我國高層次人才雙創(chuàng)政策的對比研究
——基于制度質(zhì)量的視角

● 劉忠艷 趙永樂

我國高層次人才雙創(chuàng)政策的對比研究
——基于制度質(zhì)量的視角

● 劉忠艷 趙永樂

新經(jīng)濟時代，人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策逐步成為各地打造創(chuàng)新經(jīng)濟增長點的重要制度杠桿?；诠舱叻治隼碚?，采用內(nèi)容分析研究方法，選取長江經(jīng)濟帶沿線省市11個國家高新區(qū)83份高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策作為研究樣本，系統(tǒng)分析并揭示高新區(qū)高層次人才雙創(chuàng)政策呈現(xiàn)出的共通性和差異性。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系不斷得到充實完善，但適用對象、激勵時機、產(chǎn)業(yè)選擇的同質(zhì)化問題較為突出，雙創(chuàng)政策的地方性元素還有待于深入挖掘，以高層次人才雙創(chuàng)發(fā)展周期性需求為導向的動態(tài)化、精準性的政策供給能力還有待提高。最后圍繞突出問題，提出契合地方發(fā)展元素的高層次人才雙創(chuàng)政策供給體系和差異化精準治理的改革路徑和具體策略。

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策 高新區(qū) 高層次人才 內(nèi)容分析

一、問題的提出

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)漸進成為支撐區(qū)域經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的新動力和新引擎（Minniti，2008），各國或地區(qū)政府為激發(fā)各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)進行了一系列制度安排，如中國政府推出“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”計劃（2015），以雙創(chuàng)政策優(yōu)惠措施，激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)潛能與活力，助力經(jīng)濟發(fā)展；印度政府也推出了“創(chuàng)業(yè)印度崛起印度（Start Up India Stand Up India）”計劃（2016），旨在借助政策措施激勵印度全民族的創(chuàng)業(yè)精神，進而實現(xiàn)后發(fā)趕超。其中，高層次人才作為人才資源中的重要資源，是衡量一個地區(qū)核心競爭優(yōu)勢的關鍵要素，是確保地方在經(jīng)濟全球化競爭日趨激烈條件下制勝的核心戰(zhàn)略資源(何鳳秋，2011)。由此，為充分激發(fā)高層次人才在雙創(chuàng)領域中的高端引領作用，中共中央國務院、相關部委以及地方政府先后出臺了一系列相關政策和意見，為高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了有力的制度保障和政策護航，如國家“千人計劃”、“萬人計劃”，江蘇“雙創(chuàng)計劃”。

高層次人才雙創(chuàng)政策實屬高層次人才發(fā)展政策體系的重要組成部分，旨在借助雙創(chuàng)政策引導措施，激勵擁有較強科學技術(shù)的高層次人才能夠帶技術(shù)、帶團隊、帶項目到所需地方開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)行動，乃至創(chuàng)辦新企業(yè)，助力地方技術(shù)更新和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。反觀各地、各級政府相繼出臺的高層次人才雙創(chuàng)政策文件以及取得的成績，學術(shù)界以高層次人才雙創(chuàng)政策為主題而展開的相關研究顯得比較零星。盡管已有研究涉及到了高層次人才發(fā)展的政策演進（鄭代良等，2012）、引進（孟華等，2017）、科技成果轉(zhuǎn)化(徐進亮，2016)、國際經(jīng)驗借鑒（鄭永彪等，2013）、政策效果評估（李錫元等，2014）等內(nèi)容，但鮮見對地區(qū)間的高層次人才雙創(chuàng)政策趨同“羊群效應”及其癥結(jié)給予深入回應，尤其對政策擴散中盲目模仿、跟隨而出現(xiàn)的政策實施效果不佳的問題的研究還有待深入分析?；诖?，本研究采用內(nèi)容分析法，選取長江經(jīng)濟帶沿線典型高新區(qū)高層次人才雙創(chuàng)政策作為研究樣本，分析區(qū)域間高新區(qū)高層次人才雙創(chuàng)政策存在的共通性和差異性，重點探討高層次人才雙創(chuàng)政策存在的盲點與不足，進而提出結(jié)合地方發(fā)展實際來優(yōu)化高層次人才雙創(chuàng)政策設計和制度供給的具體建議，以期為豐富和完善人才發(fā)展政策理論有所助益，也為人才發(fā)展治理背景下實現(xiàn)人才雙創(chuàng)精準施策提供一個可供參考的分析思路。

二、研究設計與分析框架

（一）研究方法的選擇

作為公共政策工具的載體，政策文件承載和闡釋了政策主體、政策過程、政策工具等信息，是研究政府政策的重要渠道（朱艷鑫等，2016）。以往圍繞創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的政策研究主要表現(xiàn)為文本解讀、計量分析、網(wǎng)絡治理等幾種范式，而突破單一政策體系并構(gòu)建起雙元政策、多元政策之間的比較研究范式未能得到深入探討。脫離政策文本未能深入解讀闡釋而憑借政策文本量化研究的單一路徑會遭自政策文本深層次相關機理解剖深度不夠的質(zhì)疑。鑒于此，本文在對結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化的政策數(shù)據(jù)資料進行整理分析基礎上，深入政策文本內(nèi)部，從文本素材中抽離情景結(jié)構(gòu)，識別和挖掘大規(guī)模政策文本中潛藏的主題信息，揭露主題與政策文本之間的關系，對政策內(nèi)容體系及其運作機理作出質(zhì)性描述和比較分析，試圖描述和解釋政策內(nèi)容及背后變量間的邏輯規(guī)律，以及政策潛藏根源和語義核心（Harwood &Garry，2003）。

（二）研究樣本的確立

本研究選取長江經(jīng)濟帶沿線11個省市國家級高新區(qū)公開、權(quán)威的相關高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、通知、意見、辦法、條例等作為主要數(shù)據(jù)來源并展開樣本分析。具體來看，選取案例政策樣本主要遵循如下原則：其一，示范性原則。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和長江經(jīng)濟帶雙重戰(zhàn)略疊加為沿線高新區(qū)轉(zhuǎn)型升級并提升示范作用提供了戰(zhàn)略契機。高新區(qū)作為深化改革的前沿地帶，在探索體制機制創(chuàng)新層面彰顯出試驗性與過渡性的示范特點（胡彬，2014）。加之園區(qū)發(fā)展成效較為顯著，以2014年長江經(jīng)濟帶沿線省市51個國家高新區(qū)發(fā)展狀況來看，其營業(yè)總收入占全國高新區(qū)的40%，工業(yè)總產(chǎn)值占全國高新區(qū)的44%，上繳稅費占全國高新區(qū)的40%，凈利潤占全國高新區(qū)的37%（科技部，2015）。因而選擇該區(qū)域園區(qū)作為政策樣本的來源地，能夠發(fā)揮沿線高新區(qū)在雙創(chuàng)政策實踐層面的帶動示范效應。其二，地域原則。研究依照國務院對長江經(jīng)濟帶所覆蓋的上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州11個省市，以及結(jié)合截至目前科技部火炬中心國家高新區(qū)的名單目錄，按照1：1的比例，選定各省市域內(nèi)一個國家級高新區(qū)作為政策分析的策源地。其三，綜合發(fā)展競爭力水平原則。在遵循空間地域同比例采樣的基礎上，參照2015年中國科技部火炬中心涉及國家級新區(qū)評價結(jié)果，選取長江經(jīng)濟帶沿線各省市域內(nèi)發(fā)展水平相對較好、競爭優(yōu)勢突出的高新區(qū)，將其視為最終政策樣本的來源地，具體詳見圖1。

（三）數(shù)據(jù)收集與整理

圖1 長江經(jīng)濟帶11個國家高新區(qū)

表1 長江經(jīng)濟帶沿線國家級高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文本一覽表

在收集到政策樣本的基礎上，制定政策分析框架，為研究分析提供明晰的分析思路?；诖?，將龐雜的政策文本內(nèi)容從共通性（Commonality）X軸和差異性（Diversity）Y軸二維坐標系全面剖析政策結(jié)構(gòu)體系及其存在的結(jié)構(gòu)性差異，系統(tǒng)定量描述解讀，形成有關高層次人才雙創(chuàng)政策環(huán)境的全景式解析。具體而言，共通性層面，突出政策目標導向，結(jié)合政策決策方的政府角度系統(tǒng)分析政策設計的戰(zhàn)略目標、價值取向；從制度構(gòu)建層面，揭露政策設計的機理、特征以及邏輯遵循；從激勵范圍借鑒Rothwel和Zegveld的政策工具分析方法，從供給、需求、環(huán)境三個側(cè)面解剖政策措施及其扶持范疇以及作用對象。再從，政策改革創(chuàng)新進程、扶持激勵強度、施策成效三個層面解讀高層次人才雙創(chuàng)政策供給所存在的空間結(jié)構(gòu)性差異，分析框架如圖2所示。

遵循“政策編號—政策條款—內(nèi)容分析單元—項目編碼”相對應的編碼規(guī)則對所選政策樣本進行文本編號，將文本內(nèi)容轉(zhuǎn)換為可供分析的數(shù)據(jù)資料，為下文開展系統(tǒng)化研究提供分析土壤，部分內(nèi)容分析編碼見表2。

圖2 國家高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策分析框架

三、國家高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策分析

（一）X維度：共性特征維度

1.制度構(gòu)建的邏輯分析

從政策設計和園區(qū)差異化發(fā)展的行動邏輯看，高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建思路遵循“人才發(fā)展戰(zhàn)略為總領、以園區(qū)產(chǎn)業(yè)功能定位為導向、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展政策為主體，相關輔助性政策為支撐”的基本邏輯，形成“戰(zhàn)略—政策—配套支撐”相契合的制度設計路徑。研究發(fā)現(xiàn)，大部分高新區(qū)均有提出構(gòu)建人才特區(qū)的戰(zhàn)略目標，在這一戰(zhàn)略目標的指導下，結(jié)合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，紛紛出臺了系列的人才工程計劃用以引領和指導人才雙創(chuàng)發(fā)展。例如，蘇州工業(yè)園“金雞湖雙百領軍人才計劃”、杭州高新區(qū)濱江“5050計劃”、武漢東湖“3551光谷人才計劃”、長沙高新區(qū)“555人才計劃”、成都高新區(qū)“菁蓉·高新人才計劃”?？傮w來看，高新區(qū)高層次人才雙創(chuàng)政策體系設計與安排，與園區(qū)重點突破發(fā)展瓶頸，發(fā)揮高層次人才在雙創(chuàng)領域的高端引領功能形成呼應。

2.政策目標的旨歸分析

政策目標是政策實施的邏輯起點，是政策實現(xiàn)其運行價值的歸因。研究發(fā)現(xiàn)，高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的經(jīng)濟性目標較為突出，尤其在涉及高層次人才雙創(chuàng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)選擇層面，大部分高層次人才雙創(chuàng)領域主要涉及到了園區(qū)在未來一段時期內(nèi)大力發(fā)展和重點扶持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。高層次人才雙創(chuàng)政策的經(jīng)濟性目標旨在通過政策激勵性措施，助力擁有園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的核心技術(shù)高層次人才帶技術(shù)和帶項目到園區(qū)發(fā)展，為園區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)優(yōu)化注入新動力，繼而推進園區(qū)產(chǎn)業(yè)質(zhì)態(tài)升級和增強園區(qū)核心競爭力。例如，張江高新區(qū)鎖定納米技術(shù)應用、云計算、生物醫(yī)藥、機械裝備、電子信息等產(chǎn)業(yè)領域，以及金融、物流、服務外包、文化創(chuàng)意、電子商務、專業(yè)服務等現(xiàn)代服務業(yè)等領域?qū)Ω邔哟稳瞬艅?chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供政策扶持。又如貴陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)針對貴州“大數(shù)據(jù)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，專門制定推動地區(qū)“大數(shù)據(jù)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展相嵌套的人才發(fā)展政策（《貴陽國家高新區(qū)促進大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新十條政策措施(試行)》），其中強調(diào)要支持大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新領軍人才引進和培育。

表2 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

3.激勵范圍的結(jié)構(gòu)分析

圖3 國家高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵范圍的結(jié)構(gòu)分析框架

政策激勵扶持對象主要指符合政策規(guī)定在科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)等領域的高層次人才，各園區(qū)對高層次人才的界定以及扶持力度相應地出臺了相關制度性措施予以補充說明, 在激勵扶持對象層面呈現(xiàn)出較大的趨同性，涵蓋了兩院院士、國際級大獎獲得者、國家“千人計劃”、“萬人計劃”以及入選省市級層面人才工程的高層次人才等在內(nèi)。如蘇州工業(yè)園區(qū)《園區(qū)工委、管委會關于蘇州工業(yè)園區(qū)吸引高層次和緊缺人才優(yōu)惠政策的意見》、南昌高新區(qū)《鼓勵高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)若干政策措施暫行辦法》、貴陽國家高新區(qū)《貴陽國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高層次人才認定暫行辦法》均對園區(qū)扶持的對象作出明確規(guī)定。此外，在雙創(chuàng)平臺建設層面，各園區(qū)管委會著力于創(chuàng)建眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器、各類創(chuàng)業(yè)園，以全過程服務鏈、平臺鏈助力高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。從扶持著力點來看，園區(qū)激勵高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的項目主要聚焦在創(chuàng)投基金引導、融資眾籌、產(chǎn)權(quán)保護、政府采購、產(chǎn)品推廣、醫(yī)療保健、落戶、購房補貼、子女入學等層面（見圖3）。

當前，改革試點工作已經(jīng)進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的關鍵階段。我們將堅持把做好工程建設項目審批制度改革試點工作，作為南京增強“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導的具體行動，作為南京進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、深化改革的重要契機，作為南京對標找差、創(chuàng)新實干、提升城市首位度、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，始終按照黨中央國務院和省委省政府部署要求，緊扣“864”總體改革目標，緊盯改革試點的關鍵節(jié)點，進一步加大工作力度、狠抓制度創(chuàng)新、提升服務水平，努力創(chuàng)出南京經(jīng)驗、形成更多可復制可推廣的制度創(chuàng)新成果，為全國面上改革作出貢獻?！?/p>

（二）Y維度：空間差異維度

1.內(nèi)容創(chuàng)新分析

就政策創(chuàng)新的區(qū)域比較而言，長江經(jīng)濟帶沿線11個高新區(qū)高層次人才雙創(chuàng)政策體系創(chuàng)新力度和內(nèi)容延伸層面呈現(xiàn)空間分異性特征。整體來看，長三角地區(qū)是引領突破式變革，高層次人才雙創(chuàng)政策體系較為完備,配套性政策相對更加明確細化,自主式尋求突破制度困境的敏捷度較高，政策內(nèi)容得到延伸和拓展。如上海張江、蘇州工業(yè)園圍繞外國人才簽證申請程序復雜、入境出境不夠便捷、停留居留時限制約等問題，出臺相關專項性政策。新區(qū)制度創(chuàng)新步伐更快，還嘗試探索政府購買人才中介服務的新型模式來提升人才服務體系的專業(yè)化、高端化水平。中游地區(qū)利用地緣優(yōu)勢和地區(qū)發(fā)展特點，表現(xiàn)出快速性發(fā)展創(chuàng)新的特點，注重高層次雙創(chuàng)人才“引、培、留、用”系統(tǒng)化扶持，致力于從政策體系完備層面尋求新的突破。上游地區(qū)體現(xiàn)出跟隨與定點突破特點，政策構(gòu)建的重點主要聚集在打造高層次人才雙創(chuàng)主體政策層面，而人才工程（計劃）后續(xù)配套措施相對跟進不足。如昆明高新區(qū)已出臺《昆明高新區(qū)鼓勵高端科技人才進區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施辦法》聚焦高層次人才雙創(chuàng)發(fā)展的主體政策，除了對人才津貼、人才公寓等政策等方面有所涉及之外，新區(qū)在高層次雙創(chuàng)配套性政策體系建設層面還存在諸多需要完善之處。

2.扶持力度分析

從政策扶持力度的區(qū)域性比較來看，長江經(jīng)濟帶沿線高新區(qū)針對高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展福利性政策、發(fā)展性政策扶持力度呈現(xiàn)出區(qū)域結(jié)構(gòu)性差異。一方面，住房補貼資金額度和補貼方式的差異，各高新區(qū)針對不同類型高層次人在安居補貼運行機制層面存在資金補助和實物補助兩種模式，并且高層次人才的購房補貼最高額度存在一定差距，譬如昆明高新區(qū)對高層次人才（兩院院士）最高住房補貼不少于200平的住房公寓，而其他大部分高新區(qū)采用的不同等額的資金補助。又如，創(chuàng)業(yè)資金扶持獎勵也存在扶持力度的地區(qū)差異性和獎勵范式的多元化。從創(chuàng)業(yè)資金獎勵的方式來看，體現(xiàn)在啟動資金獎助、研發(fā)資金獎助、參股獎勵、獲獎獎勵、產(chǎn)值達標獎勵、入?yún)^(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展年限參標獎勵、依照創(chuàng)業(yè)發(fā)展階段獎勵等多種組合或單一方式給予高層次人才創(chuàng)業(yè)獎勵，以成都、長沙、杭州高新區(qū)扶持激勵來看地區(qū)之間也呈現(xiàn)出扶持力度、扶持方式等差異性特點，詳見表3。

3.實策成效分析

研究搜集到的11個國家高新區(qū)高層次人才雙創(chuàng)政策中，各高新區(qū)均有提出要創(chuàng)建人才特區(qū)或人才高地戰(zhàn)略發(fā)展目標，以促進高新區(qū)高層次人才優(yōu)勢積累，進而打造人才引領創(chuàng)新、驅(qū)動創(chuàng)新的特色優(yōu)勢。但是，各地區(qū)創(chuàng)新資源集聚程度和發(fā)展水平優(yōu)劣勢各有不同。例如，在海外高層次人才雙創(chuàng)匯聚層面，長三角地區(qū)國家高新區(qū)對海外高層次人才虹吸效應相對要強于長江經(jīng)濟帶上游和中游地區(qū)的高新區(qū)。以杭州高新區(qū)(濱江)為例，2016年上半年全區(qū)擁有25萬人的人才隊伍，其中超過50%為研發(fā)人員；擁有國家級“千人計劃”人數(shù)59人，擁有省級“千人計劃”人數(shù)111人，海外高層次人才近4700人，創(chuàng)辦企業(yè)約920家（余小平等， 2016）。而這一數(shù)據(jù)遠遠高于長江經(jīng)濟帶沿線上游地區(qū)高新區(qū)同類高層次人才雙創(chuàng)的總數(shù)。

表3 長江經(jīng)濟帶典型高新區(qū)高層次人才創(chuàng)投引導、獎勵資金比較

四、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

縱觀上述分析，高新區(qū)在推動高層次人才雙創(chuàng)發(fā)展進程中，逐步形成人才引領創(chuàng)新、驅(qū)動創(chuàng)新的特色優(yōu)勢。概言之，研究得出如下結(jié)論。

首先，高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策扶持力度與地方經(jīng)濟發(fā)展水平存在高相關性。長江經(jīng)濟帶上游地區(qū)資金獎勵力度、激勵措施的強度相對弱于長江經(jīng)濟帶中游及長三角地區(qū)，而長三角地區(qū)的扶持力度最強，這與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實力、優(yōu)越的區(qū)位地理交通優(yōu)勢、城市開放水平有著高相關性。但是，在高層次人才資源相對稀缺的情況下，各高新區(qū)之間憑借資金扶持力度和強度來開展高層次雙創(chuàng)人才的延攬和爭奪，勢必會進一步拉大先發(fā)地區(qū)和后發(fā)地區(qū)之間的發(fā)展差距，出現(xiàn)“富裕地區(qū)高層次雙創(chuàng)人才集聚率愈高”、“后發(fā)地區(qū)高層次雙創(chuàng)人才集聚率越低”的“多米諾效應”和“馬太效應”，長遠看來這種無序化的引智模式會對長江經(jīng)濟帶沿線高新區(qū)的升級發(fā)展、協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

其次，高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策扶持項目與園區(qū)所扶持的產(chǎn)業(yè)領域之間形成較高的契合度，應和了“以產(chǎn)業(yè)聚才”的雙創(chuàng)發(fā)展模式。但是，縱觀各高新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，絕大部分高新區(qū)在產(chǎn)業(yè)主導布局層面，均圍繞節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料等在內(nèi)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領域，較少立足地方特色主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)展開高層次雙創(chuàng)人才引進的合理布局，進而由于“產(chǎn)業(yè)布局”的同質(zhì)化，導致高層次人才雙創(chuàng)扶的產(chǎn)業(yè)選擇領域出現(xiàn)高同質(zhì)化現(xiàn)象。故此，需進一步強化高新區(qū)高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策供給的有效性和精準度，有待提高各園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈、高層次人才雙創(chuàng)生態(tài)鏈之間的兼容性。

最后，在高端人才集聚打造園區(qū)雙創(chuàng)經(jīng)濟對園區(qū)發(fā)展有著不可替代的戰(zhàn)略重要性，但是過度重視人才的身份和“頭銜”的聚才、選才的雙創(chuàng)評估機制，對人才項目存在的技術(shù)價值、市場價值的深入評估和考量還不夠深入，這將不利于園區(qū)長遠發(fā)展。此外，大部分政策扶持內(nèi)容主要傾向于高層次人才創(chuàng)業(yè)初期的引導和扶持，但對后續(xù)發(fā)展的精準性制度安排和服務管理主攻方向未能作出明確安排。除了強化資金使用監(jiān)管之外，對于高層次人才在雙創(chuàng)領域中存在的失信懲戒、產(chǎn)權(quán)保護、用工成本較高等系列問題的制度設計，還有于待補充和完善。

（二）政策建議

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是一項商業(yè)行為，具有高風險性。高層次人才雙創(chuàng)政策成效在很大程度折射出制度作用對象所創(chuàng)造出的系列成果及其影響范圍。高新區(qū)高層次人才雙創(chuàng)政策作為一個復雜的制度系統(tǒng)，其所涉及的內(nèi)容較為廣泛和復雜。但是，以偏概全、以點概面的制度建設若脫離地方發(fā)展的實際情境，或是照搬先發(fā)地區(qū)的政策模式，這將容易促使政策擴散地區(qū)陷入發(fā)展時滯的阻隔和窘境。為此，地方政府應以深化改革為契機，加快轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變大包大攬、無所不能的管理模式，由政府主導型向市場主導、政府公共服務質(zhì)效提升的方向轉(zhuǎn)型。

一是在政策設計上注重政策決策的合理性、科學性、精準性，地方政府需要正視地區(qū)間發(fā)展的差異性，在借鑒先發(fā)地區(qū)政策管理經(jīng)驗的同時，還需要緊緊鎖定地方發(fā)展的特色優(yōu)勢，重點圍繞具備較強基礎和競爭實力的產(chǎn)業(yè)平臺，并以此為政策靶向，設計出能夠吸引和集聚助推優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)更新升級的技術(shù)型高層次人才項目，繼而為園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級注入創(chuàng)新創(chuàng)造的新元素、新活力和新動力，最終實現(xiàn)“以產(chǎn)聚才”；二是預留部分政策扶持空間和資金，用以扶持具有較強原生創(chuàng)造性和創(chuàng)意的人才商業(yè)計劃和項目，培育和挖掘潛在的人才項目，最終實現(xiàn)“以才生產(chǎn)”的發(fā)展模式；三是完善高層次人才獎勵扶持的評選機制，以法治化、市場化、專業(yè)化創(chuàng)業(yè)為前提，引入技術(shù)行業(yè)市場鑒定機制，優(yōu)化入園高層次人才雙創(chuàng)項目的考核和評定，進而確保公平、公正；四是建立區(qū)域間人才信息管理系統(tǒng)，加強對人才項目的后續(xù)監(jiān)督和風險管理，創(chuàng)建人才征信體系和失信懲戒機制，預防人才項目尋租和滋生腐敗。

簡言之，高層次人才雙創(chuàng)政策創(chuàng)新是政府應對“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”發(fā)展需求而開展的體制機制改革和創(chuàng)新行為,但政策創(chuàng)新的“價值”應置于政策生態(tài)的框架下進行衡量，如2013年科技部印發(fā)了《關于國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略提升行動實施方案的通知》，對國家高新區(qū)發(fā)展定位作出戰(zhàn)略部署，強調(diào)結(jié)合園區(qū)特色和資源稟賦，差異化建設“世界一流高科技園區(qū)”、“創(chuàng)新型科技園區(qū)”、“創(chuàng)新型特色園區(qū)”。據(jù)此，各高新區(qū)需結(jié)合功能定位、地理位置、資源稟賦、自然資源與生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況等條件，設計地方高層次人才雙創(chuàng)治理機制，進而實現(xiàn)精準、差異化施策。譬如，后發(fā)地區(qū)的高新區(qū)由于受到經(jīng)濟發(fā)展水平和財政資金客觀條件的限制，可以側(cè)重于整合政策網(wǎng)絡資源，重點鎖定地區(qū)核心比較發(fā)展優(yōu)勢，優(yōu)化資金扶持的靶向，主攻優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，定點突破制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)瓶頸，園區(qū)管委會可以借助政府服務平臺為地方產(chǎn)業(yè)與高層次人才戰(zhàn)略技術(shù)合作做好牽線搭橋和服務工作，此外還需強化地方高校院所在知識、技術(shù)、人才等基礎創(chuàng)新元素方面的供給能力，大力培育本土高層次雙創(chuàng)人才，進而通過彎道取直，提升園區(qū)競爭實力，實現(xiàn)快速追趕或趕超。先發(fā)地區(qū)高新區(qū)則需要在原有優(yōu)勢平臺的基礎上，從制度層面深化改革，樹立起爭創(chuàng)國際一流園區(qū)的前瞻性意識和國際視野，立足國際標桿園區(qū)，通過人才體制機制改革和政策創(chuàng)新來鍛造和培育更高境遇的人才雙創(chuàng)發(fā)展政策環(huán)境和服務環(huán)境。因此，各高新區(qū)只有主動作為和勇于應對人才發(fā)展治理轉(zhuǎn)型所面對的各種挑戰(zhàn)，才能更好地發(fā)揮高新區(qū)“先行先試、示范引領、輻射帶動”功能和作用。

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Abstract: In the new economic era, the policy of high-tech talents' innovation and entrepreneurship has gradually become an important institutional lever to drive innovative economic growth. This paper selected 83 policies of high-tech talent innovation and entrepreneurship as the research sample , which were from 11 typical national high-tech zones in the Yangtze Economic Belt . Based on the theory of public policy analysis and the content research method, it found that the policy system has been enriched and perfected. However, the problems of policy application, incentive timing and industrial choice are more prominent. The fusion degree between policy setting and local development needs to be improved. Finally, the strategy for optimizing and perfecting the policy system has been put forward.

Key Words: Innovation and Entrepreneurship Policy; State-level Hi-tech Development Zones; High-tech Talents; Content Analysis

■ 責編 /倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Comparative Study on High-tech Talents’ Innovation and Entrepreneurship Policy in China——Based on Institutional Quality

Liu Zhongyan and Zhao Yongle
(Business School, Hohai University)

劉忠艷（通訊作者），河海大學商學院，博士研究生。電子郵箱：liuzhy1019@163.com。

趙永樂，河海大學商學院，教授、博士生導師。

本文受國家社科基金重點項目“長江經(jīng)濟帶協(xié)調(diào)性均衡發(fā)展研究”(16AJL015)，中央高校基本科研業(yè)務費重點發(fā)展項目“人才培養(yǎng)、吸引和使用機制研究”(2014B20914)資助。