淺談PPP模式下公路建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理問(wèn)題

邱蓮蓮　安春明

摘要：伴隨我國(guó)居民生活質(zhì)量的不斷改善，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求也逐漸提高，致使地方政府加大財(cái)政支出力度，加之全球經(jīng)濟(jì)正面臨下行壓力，財(cái)政收入難以完全滿足支出需求，而PPP項(xiàng)目不僅有效緩解財(cái)政支出壓力，而且盤(pán)活社會(huì)閑散資本，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)提質(zhì)增效。但是，基于我國(guó)PPP模式正處于初步發(fā)展階段，本文就PPP模式下公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)，并給予相應(yīng)解決措施，以期規(guī)范項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)行為，保障社會(huì)資本獲取經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，為地方政府創(chuàng)造最優(yōu)的社會(huì)效益。

關(guān)鍵詞：PPP模式 財(cái)務(wù)管理 公路建設(shè)項(xiàng)目

中圖分類(lèi)號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2016）21-0088-02

由于PPP模式具備獨(dú)特鮮明的特征與優(yōu)勢(shì)。得到地方政府的重視與認(rèn)可，也吸引追求穩(wěn)定投資回報(bào)率社會(huì)合作者的注意。截至今日，我國(guó)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)已頒發(fā)一系列關(guān)于PPP模式的規(guī)章制度，以保障PPP模式切實(shí)有效地予以實(shí)施。但就PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)尚未建立規(guī)章制度，在資金管理、會(huì)計(jì)核算、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控等方面存在不足。本文以PPP模式下公路建設(shè)項(xiàng)目為例。分析并歸納此類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，并提出相應(yīng)解決對(duì)策，促進(jìn)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作更加標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

一、PPP模式的含義和種類(lèi)

就狹義的PPP模式而言，人們公認(rèn)PPP模式（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）將公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)構(gòu)成一個(gè)整體，在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的前提下，既保障私營(yíng)部門(mén)具有一定的投資回報(bào)率。又緩解公共部門(mén)的資金短缺壓力，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)互利共贏目標(biāo)。就廣義的PPP模式而言，指公共部門(mén)和私人部門(mén)合作項(xiàng)目一系列融資模式的總稱(chēng)。PPP模式按照現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施分為出售、租賃、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)；按照擴(kuò)建、改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施分為L(zhǎng)BO、BBO、WA；按照新建基礎(chǔ)設(shè)施分為BTO、BOT、BOO。

二、PPP模式下公路建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

（一）資金到位不及時(shí)且使用效率低下

個(gè)別地方政府放寬社會(huì)合作者的準(zhǔn)入條件，導(dǎo)致項(xiàng)目公司難以持續(xù)保證足額的資金量，從而妨礙PPP項(xiàng)目有序落實(shí)。此外，項(xiàng)目公司缺少識(shí)別融資機(jī)構(gòu)信用級(jí)別能力，易造成資金到位慢而延誤工期，為其帶來(lái)不必要的損失。其次，個(gè)別項(xiàng)目公司在融資過(guò)程中，無(wú)法準(zhǔn)確合理地選擇融資方式，盲目籌集資金，雖短期解決資金緊張難題，卻承擔(dān)巨大的還款壓力，易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，資本結(jié)構(gòu)不合理，流動(dòng)比率、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，難以真實(shí)準(zhǔn)確反映營(yíng)運(yùn)和償債能力。最后，資金周轉(zhuǎn)率普遍不高，尤其在項(xiàng)目建設(shè)前期留存大量資金，產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本和沉沒(méi)成本。還存在多頭開(kāi)戶現(xiàn)象，資金管理混亂，降低了資金使用率。

（二）缺乏嚴(yán)密的成本控制和財(cái)務(wù)預(yù)算體系

一是制定財(cái)務(wù)預(yù)算方案時(shí)未考慮衍生成本，如土地征用及拆遷費(fèi)用通常高于預(yù)期成本。延誤項(xiàng)目工期，提高項(xiàng)目成本。二是在項(xiàng)目建設(shè)初期過(guò)度購(gòu)買(mǎi)物資，導(dǎo)致后期資金量不足，易造成資金鏈斷裂。三是財(cái)務(wù)人員憑借從業(yè)經(jīng)驗(yàn)主觀制定預(yù)算方案，且缺乏持續(xù)性和全面性。在項(xiàng)目結(jié)算期未能及時(shí)留存足額的質(zhì)量保證金和準(zhǔn)確測(cè)算安全成本，使其難以防范不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏準(zhǔn)確性和時(shí)效性。財(cái)務(wù)人員沒(méi)有時(shí)刻關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展情況并及時(shí)修訂預(yù)算方案，未能有效發(fā)揮財(cái)務(wù)預(yù)算的作用。四是制定財(cái)務(wù)預(yù)算方案時(shí)因考慮不周迫使項(xiàng)目后期資金短缺，難以按期開(kāi)展維護(hù)工作。五是項(xiàng)目工期和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不科學(xué)，造成項(xiàng)目成本過(guò)高。

（三）尚未統(tǒng)一規(guī)范會(huì)計(jì)核算方法和業(yè)務(wù)處理流程

首先，由于公路建設(shè)項(xiàng)目多為應(yīng)收賬款和預(yù)付賬款，難以確定材料等物資預(yù)付款、質(zhì)量保證金的數(shù)額和抵扣條件，引發(fā)多付或者壞賬等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，個(gè)別項(xiàng)目公司存在支付憑證不齊全和不合法等問(wèn)題，如個(gè)別工作人員虛開(kāi)發(fā)票，用假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)或發(fā)票金額、數(shù)量等信息失真，以謀取私利，私吞公款。再次，財(cái)務(wù)人員職責(zé)不清，內(nèi)部監(jiān)管不嚴(yán)，極易誘發(fā)員工財(cái)務(wù)舞弊行為，增加項(xiàng)目資金流失的可能性。再次，個(gè)別項(xiàng)目公司進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)，賬戶設(shè)置缺乏準(zhǔn)確性，財(cái)務(wù)核算不清等問(wèn)題。最后，公路建設(shè)項(xiàng)目多為往來(lái)款項(xiàng)，存在會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)登記不及時(shí)或者編制報(bào)表存在漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)和亂報(bào)的現(xiàn)象。

（四）尚未建立財(cái)管管理制度等相關(guān)規(guī)章制度

我國(guó)個(gè)別項(xiàng)目公司尚未建立切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理制度等規(guī)章制度。未能?chē)?yán)密全面地規(guī)范固定資產(chǎn)與資金的管理與使用，付款額度和結(jié)算程序以及授權(quán)限制條件等。其次，忽略財(cái)務(wù)部門(mén)的監(jiān)督和管理，對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)內(nèi)部控制力度低下，導(dǎo)致資金的浪費(fèi)與流失，削弱政府的財(cái)政承受能力，提高社會(huì)資本方的投資成本、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，有關(guān)項(xiàng)目公司會(huì)計(jì)核算與處理方法的制度有待進(jìn)一步健全。以規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)人員的會(huì)計(jì)核算流程。保證項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整。

（五）財(cái)務(wù)人員風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力與職業(yè)素質(zhì)有待提升

就PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)，最常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)即為財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要包括融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。如個(gè)別社會(huì)資本方開(kāi)展項(xiàng)目前困于銀行等融資機(jī)構(gòu)資金到位不及時(shí)。導(dǎo)致延誤工期的融資風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目公司支付預(yù)付款后，承包商無(wú)力返還貨款或者擅自挪用、轉(zhuǎn)借公款等建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；政府一旦出現(xiàn)政策變更，項(xiàng)目公司將面臨政策風(fēng)險(xiǎn)。此外，個(gè)別項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)與技能有待提高，賬務(wù)處理不清，且存在身兼數(shù)職、職責(zé)混亂等違規(guī)現(xiàn)象，難以滿足PPP項(xiàng)目復(fù)雜業(yè)務(wù)核算和賬務(wù)處理需求。

三、針對(duì)以上問(wèn)題提出的解決建議

（一）加強(qiáng)資金管理，提升資金使用效率

選擇信用度高、資金雄厚的融資機(jī)構(gòu)，必要時(shí)可尋求第三方提供擔(dān)保，以確保資金及時(shí)到位。其次，科學(xué)合理地選擇融資方式，如獨(dú)家、聯(lián)合、銀團(tuán)貸款等，同時(shí)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，合理設(shè)定資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)，最大限度避免資金滯留風(fēng)險(xiǎn)。再次，財(cái)務(wù)人員應(yīng)及時(shí)監(jiān)察資金到位情況，實(shí)時(shí)確保項(xiàng)目資本不得低于總投資額的35%，保證PPP項(xiàng)目有序開(kāi)展。此外，由于項(xiàng)目公司在建設(shè)初期資金普遍較為充足，為充分發(fā)揮資金的使用效能，可資金投資于基金、承兌匯票等保本增值類(lèi)理財(cái)業(yè)務(wù)，或者存為通知存款或定期存款。最后，應(yīng)制定資金管理制度，明確規(guī)定項(xiàng)目公司僅能開(kāi)設(shè)一家基本銀行賬戶。做到專(zhuān)款專(zhuān)用。不得用現(xiàn)金支付大額的往來(lái)款項(xiàng)，定期要求銀行向公司匯報(bào)資金使用情況，防止挪用、轉(zhuǎn)借公款。endprint

（二）強(qiáng)化成本控制，構(gòu)建完善科學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算體系

在項(xiàng)目前期準(zhǔn)別階段，財(cái)務(wù)人員應(yīng)充分做好成本估算工作。制定切實(shí)可行的成本控制方案，著重抓好設(shè)備折舊年限、生產(chǎn)費(fèi)用和銷(xiāo)售費(fèi)用的控制工作。其次，資產(chǎn)移交清算時(shí)應(yīng)客觀按照真實(shí)市價(jià)予以定價(jià)。實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙贏。再次，構(gòu)建完善科學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算體系，制定財(cái)務(wù)預(yù)算方案時(shí)財(cái)務(wù)人員應(yīng)實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展與運(yùn)營(yíng)情況。積極咨詢工程師等專(zhuān)家。實(shí)時(shí)召開(kāi)方案評(píng)審會(huì)。確保預(yù)算方案準(zhǔn)確高效。同時(shí)，加強(qiáng)外延成本的控制，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和法律約束機(jī)制，如簽訂征地拆遷包干合同，對(duì)征地拆遷工作實(shí)行市場(chǎng)化和合同制運(yùn)作，將項(xiàng)目成本控制在預(yù)期范圍內(nèi)。最后，做好固定資產(chǎn)管理工作，以避免材料或設(shè)備等固定資產(chǎn)的丟失或毀損。減少PPP項(xiàng)目公司的額外支出和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）規(guī)范項(xiàng)目公司業(yè)務(wù)處理方法和會(huì)計(jì)核算流程

財(cái)務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范員工報(bào)銷(xiāo)程序。驗(yàn)證發(fā)票真?zhèn)危_保報(bào)銷(xiāo)票據(jù)真實(shí)合法。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)真核對(duì)購(gòu)貨發(fā)票的數(shù)量、單價(jià)、日期、單位名稱(chēng)和印章等信息，仔細(xì)查看相應(yīng)的合同條款，如果發(fā)生追加投資的情況，及時(shí)與承包商核對(duì)并確認(rèn)追加投資的金額與用途。并上報(bào)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和高層管理者，防止非法挪用資金等行為的發(fā)生。其次，特邀稅務(wù)局或會(huì)計(jì)師事務(wù)所工作者對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行定期或不定期的技能培訓(xùn)。督促其按照項(xiàng)目公司業(yè)務(wù)特點(diǎn)。正確開(kāi)設(shè)會(huì)計(jì)科目，及時(shí)登記憑證與賬簿，嚴(yán)格規(guī)范付款手續(xù)，以保證賬簿能夠真實(shí)反映公司經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)信息。增強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。為日后編制竣工決算提供準(zhǔn)確有效的財(cái)務(wù)信息。

（四）建立健全相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范財(cái)務(wù)管理行為

一是應(yīng)完善內(nèi)部控制制度，找準(zhǔn)關(guān)鍵控制點(diǎn)，節(jié)約項(xiàng)目成本的同時(shí)提高質(zhì)量與效率，明確財(cái)務(wù)人員職責(zé)，做到不相容職務(wù)相分離，力求達(dá)到相互監(jiān)督、彼此牽制的目的。二是建立內(nèi)部審計(jì)部門(mén)。不定期對(duì)財(cái)務(wù)工作進(jìn)行審查，做到事前預(yù)測(cè)、事中控制、事后監(jiān)督。三是制定資金管理制度，確定財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人的職權(quán)，對(duì)于一定限額的資金可由財(cái)務(wù)經(jīng)理直接決定能否支付資金。但超過(guò)一定額度的資金則需要上報(bào)董事會(huì)，由公司經(jīng)理共同決議資金的用途，加大資金的管理力度。四是制定固定資產(chǎn)管理制度，確定固定資產(chǎn)的使用權(quán)。以提高固定資產(chǎn)的使用率。五是制定財(cái)務(wù)開(kāi)支事項(xiàng)審批機(jī)制。建立合理有效的PPP公路建設(shè)項(xiàng)目投資核算表，以正確清晰的歸集項(xiàng)目成本，規(guī)范項(xiàng)目費(fèi)用。

（五）應(yīng)積極防范項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提升財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)

首先，對(duì)于融資風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司可在選擇融資機(jī)構(gòu)時(shí)，在合同中詳細(xì)說(shuō)明借款與還款的時(shí)點(diǎn)和本息?；蛘邔で笮庞枚雀叩牡谌綖槿谫Y機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，確保資金及時(shí)到位。其次。對(duì)于建設(shè)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司可憑借制定嚴(yán)謹(jǐn)詳細(xì)的合同條款，確定預(yù)付款的用途、保證金額度以及工程結(jié)算手續(xù)，項(xiàng)目結(jié)算前需要項(xiàng)目參與者核實(shí)并確認(rèn)往來(lái)款項(xiàng)，以降低PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，在項(xiàng)目投招標(biāo)階段，社會(huì)資本方與政府應(yīng)就政策變更帶來(lái)的影響進(jìn)行協(xié)商。以有效防范政策風(fēng)險(xiǎn)。再次，政府應(yīng)通過(guò)公平、公開(kāi)招標(biāo)方式選擇資金雄厚、信譽(yù)好的社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，降低政府的最低需求風(fēng)險(xiǎn)。最后，選聘或培養(yǎng)具有基建專(zhuān)業(yè)知識(shí)、會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)豐富且技能嫻熟的會(huì)計(jì)人員從事財(cái)務(wù)工作，以推動(dòng)PPP項(xiàng)目穩(wěn)健落實(shí)。

責(zé)任編輯：楊國(guó)棟endprint