印度的普惠金融政策及效果

紀(jì)曉晴+歐明剛

印度政策從獨(dú)立之日起一直在強(qiáng)調(diào)“消除貧困，保證公平”的概念，因此從早年的農(nóng)業(yè)貸款的強(qiáng)制性額度到最近的PMJDY計劃（Pradhan Mantri Jan Dhan Yojana）無不體現(xiàn)出政府推進(jìn)普惠金融的決心。支持機(jī)構(gòu)主要是印度的銀行業(yè)，尤其是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及國有銀行，還特別設(shè)立了政策性銀行來扶持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展。然而普惠金融發(fā)展效果似乎并不顯著。原因有二：一是政府過度的“經(jīng)濟(jì)干預(yù)”，帶來的監(jiān)管套利擾亂市場秩序;二是由于貧困人群的風(fēng)險較高，回款可能性低，銀行面臨著資產(chǎn)質(zhì)量下降的風(fēng)險，不利于整體金融系統(tǒng)發(fā)展。本文根據(jù)G20峰會提出的普惠金融指標(biāo)，主要從以下三個維度進(jìn)行衡量：一是金融服務(wù)的可獲得性;二是金融服務(wù)的使用情況;三是金融服務(wù)的質(zhì)量。通過三個維度的具體政策來審視印度普惠金融的轉(zhuǎn)型之路。

可獲得性

可獲得性主要是從服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的個數(shù)，借記卡使用數(shù)量等方面來體現(xiàn)的。從世界銀行的數(shù)據(jù)來看，印度的借記卡普及情況整體好于南亞地區(qū)，在2014年其發(fā)展水平超過中低收入國家，達(dá)到22%的覆蓋率（參見圖1）。ATM機(jī)的數(shù)量也有顯著增長，仍然好于南亞地區(qū)，但表現(xiàn)稍遜于中低收入國家的平均水平，在2014年達(dá)到33.1%的覆蓋率（參見圖2）。印度政府通過提高分支機(jī)構(gòu)的數(shù)量、設(shè)立農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)和銀行的代理機(jī)構(gòu)等方式發(fā)展普惠金融。總的來看，機(jī)構(gòu)設(shè)立逐漸差異化，網(wǎng)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)逐漸輕型化，能夠更好地適應(yīng)普惠金融發(fā)展。

機(jī)構(gòu)設(shè)置差異化

印度的農(nóng)村金融體系主要包括銀行機(jī)構(gòu)和非銀機(jī)構(gòu)（參見圖4）。其中，商業(yè)銀行是推進(jìn)普惠金融的“領(lǐng)頭軍”，非銀行機(jī)構(gòu)中主要是自助團(tuán)體和民間貸款機(jī)構(gòu)起作用。一些微型金融企業(yè)（MFI）和自助組織（Self-Help Group）也在政府的幫助下成立，如85%的微型金融機(jī)構(gòu)（MFI）貸款是來自于非銀行金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)對象主要是女性客戶。自助組織—銀行連通項(xiàng)目（SBLP），就是通過搭建銀行與民間組織的橋梁來提供貸款，根據(jù)2015年3月底的數(shù)據(jù)，大約有5000億盧比通過此類形式發(fā)放，在農(nóng)村地區(qū)信貸提供中起到重要作用。

但金融體系發(fā)展過程中也有其內(nèi)在的問題：一是發(fā)展不均衡，二是網(wǎng)點(diǎn)呈縮減態(tài)勢。以SHG為例，其發(fā)展主要集中在南部地區(qū)，獲得貸款超過300億盧比，每千人占有的SHG數(shù)量也高達(dá)2400多家，不良貸款比重也有提升;而占比最少的東北地區(qū)獲得貸款不到40億盧比，每千人占有的SHG數(shù)量更是少之又少，分布不均的現(xiàn)象顯著。政策失效主要有兩方面原因：一是由于農(nóng)村地區(qū)自身基礎(chǔ)設(shè)施較差，如電力、公路設(shè)施，銀行辦理業(yè)務(wù)需要持續(xù)的電力設(shè)施來輔助;二是銀行的動力不足，農(nóng)村地區(qū)的貸款服務(wù)難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，成本高，風(fēng)險大。因此，為了更好地激勵市場主體，印度央行提出了差異化銀行的理念，即經(jīng)營某幾類服務(wù)，目標(biāo)客戶明確，如農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行都屬此類銀行，目前推出的微型金融銀行和支付銀行也是差異化銀行的一類。

微型金融銀行（Small Finance Bank），是一個小型儲蓄機(jī)構(gòu)，銀行類金融機(jī)構(gòu)和微型金融機(jī)構(gòu)都可以申請轉(zhuǎn)為微型金融銀行。網(wǎng)點(diǎn)集中在農(nóng)村地區(qū)，為中小企業(yè)和農(nóng)民提供信貸。央行要求此類銀行主要提供給優(yōu)先部門貸款，比例應(yīng)達(dá)到75%;并且50%以上的貸款不得超過250萬盧比。此類銀行在經(jīng)營領(lǐng)域方面沒有任何限制，只要求25%的分支機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立在農(nóng)村地區(qū)。目前已經(jīng)設(shè)立了8家，如小資本融資銀行，銀行80%的業(yè)務(wù)是在農(nóng)村和城鎮(zhèn)地區(qū)開展的，其中銀行凈信貸中84%投放于優(yōu)先部門，另一種是支付銀行（Payment Bank）負(fù)責(zé)小額存款、流動人口的支付活動等。該機(jī)構(gòu)只能接收不超過10萬盧比的存款，不提供信貸，且至少75%的資產(chǎn)是政府債券，可以提供發(fā)放ATM、借貸卡、支付和匯款服務(wù)。此類銀行最大的特點(diǎn)是網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)為主要推動手段，目前建立的11家中，有3家是電信公司開設(shè)的。

推動不同類型銀行的好處在于可以發(fā)掘潛在市場，同時更好地管控風(fēng)險，也能夠帶來銀行間的競爭以降低成本。不同類型的銀行各司其職，保證不同層次的金融消費(fèi)者都能獲得其滿意的服務(wù)。普惠金融的對象多位于農(nóng)村地區(qū)或者一些信息閉塞的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐你y行可以雇傭更多當(dāng)?shù)厝?，掌握更多“軟信息”，進(jìn)而更好地提供服務(wù)。政府通過政策引導(dǎo)，激勵市場主體開拓新的商業(yè)藍(lán)海也是普惠金融市場化的重要一步。但是也應(yīng)當(dāng)關(guān)注隨之而來的監(jiān)管問題，不同類型的銀行需要有不同的監(jiān)管政策。

營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)輕型化

從20世紀(jì)50年代開始，央行為增加農(nóng)村地區(qū)的銀行網(wǎng)點(diǎn)，制定了“銀行分支機(jī)構(gòu)注冊制”的政策，盡管農(nóng)村地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)確實(shí)在增長（參見圖4），但實(shí)際達(dá)到的效果不明顯，地區(qū)分配不均的現(xiàn)象仍然存在。從每十萬人占有的分支機(jī)構(gòu)來看，南部地區(qū)的人均分支機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，東北部較少;而從每千平方公里的分支機(jī)構(gòu)數(shù)量來看，東北地區(qū)的分布較密，整體密度分布較均衡。說明像東北地區(qū)這樣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然機(jī)構(gòu)設(shè)置比例達(dá)到了要求，但實(shí)際的可得性仍顯不足。主要的原因仍然是成本太高，因此近年來改革的重點(diǎn)放在降低成本。

銀行的代理機(jī)構(gòu)（Bank Correspondent）發(fā)展于2006年，為了提高賬戶使用率，政府要求在人數(shù)超過2000人的村莊通過代理機(jī)構(gòu)作為主要媒介來推動。代理機(jī)構(gòu)覆蓋的農(nóng)村地區(qū)從2010年的447家擴(kuò)張到了2016年的102552家，交易總數(shù)從2010年的2600萬盧比到2016年8.26億盧比，都處在迅猛增長，但是其增長態(tài)勢并未持續(xù)太久。根據(jù)PMJDY網(wǎng)站的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，代理機(jī)構(gòu)始終保持增長態(tài)勢，但增長速度日趨緩慢（參見表1）。原因有兩個：一是薪酬低，利潤微薄，代理機(jī)構(gòu)沒有自身客戶群，發(fā)展業(yè)務(wù)受限制，二是競爭激烈，代理機(jī)構(gòu)日益增加，目前已達(dá)到10萬家，競爭激烈程度也是可想而知的。因此在現(xiàn)有條件下，代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展仍然需要繼續(xù)完善，給代理機(jī)構(gòu)更大的經(jīng)營空間，更自主的經(jīng)營模式將更加有效地提升農(nóng)村地區(qū)的可得性服務(wù)。endprint

交易模式電子化

從分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立到銀行代理機(jī)構(gòu)的擴(kuò)散反映出物理網(wǎng)點(diǎn)在拓展中的難處。如何協(xié)調(diào)成本與收益之間的關(guān)系，并更好地激勵市場主體，成為目前印度普惠金融發(fā)展的重中之重。2009年印度央行通過相關(guān)行業(yè)法規(guī)規(guī)范了網(wǎng)上銀行和電子錢包的發(fā)展，為普惠金融開拓新的發(fā)展渠道。借助科技的力量來解決市場失靈問題，一時間印度的支付體系形成百舸爭流的景象。目前，印度在線支付之爭主要分為三大陣營：Reliance Jio領(lǐng)頭的電信服務(wù)商;Paytm為首的第三方獨(dú)立支付;各家銀行，比如HDFC和ICICI也開發(fā)出自己的電子錢包。印度Paytm公司是全球第三大電子錢包公司，被稱為印度的“支付寶”。用戶可以在網(wǎng)上購物、購買車票、預(yù)定酒店等，Paytm公司將發(fā)展財富管理、保險和貸款等業(yè)務(wù)，即方便人們的生活，又不斷提升民眾對電子支付的依賴程度。并且各大平臺都相繼推出電子支付，如亞馬遜和三星等公司開設(shè)了在線支付功能。與此同時，印度政府對于此次金融創(chuàng)新的態(tài)度十分開放，不再是干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而是以一個監(jiān)管者和參與者的身份存在。近幾年，印度政府在設(shè)立了統(tǒng)一平臺以推進(jìn)不同銀行間的交互性，提高金融服務(wù)的便捷程度。印度政府在2009年1月設(shè)立Aadhaar賬號，作為印度全國統(tǒng)一的信息采集平臺，有了這樣的信息平臺，銀行可以根據(jù)E-KYC和身份認(rèn)證來開展新業(yè)務(wù)，極大地提升了開戶的效率。根據(jù)CGAP的調(diào)查，在印度農(nóng)村，人們可以通過Aadhaar賬號和指紋認(rèn)證來領(lǐng)取養(yǎng)老金，提升用戶體驗(yàn)，也降低了成本。

總之，經(jīng)過60多年的變革，印度普惠金融的發(fā)展日趨多元化、差異化和電子化。未來印度的金融服務(wù)依然會向著該方向發(fā)展，銀行也在不斷探索市場化方式來完善管理體制。農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)將會更多地獲益于電子支付平臺的搭建，將不再受制于地理位置和成本的限制，能夠獲得便捷、合適、全面的金融服務(wù)。

使用度

使用度主要是通過賬戶數(shù)、存貸款量來體現(xiàn)的。從世界銀行數(shù)據(jù)來看，2014年印度整體的金融服務(wù)使用度是較低的，在電子賬戶、發(fā)放工資、轉(zhuǎn)移支付、匯款等多項(xiàng)指標(biāo)不及中低收入國家的平均水平。因此盡管印度目前有220家銀行但賬戶數(shù)目僅占53.1%（見表2），仍然無法達(dá)到普惠金融的最終目的——希望所有人都能獲得合適便捷的金融服務(wù)。因此，印度政府需要通過科技化、互通化等創(chuàng)新方式來提高使用頻率。

農(nóng)業(yè)貸款的有效性

在印度獨(dú)立之初，銀行貸款的分布極不均衡，僅有4%的商業(yè)貸款是發(fā)放給農(nóng)業(yè)部門的。隨著20世紀(jì)60年代末期推行銀行國有化，央行對商業(yè)銀行發(fā)放給農(nóng)業(yè)部門的貸款提出了一定的比例要求，20世紀(jì)90年代時，要求分為直接和間接的農(nóng)業(yè)部門貸款，規(guī)定農(nóng)業(yè)部門的貸款達(dá)到18%，其中間接部分不能超過其中的四分之一。并且，根據(jù)差別利率制度要求，在20世紀(jì)時，農(nóng)業(yè)貸款的利息僅為6%，低于同期商業(yè)貸款4個百分點(diǎn)。最近推出的利率優(yōu)惠政策給短期農(nóng)業(yè)貸款提供2%的優(yōu)惠，如期還款則再優(yōu)惠3%，近年來農(nóng)業(yè)貸款的利率補(bǔ)貼金額逐年上升。在這樣的背景下農(nóng)業(yè)貸款的比例也在提升，達(dá)到15%左右的水平（參見圖5）。但是根據(jù)調(diào)查，農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)力并未有明顯提高，2011年是36%，2015年是39%。原因有三，一是農(nóng)業(yè)貸款的指向性不清晰，優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)貸款發(fā)放給土地持有者，而不是耕種者。二是隨著農(nóng)業(yè)貸款的指標(biāo)逐漸寬松，20世紀(jì)90年代，間接貸款占全部農(nóng)業(yè)貸款的10%左右，而到了2014年就達(dá)到了30%的水平，銀行更傾向于發(fā)放間接貸款，或者為其中的大農(nóng)戶提供貸款，導(dǎo)致最薄弱的環(huán)節(jié)依然沒有得到支持。三是優(yōu)惠利率政策的弊病，優(yōu)惠利率為短期貸款提供支持，吸引社會資本進(jìn)行短期投資，而一般來看長期投資才是資本積累的方式，能夠推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，因此優(yōu)惠利率在一定程度上抑制了農(nóng)業(yè)資本積累的形成。

提高政策的有效性不僅需要提高銀行的積極性，也需要提高土地制度的登記透明度。后者較容易實(shí)現(xiàn)，如建立土地電子登記系統(tǒng)，記錄土地所有者和耕種者，在不影響土地所有權(quán)的情況下能夠?qū)①J款實(shí)際發(fā)放給耕種者。在提高銀行的積極性方面，需要市場力量，比如央行2016年推出了優(yōu)先部門貸款憑證（ThePriority Sector Lending Certificates）。將貸款比例視為商品，在銀行統(tǒng)一的電子平臺進(jìn)行交易，買賣額度以達(dá)到要求。但是有兩個問題，一是違約風(fēng)險較高。此類憑證是沒有標(biāo)的資產(chǎn)的，所以很有可能高估信貸量，造成PSLC的違約情況。二是該比例是否適應(yīng)市場需求。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)可知，農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)附加值僅占GDP的18%左右，并且其貢獻(xiàn)率逐漸降低，那么原有農(nóng)業(yè)貸款的要求額度是否也應(yīng)該相應(yīng)改變。如果繼續(xù)維持現(xiàn)狀，一方面擠壓銀行利潤，另一方面也會造成資源配置的低效性。

銀行賬戶的有效性

使用度的另一個指標(biāo)就是賬戶的使用數(shù)量。21世紀(jì)初，印度政府通過設(shè)立銀行代理機(jī)構(gòu)和政府轉(zhuǎn)移支付（G2P）的方式增加基本銀行賬戶的數(shù)目和使用頻次，但這些賬戶多形同虛設(shè)，有研究顯示72%的窮人在持有基本銀行賬戶一年后依然沒有使用。政策效果并不明顯。

因此，在2014年P(guān)MJDY項(xiàng)目被列為國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步提高了對賬戶普及度的要求，要求通過多元化金融服務(wù)來提高使用頻率，印度整體的賬戶持有率大幅度提高，在2010年左右，印度的賬戶持有率就達(dá)到68%，遠(yuǎn)高于肯尼亞、南非等國家。根據(jù)PMJDY網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，項(xiàng)目實(shí)施兩年后，28個州中有19個所有家庭都有銀行賬戶，剩下九個覆蓋率達(dá)到99%。截至到2016年10月，新開設(shè)的賬戶有76%的余額大于0。尤其是在“廢鈔”事件后，銀行賬戶數(shù)目出現(xiàn)一次暴漲。從圖6中也可以看出借記卡和信用卡的數(shù)量在2014年以后都有明顯增長，且增速加快。但是印度央行在2015年底對22個州的45000名受訪者進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)部門工作者中45%仍然是沒有銀行賬戶的。說明最薄弱環(huán)節(jié)仍然存在漏洞，一方面是因?yàn)樵摬块T人群對金融服務(wù)的了解不夠，另一方面也是由于需求不足導(dǎo)致，賬戶使用度偏低，因此提高賬戶使用的有效性需要滿足不同人群的多方面要求，對于薄弱部門更是要提供小額的金融服務(wù)。endprint

電子支付推進(jìn)賬戶擁有率

電子支付打破傳統(tǒng)的KYC流程并降低開戶的最低限額推進(jìn)服務(wù)多元化以提高賬戶使用率PMJDY計劃要求銀行代理機(jī)構(gòu)同時推動電子錢包等數(shù)字金融服務(wù)。并且隨著電子支付平臺的搭建，網(wǎng)上銀行交易蓬勃發(fā)展，圖7是2015年以來的網(wǎng)上銀行的交易額，可以發(fā)現(xiàn)自近兩年印度的移動支付行業(yè)勢如破竹。一方面是基礎(chǔ)設(shè)施的建立，如Aadhaar系統(tǒng)的搭建和相關(guān)行政法規(guī)的建立，尤其是在去年印度“廢鈔”事件發(fā)生后，第三方支付平臺Paytm的用戶數(shù)快速增長，達(dá)到兩億人，也就是說，6個印度人里就有一個在使用Paytm。除此之外，印度隨處可見的支付二維碼同樣說明了使用頻率之高。

從傳統(tǒng)的開設(shè)銀行賬戶到新晉的申請電子賬戶，印度普惠金融通過科技這一杠桿來提升用戶使用度。信息化時代為金融機(jī)構(gòu)和政府提供了新的解決途徑，銀行或第三方公司通過電子網(wǎng)絡(luò)平臺，增強(qiáng)不同服務(wù)的交互性，刺激用戶需求，提高賬戶使用頻率。在未來的發(fā)展中電子化和不同服務(wù)之間的互通化將繼續(xù)發(fā)揮作用，提高印度民眾使用正規(guī)金融服務(wù)的比例。

服務(wù)質(zhì)量

金融服務(wù)質(zhì)量是指民眾通過自身能力，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境來進(jìn)行理性交易，達(dá)到最優(yōu)。因此該指標(biāo)包含消費(fèi)者在金融市場中的認(rèn)知程度、態(tài)度及行為，如何利用資源，理解并選擇金融服務(wù)以滿足自身要求。該指標(biāo)不同于前兩個指標(biāo)，更側(cè)重于對民眾自身知識水平和政府管理機(jī)制的考察。

金融素養(yǎng)的培養(yǎng)

金融素養(yǎng)是指民眾理性合理地使用金融服務(wù)的能力，而素養(yǎng)的缺失一般是由于受教育水平較低帶來的。據(jù)統(tǒng)計，2015年印度的文盲率仍然高達(dá)27.8%，相比之下，我國的文盲率僅為3.6%。較低的文化水平將不利于金融基礎(chǔ)知識和金融理念的傳播。比如Kumar等人在2004年對印度金融服務(wù)空白者進(jìn)行調(diào)查，其中75%的受訪者認(rèn)為沒有進(jìn)行存款的需求，還有18%并未意識到存款的重要性。2015年CGAP對銀行代理機(jī)構(gòu)發(fā)展中的障礙進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)民眾沒有存款意識排在首位，第二位的是非定期需求。由此可見，印度的整體金融素養(yǎng)較低。

為了解決這一問題，印度央行通過普惠金融和金融啟蒙小組（TGFIL）來推動金融素養(yǎng)。在2008年成立了金融素養(yǎng)中心。該中心有超過200萬人接受培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容以素養(yǎng)水平測試題的形式進(jìn)行，提供免費(fèi)的課程和信貸咨詢服務(wù)，中心提供全面的金融培訓(xùn)資料，并為教師及社會工作者提供相關(guān)的問卷，以測試其金融素養(yǎng)。但是分布不均問題仍然存在（參見圖8），大部分中心并沒有在農(nóng)村開設(shè)，并且在發(fā)達(dá)的南部地區(qū)分布較多。

物理網(wǎng)點(diǎn)的推進(jìn)在農(nóng)村地區(qū)依然面臨障礙，借助電子平臺則能夠更好地宣傳相應(yīng)的知識，進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)。

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)

印度央行網(wǎng)站下設(shè)有金融消費(fèi)者培訓(xùn)與保護(hù)板塊，提供的內(nèi)容主要包括獲得電子支付與清算許可的銀行和代理商，實(shí)時轉(zhuǎn)移支付的銀行，電子平臺轉(zhuǎn)移支付的銀行等。但服務(wù)范圍過于狹窄，并且交互頁面較少。消費(fèi)者很難直接在網(wǎng)站上獲取相關(guān)的金融知識或者金融服務(wù)。提高金融服務(wù)質(zhì)量的主要任務(wù)就是提高民眾的金融意識以及完善金融投訴機(jī)制，而這一類服務(wù)更多的是指向文化程度較低，收入較低的人群。因此在政策設(shè)計方面更需要加強(qiáng)交互性，能夠更好地了解到這類人群的需要。

（作者單位：外交學(xué)院）

本文受到中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目《印度金融業(yè)發(fā)展與中印金融合作》（項(xiàng)目編號：3162015ZYKB02）資助endprint