PPP模式在城市軌道交通建設(shè)中的運用分析

陳振越 陳旸

[摘 要]隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，城市軌道交通因其環(huán)保、高效、快捷等特點，越來越多的城市將其作為解決交通問題的首要方式。但是資金、建設(shè)規(guī)劃、運營等問題，成為了制約我國軌道交通發(fā)展的首要障礙。文章通過分析城市軌道交通中引入的PPP（Public-Private Partnership）模式，結(jié)合天津市、成都市等地城市軌道交通發(fā)展PPP模式的實際情況，將競爭驅(qū)動和融資驅(qū)動分別作為筆者的著手點，提出一些關(guān)于城市軌道交通PPP模式發(fā)展的創(chuàng)新思路。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；城市軌道交通；天津地鐵；成都地鐵

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.28.016

1 何為PPP模式

PPP是“Publie-Private Partnership”的縮寫，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，“公”即公共部門，“私”即私營機構(gòu)。但由于世界各國及國際組織在PPP上并沒有一個被廣泛認可和接受的定義，從總體上看，PPP即為公共部門和私營機構(gòu)就提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的合作關(guān)系。

2 城市軌道交通引入PPP模式的目的

軌道交通項目作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有自然壟斷性。根據(jù)國際經(jīng)驗，世界上大多數(shù)城市（紐約、柏林、巴黎、莫斯科）的地鐵項目的投融資、管理模式均采用“國有國營”的舊模式，即完全由政府財政投資、建設(shè)并運營。之所以采用這種模式，是因為軌道交通具有投資額巨大、價格受到政府的監(jiān)管、投資回報期長及政府公益性等特點。因此社會投資人對于投資建設(shè)城市軌道交通和運營的積極性并不高。

為了拓展建設(shè)、運營資金的來源，提高建設(shè)、運營的效率，國內(nèi)外一些快速發(fā)展城市提出引入 “PPP模式”，加快城市軌道交通的發(fā)展。對于城市軌道交通發(fā)展而言，引入PPP模式通常是基于以下幾點考慮。

2.1 實現(xiàn)各類資源的最優(yōu)組合

具體可從以下幾個角度來說：一是社會的大量閑置資本進入，進行長期有效的投資，有利于穩(wěn)定社會經(jīng)濟發(fā)展，且城市軌道交通為壟斷領(lǐng)域，投資人間的相互競爭為項目從設(shè)計、建設(shè)到運營的整個生命周期提供了一個持續(xù)的激勵；二是投資人的專業(yè)資源和創(chuàng)新能力，可以為項目本身提供質(zhì)量更高、效率更高、創(chuàng)新性更強的服務(wù)，帶來更加富有創(chuàng)新性的收入來源；三是以將項目部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給能夠更好控制風(fēng)險的社會投資人，規(guī)避政府不必要風(fēng)險；四是方便政府與投資人分別對各自的風(fēng)險和成本進行全面的、長期的規(guī)劃。

2.2 彌補政府財政資金不足

我國宏觀經(jīng)濟近年保持高速持續(xù)的增長，2016年我國GDP全年增速為6.7%。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，城市軌道交通建設(shè)又是近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的著力點。由于軌道交通建設(shè)的造價高昂（地下每千米5億元左右，地上每千米2億元左右），且投資回收期長，政府沒有能力提供足夠的資金，PPP模式則可以為解決公共需求與政府財政資金不足的矛盾提出新的解決方案。

2.3 提升軌道交通服務(wù)的水平

在PPP模式下，社會投資人必須盡可能地滿足用戶的需求，努力提升其服務(wù)水平，得到民眾認可，其根本原因是其自身為了得到能夠持續(xù)提供公共服務(wù)的資格，實現(xiàn)投資的利潤最大化。同時，社會投資人所具有的管理經(jīng)驗與經(jīng)營頭腦、擁有大量的專業(yè)技術(shù)和專業(yè)人才以及類似的項目經(jīng)歷和經(jīng)驗，為其服務(wù)水平的提升給予了客觀上的支持。

2.4 降低成本

對于社會投資人來說，降低生產(chǎn)成本，實現(xiàn)利潤的最大化，是其根本目的所在。PPP模式可以充分利用投資人的這一特性，激勵社會投資人通過制定最佳方案、適用規(guī)模經(jīng)濟、創(chuàng)新性技術(shù)、更加靈活的采購，降低非必要費用的支出，以提高效率、降低成本。

3 PPP模式在城市軌道交通中的實際應(yīng)用

3.1 PPP模式在天津城市軌道交通6號線中的應(yīng)用

根據(jù)天津市軌道交通6號線的初步設(shè)計計劃，工程總投資約為279億元。將項目劃分為兩部分，分別為土建工程部分和車輛、信號、自動售票等機電設(shè)備部分。

3.1.1 土建工程部分

土建工程部分由地鐵投資公司承擔(dān)，總投資額約為196億元，以目前天津市政府的財政政策，政府承擔(dān)50%的項目資金來源，即98億元，那么還有98億元的資金需要地鐵公司自行籌措。天津地鐵通過發(fā)行地鐵債券進行融資，后期通過政府補貼及土地開發(fā)收益進行償還。償債資金來源于項目經(jīng)營的直接收益以及政府扶持政策所轉(zhuǎn)化的效益，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是項目貸款的安全保障。

3.1.2 車輛、信號、自動售票等機電設(shè)備部分

車輛、信號、自動售票等機電設(shè)備部分，則是通過招投標的形式選擇經(jīng)濟實力雄厚，有著豐富的地鐵運營經(jīng)驗和能力的大型企業(yè)組建特許公司來完成。建成運行后，特許公司將負責(zé)天津地鐵6號線的運營管理、全部設(shè)施的維護、除洞體以外的資產(chǎn)更新以及站內(nèi)商業(yè)活動的經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)各種商業(yè)經(jīng)營收入收回投資。待特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將其所管轄資產(chǎn)全部歸還給地鐵公司。

3.2 PPP模式在成都城市軌道交通18號線中的應(yīng)用

2017年，成都市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會與中國電力建設(shè)股份有限公司正式簽署《成都軌道交通18號線工程PPP項目政府與社會資本合作協(xié)議》。成都軌道交通18號線工程是成都市首個地鐵PPP項目，也是目前全國城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域投資額最大的PPP項目，初始投資總額高達347億元。

中國電力建設(shè)股份有限公司成為成都軌道交通18號線工程PPP項目的社會資本方，由該社會資本方與成都地鐵公司共同出資組建項目公司，其將負責(zé)本項目的投資、設(shè)計、建設(shè)、運營管理、運營維護以及授權(quán)范圍內(nèi)的非客運服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營，合作期為22年，期滿后將無償移交成都地鐵公司。

成都軌道交通18號線PPP模式合作的成功，意味著通過PPP模式進行城市軌道交通建設(shè)可以大幅度減輕政府的財政壓力，政府在此基礎(chǔ)上可以將有限的資金用在建設(shè)更多的線路上。與此同時，PPP模式可以更好地吸納中國電力建設(shè)股份有限公司等國有大型企業(yè)多年積累的優(yōu)勢力量，為項目引進更加先進的建設(shè)和運營管理經(jīng)驗，促進設(shè)計、施工、運營等多方面的工作革新，全方位提升城市軌道交通質(zhì)量品質(zhì)，為民眾提供更高水平的公共交通出行服務(wù)。endprint

成都軌道交通18號線建成后，將成為國內(nèi)第一條設(shè)計時速達140km/h的城市軌道交通線路，途經(jīng)的龍泉山一號隧道將成為國內(nèi)最長的軌道交通山嶺高瓦斯隧道，總體工程也將成為我國PPP模式下投資額最大的軌道交通項目。

4 軌道交通項目PPP模式的創(chuàng)新

由于提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的經(jīng)濟背景和需求的不同，PPP模式較傳統(tǒng)的模式相比，PPP模式可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率與時間效率，PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資資金來源，可使基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善。結(jié)合軌道交通PPP項目特點與不同城市的發(fā)展現(xiàn)狀，分別以競爭為驅(qū)動的PPP模式和融資為驅(qū)動的PPP模式展開分析。

4.1 以競爭為驅(qū)動的PPP模式

此類PPP模式適用于已基本形成一定規(guī)模的軌道交通網(wǎng)絡(luò)的城市，如北京、上海、廣州等。這些城市的軌道交通已成為市民日常出行的首選方式，客流量較穩(wěn)定，且每年均呈增長趨勢，因此在這些項目中采用PPP模式，有助于打破現(xiàn)有行業(yè)壟斷，建立競爭市場格局，培養(yǎng)企業(yè)市場憂患意識。有效地利用市場化運作存量資產(chǎn)，達到資產(chǎn)增值的目的。

4.1.1 補償B-O-T模式

BOT的含義是“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”（Build-Operate-Transfer）。補償B-O-T模式的引入，是由于城市軌道交通項目的前期投入巨大，后期內(nèi)部財務(wù)效益差，全壽命周期內(nèi)難以實現(xiàn)自我平衡。對于新線的建設(shè)，設(shè)計科學(xué)的盈利結(jié)構(gòu)、吸引社會投資人積極參與競爭，對于補償B-O-T模式尤為重要。以天津地鐵6號線為例，測定保本票價、計算運營成本、計算差額由政府補貼等措施便可以體現(xiàn)。

補償B-O-T模式雖說是一種新線路建設(shè)的融資思路，但它所起的主要作用依舊是在線網(wǎng)建設(shè)和運營的過程中引入了競爭，改變了現(xiàn)有建設(shè)和運營市場的壟斷格局。

國有大型企業(yè)之所以愿意參與B-O-T項目，結(jié)合我國現(xiàn)實情況分析如下：一是國有大型企業(yè)的融資成本相對于民營企業(yè)來說較低，大量的低成本資金若能得到有效的組合利用，便可為其增加可觀收益；二是國有大型企業(yè)在參與B-O-T項目時，也可以引進一些產(chǎn)業(yè)基金或其他類型的資本來做該項目，舒緩企業(yè)自身的資金壓力。

4.1.2 城市軌道交通線路經(jīng)營權(quán)出讓

以新加坡地鐵為例，地鐵線路前期工程完全由政府投資建設(shè)，建成后，將地鐵運營完全委托給有運營經(jīng)驗的社會投資人負責(zé)運營管理和相關(guān)資源開發(fā)。

市場化運作存量資產(chǎn)，引入適度競爭。將改變城市軌道交通長期由國有運營公司壟斷經(jīng)營帶來的效率低下、虧損嚴重、依賴政府補貼的局面，降低運營成本和提高運營效率，促進國企的改革。

4.2 以融資為驅(qū)動的PPP模式

在我國發(fā)展軌道交通的城市中，除北京、上海、廣州、深圳等城市外，青島、沈陽、昆明等大多數(shù)城市運營中線路僅為1～2條。對于這些遠未形成軌道交通網(wǎng)絡(luò)的城市，運營公司有著經(jīng)驗不足、成長性較強等特點。假如說這類項目過早地引入以競爭為驅(qū)動的PPP模式，容易使其自身經(jīng)營復(fù)雜化，在一定程度上也會影響到城市軌道交通線網(wǎng)未來的發(fā)展規(guī)模。為此，筆者將提出以融資為驅(qū)動的PPP創(chuàng)新模式，解決這一問題。

4.2.1 B-L-T模式

BLT的含義是“建造-租賃-轉(zhuǎn)讓”（Build-Lease-Transfer）。此模式相對于城市軌道交通來說，將總工程劃分為土建工程部分（A部分）和車輛、信號、自動售票等機電設(shè)備部分（B部分）。A部分由地鐵公司負責(zé)，政府負責(zé)投資，B部分引入社會投資人，建成后，B部分將租賃給政府投資方使用。由政府方負責(zé)線路運營，向社會投資人支付B部分的使用租賃費用。

在這種機制下，伴隨國內(nèi)建設(shè)市場的競爭壓力，可以刺激大型設(shè)備制造商為了搶占市場份額，先期墊資，有利于降低工程的造價和運營維護成本。

4.2.2 B-T-D模式

BTD的含義是“建造-轉(zhuǎn)讓-開發(fā)”（Build-Transfer-Develop）。在此模式下，政府給予部分地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)規(guī)劃條件，在不影響地鐵發(fā)展的情況下，開發(fā)地鐵站上蓋物業(yè)。建成后將所有地鐵所需設(shè)施全部移交地鐵公司獨立運營，給予社會投資人地鐵站上蓋物業(yè)一定期限的經(jīng)營權(quán)。

這種模式有利于吸引更多物業(yè)經(jīng)營商和有相應(yīng)施工資質(zhì)的社會投資人參與。

5 結(jié) 論

隨著城市軌道交通的發(fā)展，引入相應(yīng)的市場化運作機制和相應(yīng)融資機制將成為必然趨勢。推動PPP模式與城市軌道交通的有機結(jié)合，必將促進城市軌道交通的發(fā)展效率與質(zhì)量。在實踐中，一定要在具體分析每一個項目的特點的情況下，選擇適合需求和易操作的PPP模式。

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[3]周宏音，王文學(xué).天津地鐵6號線PPP融資模式案例研究[J].城市建設(shè)理論研究：電子版，2013（14）.

[作者簡介]陳振越（1999—），男，漢族，山東濱州人，天津市濱海新區(qū)大港第八中學(xué)；陳旸（1970—），男，漢族，河南開封人，河南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士、副教授。endprint