論我國違憲審查制度的健全完善問題

摘 要：2014年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次會議在北京召開，會議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。在推動全面依法治國的過程中，如何更加發(fā)揮憲法的作用，真正樹立憲法在整個國家和公民心中的崇高權(quán)威，是學(xué)界要考慮的重大課題。本文旨在從違憲審查制度的健全和完善角度論述這一問題。

關(guān)鍵詞：違憲審查；制度設(shè)計；審查主體

2014年12月，在首個國家憲法日前夕召開的座談會上，習(xí)近平總書記作出重要指示：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！边@是代表中國共產(chǎn)黨對憲法在國家政治和法律體系中崇高地位的再確認(rèn)和重申。但是，由于我國憲法的“非訴性”，和我國違憲審查制度一直缺乏可操作性，使得憲法在實際的法律實務(wù)中難以真正發(fā)揮效用。筆者認(rèn)為，要真正樹立憲法的權(quán)威，就首先要從健全完善違憲審查制度做起。

1 我國違憲審查制度的現(xiàn)狀和問題

1.1 我國違憲審查制度的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的1982年憲法中確立了我國違憲審查制度的基本框架，按照憲法的規(guī)定，作為我國權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會、作為行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院和作為司法機(jī)關(guān)的人民法院和人民檢察院，都在不同程度上具備對于不同層級的法律法規(guī)進(jìn)行違憲性審查的部分權(quán)力。例如，根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人民代表大會是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)督憲法的實施，這實際上賦予了全國人大進(jìn)行違憲性審查的最高權(quán)限，這一權(quán)限來自于“監(jiān)督憲法實施”的條文，因為事實上，如果既授權(quán)進(jìn)行對憲法實施情況的監(jiān)督，又不允許該機(jī)關(guān)進(jìn)行對某一行為或某一法律法規(guī)的違憲性審查，那么監(jiān)督的職責(zé)實際上就形同虛設(shè)。不僅如此，由全國人大進(jìn)行違憲性審查也是我國人民代表大會制度的政體要求的應(yīng)有之義。全國人民代表大會作為我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有制定和修改憲法的權(quán)力，也理所應(yīng)當(dāng)擁有違憲審查的權(quán)力；再如國務(wù)院，根據(jù)《憲法》和《立法法》有關(guān)條文的規(guī)定，國務(wù)院可以撤銷或者改變各部委和省級政府不恰當(dāng)?shù)拿詈蜎Q定。通常認(rèn)為，根據(jù)這些法律的授權(quán)，國務(wù)院可以對中央政府下屬的各部委和各省級行政區(qū)的地方政府的違憲性行為和違憲性法律文件進(jìn)行審查，并可以進(jìn)行改變和撤銷。但筆者認(rèn)為，由于這些條文本身的描述十分模糊，它們僅僅是授權(quán)給國務(wù)院改變下級機(jī)關(guān)決定和命令的權(quán)力，但是對于國務(wù)院在什么情況下才能改變下級機(jī)關(guān)的決定和命令，卻并沒有明確的規(guī)定。而且筆者發(fā)現(xiàn)，這一情況基本貫穿于所有通常認(rèn)為有權(quán)進(jìn)行違憲審查的行政機(jī)關(guān)，究其原因，筆者認(rèn)為是由于行政機(jī)關(guān)自身上級領(lǐng)導(dǎo)下級的特點(diǎn)使然。在法律制定時，僅考慮上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)可以進(jìn)行命令和控制，而下級機(jī)關(guān)必須服從，至于這種服從理應(yīng)是無條件的，因此也就沒有必要列明。但問題是，正因為沒有明確寫明上級政府對下級政府命令或決定進(jìn)行改變或撤銷的事由，也使得行政機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查的合法性受到質(zhì)疑。因為一般法理認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是不能進(jìn)行違憲審查的，否則就會有行政權(quán)力過分?jǐn)U張之虞；再例如，我國憲法授權(quán)司法機(jī)關(guān)對法律進(jìn)行司法解釋，這種解釋權(quán)實際上包含了一定程度上的違憲審查的含義，因為司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行解釋的時候不可能忽略憲法的存在和作用而任意進(jìn)行解釋。但由于我國不承認(rèn)司法判例屬于法律淵源，也不允許法院通過審判宣布某一法律法規(guī)違憲，并且在司法實務(wù)中也從未出現(xiàn)過憲法訴訟，因此司法機(jī)關(guān)的違憲審查權(quán)實際上非常有限。

1.2 我國違憲審查制度的問題

通過前文的分析，筆者認(rèn)為我國違憲審查制度目前存在以下問題：

1.主體繁雜，且都沒有明確的授權(quán)

目前學(xué)界通常的看法，我國進(jìn)行違憲審查的主體并不統(tǒng)一，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都在一定程度上和范圍內(nèi)享有審查權(quán)，不僅如此，中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)還在各自管轄的范圍內(nèi)享有違憲審查的權(quán)力，例如全國人民代表大會和省級行政區(qū)的人民代表大會，都可以對同級的其他國家機(jī)關(guān)的違憲行為和同級人大常委會頒布的違憲法律法規(guī)進(jìn)行審查。違憲審查權(quán)沒有一個專門的行使主體，這一定程度上導(dǎo)致也沒有機(jī)構(gòu)來行使這項權(quán)力，造成“誰都有權(quán)管，誰都不想管”的權(quán)力缺位。另一方面，行政機(jī)關(guān)享有違憲審查的依據(jù)實際上是不充分的。第一，行政機(jī)關(guān)對其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下級機(jī)關(guān)的決定和命令進(jìn)行改變或撤銷本是應(yīng)有之義，這并不能等同于授予行政機(jī)關(guān)違憲審查權(quán)；第二，這也違反一般的法理，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查極易導(dǎo)致行政權(quán)的過分?jǐn)U張；第三，這種審查是基于上下級政府之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而非法律授權(quán)，并且審查的范圍也處于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，因而缺乏必要的監(jiān)督，因此很難稱得上妥當(dāng)。

2.缺乏憲法訴訟化的條件

憲法訴訟化一方面體現(xiàn)在可以將憲法作為訴訟依據(jù)在訴訟過程中進(jìn)行使用，另一方面也體現(xiàn)在訴訟中敗訴的一方要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但由于我國在司法實務(wù)中明確不允許使用憲法進(jìn)行訴訟，同時也缺少相關(guān)的法律條文規(guī)定，因此導(dǎo)致進(jìn)行違憲審查相當(dāng)困難。

2 我國違憲審查制度的健全和完善

基于前文所述的問題，筆者提出以下完善路徑：

2.1 明確違憲審查主體，明確授權(quán)依據(jù)

當(dāng)今世界違憲審查有三種模式：第一是以美國為代表的由司法機(jī)關(guān)即法院進(jìn)行違憲審查，第二是以英國為代表的由立法機(jī)關(guān)即議會進(jìn)行違憲審查，第三是以法國為代表的成立獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的第三方機(jī)關(guān)即憲法委員會（有的國家為憲法法院）進(jìn)行違憲審查。筆者認(rèn)為，在尊重現(xiàn)行法律體系和政治制度的前提下，第一種模式顯然不適合我國國情，第三種模式則會對我國人民代表大會制度的政體造成一定程度的影響，因為此類憲法審查機(jī)關(guān)有凌駕于其他國家機(jī)關(guān)甚至是人民代表大會這一國家權(quán)力機(jī)關(guān)的可能。因此筆者傾向于第二種模式，但并不是由全國人大本身，而是由全國人大常委會來進(jìn)行違憲審查。理由在于：其一，全國人大一年才召開一次會議，一次會期大約半個月左右，這顯然難以在出現(xiàn)需要動用違憲審查權(quán)的情況時及時作出反應(yīng)；其二，全國人大常委會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，有權(quán)頒布、修改和廢止法律，而對憲法的解釋權(quán)，可以通過由全國人民代表大會授權(quán)的方式予以解決，由權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)給自己的常設(shè)機(jī)關(guān)，這種授權(quán)也比授權(quán)給其他國家機(jī)關(guān)更具有正當(dāng)性和合理性。因此筆者認(rèn)為，可以由全國人大授權(quán)全國人大常委會一定的解釋憲法的權(quán)限，由全國人大常委會行使違憲審查權(quán)。這樣一來，便可以解決主體過多過雜且授權(quán)不清的問題。

2.2 適當(dāng)允許憲法訴訟化

任何法律都應(yīng)當(dāng)可以被運(yùn)用于實務(wù)和訴訟當(dāng)中，否則就會成為一紙空文，憲法也不應(yīng)當(dāng)例外。當(dāng)然，我國不允許憲法被應(yīng)用于訴訟中也有維護(hù)憲法權(quán)威的考量在其中，但因此而不允許憲法在訴訟中被運(yùn)用反而削弱了憲法的現(xiàn)實意義。正相反，在全國推進(jìn)依法治國的大環(huán)境下，憲法要發(fā)揮更大的作用，要樹立崇高的權(quán)威，將憲法應(yīng)用于訴訟是不可以回避的課題。當(dāng)然，出于維護(hù)憲法權(quán)威的考慮，憲法在訴訟中的應(yīng)用應(yīng)當(dāng)被限制在考量某一法律行為或某一法律法規(guī)是否符合憲法的規(guī)定和精神，而不能被擴(kuò)大到憲法的規(guī)定是否合理，否則憲法的權(quán)威便會遭到挑戰(zhàn)，但只要能把握適當(dāng)?shù)南薅?，我們不?yīng)當(dāng)阻止憲法訴訟化。

綜上，鍵全完善違憲審查制度，推動憲法真正發(fā)揮在國家政治生活和法律體系中的作用，是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是應(yīng)當(dāng)更加引起重視的重大命題。

參考文獻(xiàn)

[1]《中華人民共和國憲法》，中華人民共和國全國人民代表大會，1982-12-4。

[2]《中國人民共和國立法法》，中華人民共和國全國人民代表大會，2015-3-15。

[3]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會，2015-8-29。

[4]《中國違憲審查與立法沖突解決機(jī)制》，范忠信，載《法律科學(xué)》2001年第6期。

作者簡介

杜鐘浩（1997-），男，江蘇昆山人，本科在讀，主要研究憲法行政法方向。