年增大。2017年上半年美國與中國雙邊貨物進出口額為2891.5億美元，增長9.8%。其中，美國對中國出口592.4億美元，增長15.6%；美國自中國進口2299.1億美元，增長8.4%，占美國進口總額的20.3%。美方貿(mào)易逆差高達1706.7億美元，增長6.1%，再創(chuàng)40年中美貿(mào)易的歷史之最。

如此大的貿(mào)易逆差，在特朗普看來顯然難以忍受，這與其在競選時就提出的貿(mào)易保護綱領(lǐng)背道而馳。再聯(lián)系特朗普上任之后所實行的種種貿(mào)易保護政策，此次對中國的貿(mào)易調(diào)查更像是借知識產(chǎn)權(quán)保護之名，行貿(mào)易保護之實，以重振美國經(jīng)濟。具體原因可能有三點：一是目前美國貿(mào)易保護主義勢力活躍，特朗普政府希望借此兌現(xiàn)“美國優(yōu)先”的競選承諾。自競選之初特朗普便反復(fù)強調(diào)中美之間的貿(mào)易逆差，認為美國在中美貿(mào)易中持續(xù)遭受貿(mào)易、就業(yè)、制造業(yè)損失，以此佐證對中國抬高貿(mào)易門檻的緊要性。根據(jù)美國商務(wù)部單方面數(shù)據(jù)，2016年來自中國的貿(mào)易逆差占美國總貿(mào)易逆差的47%，中國因美方這一統(tǒng)計成為美國首要貿(mào)易逆差國。特朗普從競選時就一直強調(diào)“美國優(yōu)先”，盡管中美貿(mào)易談判“百日計劃”已有部分早期收獲，但中美在一些事項上仍存分歧，特朗普有意運用自己握有主導(dǎo)權(quán)的具有威懾力的便捷經(jīng)濟外交工具，來兌現(xiàn)自己的競選承諾。

二是特朗普美國國內(nèi)施政頻頻受重創(chuàng)，特朗普被迫在對外經(jīng)貿(mào)問題上尋求“突破”，來轉(zhuǎn)移國內(nèi)政治焦點。因美國政治極化和社會分裂，特朗普上任以來實施的退出《巴黎協(xié)定》、“禁穆令”等政策屢遭質(zhì)疑，推行的醫(yī)改、稅改、年度預(yù)算等重要立法議程也一再延期。國內(nèi)政策的屢屢受挫正在壓縮白宮的施政空間，削弱白宮的掌控力。特朗普僅執(zhí)政半年，其36%的民意支持率已達20世紀以來美國總統(tǒng)同期支持率新低，他所遭遇的建制派精英集體抵制程度在美國歷史上更是罕見。凡此種種，成為特朗普拿起美國20年棄置不用的“301條款”貿(mào)易保護殺手锏的重要背景，針對世界第一大貿(mào)易國，特朗普又可以延續(xù)競選時的戰(zhàn)斗風(fēng)格，繼續(xù)調(diào)動選民的熱情。

三是特朗普新政尋求中國談判籌碼和美國法律的支撐要價。美國國內(nèi)的混亂僵局使得政府在尋求公平貿(mào)易方面底牌不多，而在談判前頻頻釋放煙霧彈是特朗普政府的慣用手法，這種要價行為幾乎可以視作其特色對話機制的一部分。如美國政府為爭取在對中國談判中要價更高，曾接連炒作“對臺武器銷售”、“WTO經(jīng)濟制裁”等。有分析認為，現(xiàn)階段美國的期望要價是讓中國解除企業(yè)對外投資的管理政策，這也是其不斷加碼、不斷升級對中國貿(mào)易壓力的重要原因之一。

特朗普通過“301”貿(mào)易調(diào)查劍指中國，可以最大化地向美國選民顯示其努力開拓海外市場、為美國人爭取就業(yè)機會的形象，因而不排除政治表演性因素，加之“301調(diào)查”時間跨度較長，最終結(jié)果充滿變數(shù)。不過，鑒于政治支持的流失程度與尋求貿(mào)易保護主義勢力支持的內(nèi)在沖動成正比，特朗普未來的貿(mào)易保護主義沖動很可能在任期增強，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系可能會更多受此影響，首當(dāng)其沖的中國外匯儲備源頭減少。

中國有哪些應(yīng)對辦法？

特朗普批準(zhǔn)對中國實施“301調(diào)查”之前，特朗普執(zhí)政高級顧問史蒂夫·班農(nóng)曾稱，中美陷入了一場“爭奪全球經(jīng)濟主導(dǎo)地位的關(guān)乎生死存亡的斗爭”之中，他告訴《美國展望》雜志，美國應(yīng)“瘋狂關(guān)注”與中國的“經(jīng)濟戰(zhàn)”。

盡管特朗普讓手下這位民族主義顧問之一下課，但美國政府仍正式啟動了針對中國侵犯知識產(chǎn)權(quán)指控的調(diào)查。

中國外交政策分析人士表示，美國政府內(nèi)部對中國持最激烈批評態(tài)度之一的史蒂夫·班農(nóng)離開白宮，可能只會讓中國“暫時獲得喘息之機”。

美國政府已經(jīng)啟動“301條款”調(diào)查程序要對中國進行貿(mào)易制裁，美國專家預(yù)計制裁選項包括進一步收緊對中國敏感軍民兩用產(chǎn)品出口管制、限制美國公司向中國合作伙伴提供技術(shù)許可的自由、限制中國企業(yè)對美出口或者在美開展業(yè)務(wù)，那么中國外匯儲備就會大幅減少，美國是中國外匯儲備的最大、長期的來源地。

中美目前還沒走到要打貿(mào)易戰(zhàn)的程度，最多就是一個序曲。美國啟動調(diào)查的目的就是向中國施壓，在外貿(mào)上要求中國讓步更多，但雙方對話機制很多，可能在調(diào)查中達成妥協(xié)。美國彼得森國際經(jīng)濟研究所高級研究員鮑恩建議，中美雙方就產(chǎn)能過剩、投資關(guān)系、國有企業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)保護等諸多議題展開談判，爭取達成一項新的貿(mào)易協(xié)定，不一定是雙邊協(xié)定，也可以通過多邊渠道來解決關(guān)系兩國的核心問題。鮑恩表示，談判的議題越多越廣，中美雙方越容易妥協(xié)和達成一攬子協(xié)議。

中國近些年來不斷加強知識產(chǎn)權(quán)行政和司法保護力度，積極開展知識產(chǎn)權(quán)國際合作和交流，取得的進步和成效有目共睹。中方也呼吁美貿(mào)易代表要尊重客觀事實，慎重行事?！爸忻澜?jīng)貿(mào)關(guān)系是中美雙邊關(guān)系的壓艙石和推進器，是你中有我、我中有你、互利共贏的，合則兩利，斗則俱傷?！敝袊虅?wù)部新聞發(fā)言人高峰稱。值得特別分析的是：中美貿(mào)易、美方長期40多年逆差，這原本就不是“互利雙贏”，如果縮小雙邊貿(mào)易，那么中方的損失大于美方，因美方獲利本身就小于中方2/3左右。

目前，人民幣占全球貨幣份額的1.89%，美元占全球貨幣市場份額的61%。“貿(mào)易戰(zhàn)”其實就是貨幣戰(zhàn)背后的戰(zhàn)爭，這對人民幣構(gòu)成極為不利，因為中國源頭需要外匯儲備來走向國際市場、來支撐“一帶一路”倡議的繼續(xù)向前。

高峰稱：“我們希望美貿(mào)易代表要尊重客觀事實，慎重行事。如果美方不顧事實、不尊重多邊貿(mào)易規(guī)則而采取損害雙方經(jīng)貿(mào)關(guān)系的舉動，中方絕不會坐視，必將采取所有適當(dāng)措施，堅決捍衛(wèi)中方合法權(quán)益?！眴畏矫娴馁Q(mào)易制裁，最終受影響的是雙方的消費者和企業(yè)。更重要的是，中美關(guān)系并不只是貿(mào)易這一個議題。在全球化時代，中美經(jīng)濟相互依賴，正如中方表態(tài)所強調(diào)“合作是中美兩國唯一正確的選擇”，合作就要是美方逆差大幅減少，這是中美貿(mào)易40多年的根。

美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）8月18日公布消息稱，已針對中國侵犯知識產(chǎn)權(quán)問題，開始了基于《美國貿(mào)易法》301條款的調(diào)查。這是根據(jù)特朗普總統(tǒng)的指示采取的措施，在將提高關(guān)稅等制裁措施納入視線的同時，對中方是否存在不公平制度和慣例進行調(diào)查。美國貿(mào)易代表萊特希澤同日發(fā)表聲明：“經(jīng)過與利益相關(guān)者及政府部門的磋商，認為值得進行調(diào)查?！薄睹绹Q(mào)易法》301條款賦予了政府部門進行制裁的權(quán)限，如判定存在不正當(dāng)制度和慣例，就將提高關(guān)稅、限制進口等。不過完成調(diào)查有可能需要一年左右。

中美發(fā)生大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)可能性不大

中國在貿(mào)易談判中有較大回旋余地。歷史上日本進口占全球份額始終沒有超過德國。而中國目前已是全球第二大進口國，2016 年進口占全球9.9%（美國占13.6%），因此在貿(mào)易談判中擁有更大的主動權(quán)。中國是美國的第三大出口對象國，僅次于加拿大和墨西哥（NAFTA成員國）。而中國占NAFTA以外地區(qū)出口份額已經(jīng)超過了美國（2016年中國為10.9%，美國為9.6%）。在全球貿(mào)易談判中，中國有足夠大的回旋余地。

中國從美國進口農(nóng)產(chǎn)品是中美貿(mào)易談判的關(guān)注點。中國從美國進口的主要商品類別包括：大豆、飛機、乘用車、集成電路、化工產(chǎn)品、光學(xué)設(shè)備等。農(nóng)產(chǎn)品將會成為雙方貿(mào)易談判的重要方面：一方面，中國是美國大豆的最大買家，美國大豆出口超過60%銷往中國；另一方面，中國對美國農(nóng)產(chǎn)品還有很大的購買潛力，中國占美國其他農(nóng)產(chǎn)品出口份額不到10%。

特朗普及其經(jīng)濟顧問曾表示，美國巨額貿(mào)易逆差導(dǎo)致就業(yè)崗位流失，并威脅要對中國、墨西哥等國采取嚴厲的貿(mào)易懲罰措施，以降低貿(mào)易逆差。據(jù)來自美國智庫的數(shù)據(jù)顯示：美國已貿(mào)易逆差至今延續(xù)了41年，其宏觀經(jīng)濟失衡是美國貿(mào)易逆差形成的主要成因，但美國貿(mào)易逆差對美國經(jīng)濟并不意味著壞事。在美國貿(mào)易逆差41年間，美國實際經(jīng)濟規(guī)模增加了2倍，制造業(yè)實際值增加3倍，美國創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量也幾乎翻了一倍。

中美在個別領(lǐng)域發(fā)生貿(mào)易摩擦可能性上升，但發(fā)生大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)可能性小。中美經(jīng)濟緊密相關(guān)，中美爆發(fā)大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)會傷及美國自身利益，美國出口企業(yè)和美國在華跨國公司都會受損。不排除特朗普政府對中國發(fā)起貿(mào)易調(diào)查后，提高部分商品關(guān)稅或非關(guān)稅壁壘加重的可能。即便如此，對中國經(jīng)濟總影響不會太大，對美國經(jīng)濟影響也不大。