住房公積金制度主要缺陷問(wèn)題研究

張龍峰

一、住房公積金制度的背景

我國(guó)住房公積金最早起源于上海，早在1991年5月，上海就在全國(guó)率先建立了住房公積金制度。在當(dāng)時(shí)叫公積金，是一種強(qiáng)制性長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄。其設(shè)立的初衷是轉(zhuǎn)變住房分配機(jī)制，將住房的實(shí)物福利分配通過(guò)住房公積金的形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y金分配。這樣有利于住房資金的積累和周轉(zhuǎn)，可以逐步形成國(guó)家、集體和個(gè)人三者共同負(fù)擔(dān)解決住房問(wèn)題的籌資機(jī)制。1999年國(guó)務(wù)院頒布并于2002年進(jìn)行修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）第二條第二款將住房公積金定義為：本條例所稱住房公積金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。（此處加注）國(guó)家以立法的形式給住房公積金下了定義，為推行住房公積金制度提供了法律保障。在建立初期，住房公積金制度主要是為了解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的城鎮(zhèn)住房實(shí)物分配制度。隨著國(guó)家提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，住房公積金制度的使命也發(fā)生了變化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家不可能再以實(shí)物分配的方式來(lái)滿足人們不斷增長(zhǎng)的住房需求。因此只能把過(guò)去住房實(shí)物福利制的各種政府補(bǔ)貼進(jìn)行貨幣化，強(qiáng)制工資分配中必須包含住房消費(fèi)。這樣可以為中低收入家庭提供一份長(zhǎng)期的住房保障并解決住房建設(shè)融資困難的問(wèn)題。

二、現(xiàn)行住房公積金制度下各主體的職責(zé)及存在的問(wèn)題

1.住房公積金管理中心

從住房公積金管理中心的性質(zhì)來(lái)看，住房公積金管理中心屬于依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和民事義務(wù)的非盈利性的事業(yè)單位法人。從其非盈利性的角度看，可以最大程度避免其因?yàn)樽非蠼?jīng)營(yíng)利益而將人們繳存的住房公積金至于危險(xiǎn)境地。從住房公積金管理中心作為獨(dú)立事業(yè)單位法人來(lái)看，雖然住房公積金管理中心與受托銀行簽訂了委托合同，但是受托銀行只收取手續(xù)費(fèi)并不對(duì)住房公積金的盈余虧損承擔(dān)任何責(zé)任，也就是說(shuō)住房公積金管理中心自負(fù)盈虧。這種運(yùn)作方式就把住房公積金管理中心置于一個(gè)非常尷尬的處境，住房公積金管理中心根本不可能自負(fù)盈虧，因?yàn)槠錄](méi)有獨(dú)立的資金。盡管住房公積金都是由受托銀行進(jìn)行非常安全的運(yùn)作，基本不會(huì)發(fā)生巨額虧損，但是就這一制度設(shè)計(jì)而言，無(wú)疑是存在巨大缺陷的。

2.單位

根據(jù)《條例》第二條第二款規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體都應(yīng)該為其在職職工繳納住房公積金的義務(wù)。但從目前繳存的實(shí)際情況來(lái)看，住房公積金的繳存單位主要集中在行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，“三資企業(yè)”、民營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)等非公有制企業(yè)繳存的很少。（此處有注）雖然《條例》在37條和38條對(duì)不按規(guī)定繳納住房公積金的單位規(guī)定了經(jīng)濟(jì)處罰，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的處罰措施。但是，大多數(shù)企業(yè)都有恃無(wú)恐，因?yàn)樽》抗e金管理委員會(huì)和管理中心根本沒(méi)有實(shí)際的權(quán)力來(lái)執(zhí)行這些條例。另外，很多城鎮(zhèn)中小企業(yè)也負(fù)擔(dān)不起這種支出。如果國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的話，俗話說(shuō)羊毛出在羊身上，這些中小企業(yè)又會(huì)壓低工人的工資以保證原有的收益。這樣實(shí)際上并未給中低收入家庭帶來(lái)優(yōu)惠，相反，會(huì)降低他們的實(shí)際收入。

3.個(gè)人

我國(guó)《住房公積金管理?xiàng)l例》并沒(méi)有對(duì)個(gè)人繳納住房公積金的權(quán)力義務(wù)作出明確規(guī)定，只是規(guī)定了個(gè)人應(yīng)該繳納住房公積金的限額和比例。這應(yīng)該是出于一種有利性的考慮即住房公積金是國(guó)家的優(yōu)惠政策，對(duì)人們有利，人們沒(méi)有理由拒絕。但是事實(shí)上并非如此，在個(gè)人繳納層面主要存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，制度設(shè)計(jì)問(wèn)題即國(guó)家在設(shè)計(jì)住房公積金制度時(shí)并沒(méi)有將全體國(guó)民納入到這個(gè)制度當(dāng)中，很多人例如自由職業(yè)者，個(gè)體戶，無(wú)職業(yè)者等都被排除在這個(gè)制度之外。住房公積金制度設(shè)立的初衷是解決中低收入家庭住房問(wèn)題，因此將自由職業(yè)者，個(gè)體戶以及無(wú)職業(yè)者排除在外似乎有違這個(gè)制度的初衷。難道他們不需要住房保障嗎？相反，相較于其他人，這部分群體更需要國(guó)家的住房保障。第二，并不是所有國(guó)民都能認(rèn)識(shí)到住房公積金的繳納是強(qiáng)制性的。由于現(xiàn)在的住房公積金繳納主體主要是國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的職工，很多人就很自然的將住房公積金視為是國(guó)家給這些公職人員的福利，而忽視了自己繳納的義務(wù)。另外，也并不是所有人都心甘情愿的繳納住房公積金。對(duì)于很多務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，他們?cè)诩亦l(xiāng)有房子，并不想在城市里買房或者建房，所以住房公積金的特定用途對(duì)他們來(lái)說(shuō)并無(wú)用處，所以他們就不會(huì)主動(dòng)去履行繳納住房公積金的義務(wù)了。而對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，雖然規(guī)定強(qiáng)制性繳納，但是并沒(méi)有具體的強(qiáng)制性措施，因而這一制度也就形同虛設(shè)?；谶@些原因，住房公積金的繳納主體和收益主體就變成了在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)以及事業(yè)單位就職的這些中高收入群體了。這完全違背了住房公積金制度設(shè)立的初衷。

4.第三方主體

雖然依據(jù)《條例》規(guī)定受托銀行由住房公積金管理委員會(huì)指定，與住房公積金管理中心一起具體負(fù)責(zé)住房公積金的運(yùn)作，但是在當(dāng)下的住房公積金制度下，受托銀行對(duì)住房公積金的運(yùn)作空間非常狹小。由于《條例》規(guī)定住房公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)最終還是由住房公積金管理中心來(lái)承擔(dān)，受托銀行在不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)的情況下也就不可能獲得足夠的運(yùn)作權(quán)利。事實(shí)上，當(dāng)下的公積金受托銀行的主要職責(zé)局限于開(kāi)始公積金專有賬戶，為經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的申請(qǐng)人辦理貸款手續(xù)并收取相應(yīng)的手續(xù)費(fèi)和管理費(fèi)，具體的運(yùn)作還是由住房公積金管理委員會(huì)和住房公積金管理中心來(lái)運(yùn)作。

三、結(jié)論

本文主要從當(dāng)下住房公積金制度所包含的主體入手，集中討論了各方主體在當(dāng)下住房公積金制度中的職責(zé)以及存在的問(wèn)題。住房公積金管理委員會(huì)和住房公積金管理中心主要存在機(jī)構(gòu)重疊，職責(zé)不明，效率低下等問(wèn)題。而單位和個(gè)人主要存在制度設(shè)計(jì)不合理以及消極繳存等問(wèn)題。就第三方主體而言，受托銀行運(yùn)作空間太過(guò)狹小，房地產(chǎn)擔(dān)保公司等限制多，門(mén)檻高，基本很難進(jìn)入住房公積金體系。至于改革的方向目前大致有三種：第一種繼續(xù)沿用并且完善當(dāng)前的住房公積金制度；第二種模仿德國(guó)建立住宅儲(chǔ)蓄銀行；第三種將現(xiàn)有的住房公積金制度與住宅儲(chǔ)蓄銀行結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行綜合性的改革。不管是采取上述的三種途徑還是其他途徑，我國(guó)住房公積金制度運(yùn)行中暴露的各種問(wèn)題證明改革勢(shì)在必行。